总报告
General Report
公共文化政策检视：基于67家国家公共文化政策研究实验基地的观察（2013～2014）
傅才武 宋文玉 魏冀[1]
摘要：对国家公共文化政策实验基地的观察表明，2013～2014年，在十八届三中全会确立的构建现代公共文化服务体系的战略目标下，博物馆、图书馆、文化馆等公共文化机构从服务能力到机构绩效都得到了全面持续的提升，免费开放资金落实基本到位，社会力量参与公共文化服务的积极性稳步提高，验证了文化政策对公共文化机构的导向和激励效应。但同时，部分公共文化机构开始显现出公共投入的边际效益递减现象，财政保障方式和保障标准有待优化；社会力量参与公共文化建设的规模小、起点低，相关激励政策落实难。建议要进一步研究制定中央有关政策规定的实施细则，推动中央政策的落地实施，同时要加强公共文化机构的投入产出绩效评价，建立健全以绩效评价结果为导向的奖励机制。
关键词：公共文化政策 公共文化服务 绩效
十八届三中全会提出要紧紧围绕建设社会主义文化强国的战略目标，深化文化体制改革，建立健全现代公共文化服务体系。近年来围绕现代公共文化服务体系建设的战略目标，国家制定出台了多种政策法规和建设规划，但这些政策法规的实施效果如何还有待检验。武汉大学课题组以国家公共文化政策实验基地为观察视角，通过实地调研观察2013～2014年国家公共文化政策的落实情况，对近年的公共文化政策实施效果进行评估。
一 2013～2015年公共文化政策演进
十八届三中全会提出要构建现代公共文化服务体系，要求“建立公共文化服务体系建设协调机制，统筹服务设施网络建设，促进基本公共文化服务标准化、均等化。明确不同文化事业单位功能定位，建立法人治理结构，完善绩效考核机制。引入竞争机制，推动公共文化服务社会化发展。鼓励社会力量、社会资本参与公共文化服务体系建设，培育文化非营利组织”。2015年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》，对加快构建现代公共文化服务体系做了全面部署。2015年5月，全国人大教科文卫委员会发布《公共文化服务保障法草案稿》，面向社会公开征求意见，公共文化服务保障立法工作稳步推进。2015年5月，国务院办公厅转发《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作的意见》，对政府向社会购买公共文化服务的购买主体、承接主体、购买内容、购买机制、资金保障、监管机制、绩效评价等提出了明确规定和目标。国家公共文化服务体系建设逐步从战略规划阶段转入全面推进的新阶段。
表1 近年来国家出台的重要公共文化政策
二 基于实验基地的国家公共文化政策效果检视与评价
截至2015年，在国家文化财政部门的支持下，武汉大学已签约67家文化机构作为实验基地，覆盖东部、中部、西部地区的各省、市、县、乡镇的图书馆、博物馆、文化馆（群艺馆）、演出团体、文化站、非物质文化遗产中心和文化企业等各类文化主体。本报告主要以图书馆、博物馆、文化馆三类公共文化服务机构作为观察对象。
（一）实验基地基本情况
图书馆方面，2014年实验基地中共有公共图书馆14家，其中，省级场馆4家，市级和县级场馆各5家。2014年相比2013年，除市级和县级场馆在从业人员数上有小幅减少外，其余各项投入产出指标都有一定的增长。总体上，省级馆平稳发展，地市级场馆业务发展较快，县级场馆开支增长较快（详见表2、表3、表4）。
表2 2013年、2014年实验基地省级公共图书馆投入产出指标均值
表3 2013年、2014年实验基地市级公共图书馆投入产出指标均值
表4 2013年、2014年实验基地县级公共图书馆投入产出指标均值
博物馆方面，2014年实验基地中共有博物馆11家，其中，省级场馆4家，市级场馆2家，县级场馆5家。2014年相比2013年，省级、市级场馆在投入指标上，总支出有较大幅度的减少，从业人员数小幅减少，藏品数变化不大。在产出指标上，举办展览次数大幅增长，参观人次变化不大；县级场馆在投入产出各项指标上都有较大幅度的增长。总体上，举办展览次数都大幅增长而省、市级场馆的参观人次出现下降趋势（县级场馆参观人次上升），一是说明免费开放的高峰期已经过去，观众开始将注意力转向县级场馆；二是增加展览次数对观众的吸引力不明显（详见表5、表6、表7）。
表5 2013年、2014年实验基地省级博物馆投入产出指标均值
表6 2013年、2014年实验基地市级博物馆投入产出指标均值
表7 2013年、2014年实验基地县级博物馆投入产出指标均值
文化馆方面，2014年实验基地中共有文化馆13家，其中，省级场馆4家，市级场馆4家，县级场馆5家。2014年相比2013年，在投入指标上，省级、市级场馆在总支出上有较大幅度的减少，从业人员数有一定程度的增长；在产出指标文化服务次数上，省级、市级、县级场馆大幅增长。总体上，文化馆的服务次数大幅增长而服务人次大幅减少（除市级场馆外），说明文化馆的公共投入的边际效益问题值得关注和重视（详见表8、表9、表10）。
表8 2013年、2014年实验基地省级文化馆投入产出指标均值
表9 2013年、2014年实验基地市级文化馆投入产出指标均值
表10 2013年、2014年实验基地县级文化馆投入产出指标均值
文化站方面，2014年实验基地中共有文化站6家。2014年相比2013年，在投入指标上，文化站在总支出上有大幅度的增长，从业人员数有小幅减少；在产出指标文化服务次数上变化不大，但文化服务人次有一定程度的减少，边际效益递减的现象初步显现（详见表11）。
表11 2013年、2014年实验基地文化站投入产出指标均值
（二）公共文化政策对公共文化机构的激励效应明显，公共文化机构服务供给能力持续提升，群众参与积极性并未能实现同步提升
对实验基地的观察发现，各类文化场馆的公共文化服务能力明显提升，公共文化产品的供给量明显增加。图书馆方面，2009～2014年，实验基地图书馆馆藏量逐年增加（详见图1）。博物馆方面，实验基地大部分博物馆举办展览次数呈增长趋势，但也有少数博物馆举办展览次数出现较大的波动，如重庆中国三峡博物馆和山东博物馆（详见图2），其中的原因是这两个省级馆经历了一个从免费开放初期的高位向常态回调的过程，但这并不影响博物馆公共产品总量的增长趋势。文化馆方面，文化馆提供文化服务次数出现增长趋势，2012年有明显增长，2013年则高速增长（详见图3）。这说明，在国家公共投入的主导下，公共文化机构的公共产品生产和供给能力不断增强。
但值得注意的是，在公共文化机构文化产品和服务供给量持续增加的情况下，人民群众的文化参与积极性并没有实现同步增长。2009～2014年，实验基地图书馆观众人次平稳中略有增长，但增幅不大，如崇阳县图书馆2009年观众为16.5万人次，2012年为17万人次，到2014年也只是达到17.6万人次（详见图4）。实验基地博物馆参观人次也小幅增长，且波动较大，甚至部分博物馆参观人次在2014年略有降低，如重庆中国三峡博物馆、鄂州市博物馆（详见图5）。2011～2014年，部分实验基地文化馆服务人次有小幅增加，部分文化馆有小幅降低，如重庆市北碚区文化馆，2012年文化服务人次为12万人次，2014年则为7万人次（详见图6）。
图1 实验基地图书馆馆藏量
图2 实验基地博物馆展览次数
图3 实验基地文化（艺术）馆提供文化服务次数
分析这些数据后可发现，国家对博物馆、文化馆、图书馆等公共文化设施的投入和免费开放政策的实施，整体上对增加公共产品的供给总量具有明显的推进作用，但公共产品总量的持续增加未能带动群众文化参与积极性的同步增长。其中的原因是，目前实施的公共文化投入和免费开放政策主要是一种供给性政策而不是消费性政策，尽管也会对人民群众的文化消费产生一定的影响，但总体上政策指向是供给而不是消费，对文化消费面的影响力不大。
图4 实验基地图书馆观众人次
（三）中央补助免费开放资金基本落实到位，但地方相应的支出责任没有完全落实
从国家公共文化政策研究实验基地的调研数据来看，调查样本中的博物馆、图书馆、文化馆、文化站均实行了免费开放，2014年各地文化机构免费开放资金基本落实到位，同时带动了地方政府对于公共文化机构的跟从性投入。
图5 实验基地博物馆观众人次
图6 实验基地文化馆文化服务人次
实验基地博物馆方面，被调查各级博物馆2014年全年收支基本平衡，中央补助资金应补与已拨资金落实情况良好；根据中央与地方文化事权划分的惯例，地方政府应落实地方公共文化的支出责任。其中，山东博物馆地处东部发达省份，其免费开放资金800万元基本上由地方政府承担。图书馆方面，实验基地大部分图书馆的免费开放经费中，中央补助资金基本到位，但有小部分图书馆未能获得地方政府的免费开放资金补助或者补助金额不足，如陕西定边县图书馆、山东禹城市图书馆、云南保山市图书馆、重庆忠县图书馆。文化馆方面，除部分未提供数据的文化馆外，中央免费开放资金基本到位，但部分实验基地文化馆的地方补助经费依然没有到位，如陕西户县文化馆。
（四）公共资源的使用效率整体上还没有达到最优水平，仍具有较大的提升空间
为评估全国公共文化机构绩效水平，课题组超越实验基地的范围，利用DEA超效率模型对全国文化系统图书馆、博物馆、文化馆等2013～2014年投入产出绩效进行测算。[2]
通过DEA模型的评估，得出的数值越大，表示投入产出的效率越高，“得分”大于或等于1，即表示DEA为有效，“得分”数值小于1，即表示DEA为无效，数值越小，表示其投入产出绩效提升空间越大。
从2013～2014年全国公共文化机构绩效均值来看，在整体水平上，全国公共文化机构中只有市级博物馆的投入产出效率达到DEA有效，公共文化机构之间绩效水平差别明显，整体上还没有达到最优水平，尚有较大的改善空间；在省、市、县分级场馆上，省级图书馆、文化馆的绩效都要高于市、县级场馆的绩效，但省级博物馆的绩效低于市县级博物馆的绩效。虽然2014年与2013年总体情况基本保持一致，但在各个文化机构绩效均值上，除省级文化馆2013～2014年有所上升外，其余都略有下降或持平（见表12）。
表12 2013～2014年全国公共文化机构投入产出绩效得分均值
从2013、2014年全国公共文化机构DEA有效比例来看，在整体水平上，博物馆的有效个数比例较大，其余公共文化机构的有效个数比例都低于20%，整体上存在很大的提升空间；在省、市、县分级场馆上，博物馆有效个数比例分别大于图书馆的有效个数比例；而图书馆的有效个数比例又基本上大于文化馆的有效个数比例。对于各个公共文化机构而言，2014年与2013年达到DEA有效的场馆个数占比变化不大（见表13）。
表13 2013～2014年全国公共文化机构投入产出绩效达DEA有效个数比例
（五）公共文化机构初现公共投入边际效益递减现象，财政保障水平和保障标准存在进一步优化的空间
就实验基地与全国文化机构的比较而言，实验基地是全国同行中表现优异的文化单位，其财政投入也要高于全国平均水平。但观察发现，其投入产出绩效要低于全国平均水平。以省级文化机构为例，实验基地图书馆、博物馆、文化馆总支出均数分别为9592.93万元、13788.80万元、2314.15万元，分别高于全国省级图书馆、博物馆、文化馆的馆总支出均数8625.64、10382.05、1966.73万元。而实验基地图书馆、博物馆、文化馆的绩效水平分别为0.50、0.50、0.31，要低于全国省级图书馆、博物馆、文化馆整体绩效均值0.72、0.69、0.72。较高的公共资源投入却难以实现绩效的同步提高，这种情况表明，公共文化机构的公共投入已初现边际效益递减趋势。从投入产出绩效的角度考虑，传统的单纯增加对公共文化机构的财政投入的方式已然难以带来更高的效率，需要进一步调整和优化财政文化投入的方式和政策激励机制。
表14 2014年实验基地与全国财政投入比较
表15 2014年实验基地与全国投入产出绩效得分比较
（六）社会力量参与公共文化建设的积极性明显提高，但起点低、规模小，相关激励政策有待加强
课题组以社会力量对公益文化单位的捐赠作为测量社会积极性的晴雨表。武汉大学国家文化财政政策研究基地课题组对全国公益性文化单位的抽样调查表明，2013年调查机构数753个（东中西部样本为274、249、230个，含部分实验基地），只有12个公益文化机构获得社会捐助和赞助，仅占调查样本数的1.59%，捐助和赞助金额仅235.85万元。2014年调查机构数509个（东中西部分别为181、134、194个），有23个公益文化机构获得社会捐助和赞助，占调查样本数的4.52%，捐助和赞助金额4270万元。2014年与2013年相比，获得捐助和赞助的机构数量和金额都有大幅增长（见表16）。这种情况表明，在国家大力建设现代公共文化服务体系并出台了系列鼓励政策的环境下，社会力量参与公共文化建设的积极性有了明显的增强。社会对公益文化事业的捐赠范围逐步扩大、规模逐渐增加，但起点低、规模小、偶然性的特征仍然明显，捐赠活动未能实现制度化和常态化。数据显示，2014年，东部发达地区由于具有较高的社会经济发展水平和良好的公益文化事业单位硬件条件，其捐赠规模远超过中西部地区。
表16 2013～2014年东、中、西部部分文化事业机构接受捐赠情况
三 对策和建议
（一）继续贯彻落实国家公共文化政策，为公共文化机构发展提供政策环境保障
文化政策是当前推动现代公共文化服务体系建设的重要工具。十八届三中全会以来，我国文化政策进入一个密集出台和快速调整的时期，一系列关于公共文化服务体系建设的文化政策相继出台，推动文化政策体系朝着系统性、均衡性和交互性的方向发展。在国家文化政策的强劲支持下，无论是从全国的情况来看，还是从武汉大学实验基地的微观观察案例来看，我国公共文化服务体系的建设已取得明显进展，总体上符合国家文化强国战略的目标和方向。因而，在“十三五”加快推进现代公共文化体系建设的过程中，仍然要坚持以文化繁荣发展战略目标为导向，尤其要以贯彻落实中共中央办公厅、国务院办公厅《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》为核心，充分发挥文化政策对文化机构的激励效应和主导作用，优化不同部门和不同层级的相关政策的协同效率，加强对基层文化资源的整合利用，从政策层面为公共文化事业的发展提供有力的保障。
（二）以落实社会力量参与公共文化服务体系建设为政策突破口，推动公共文化领域的体制改革和机制创新
社会力量参与公共文化服务，是实现国家公共文化多元治理、建设现代公共文化服务体系的基本要求，对于提高公共文化服务的效率和质量、激发全社会的文化创新和创造活力具有重要的促进作用。当前，我国社会力量参与公共文化服务存在制度激励不足、机制不完善以及稳定性差等问题，尤其是政策、机制的缺位，影响到公共文化领域政府与社会“共同治理”结构的形成。从对实验基地的观察来看，社会力量捐赠、赞助公共文化的情况既少且弱，参与公共文化建设的情况就更为罕见。2015年5月国务院办公厅发布的《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作的意见》，为培育和壮大社会文化力量提供了有力的政策支持。在下一阶段工作中，建议各省要根据地方实情，进一步研究出台地方性指导意见，与中央形成呼应，在中央和地方层面形成良好的制度创新环境，使国有文化机构与民营文化组织同台竞争，带动国有文化单位中沉淀资源的有效利用，同时培育民间文化组织和非营利性文化机构，使之逐步成长为公共文化产品的替代性生产者和潜在竞争者，努力营造政府与社会合作的良好环境。
（三）优化财政投入方式，提高公共文化机构投入产出绩效
对实验基地的观察发现，公共文化机构存在着中央与地方，省级与县级、乡级的差别，迥然不同的外部环境条件对于公共文化机构的效率影响很大，投入冗余和投入不足同时并存。课题组对公共文化机构的DEA绩效分析结果显示，在图书馆、博物馆、文化馆站中，存在着部分场馆投入不足、部分场馆投入存在冗余的现象。投入不足会导致产出不足、绩效不高；但投入冗余也会导致部分资金使用效率不高，导致公共财政投入的边际效益递减。
因此，建议积极借鉴发达国家“绩效拨款”的模式和经验，从创新投入方式和优化投入结构上入手进一步完善财政投入机制，提高公共文化机构的投入产出绩效。第一，明确划分中央与地方公共文化的支出责任，在文化投入结构中，逐步完善对地方的奖励制度建设，通过引导和规划地方政府的支出行为，做大国家公共文化投入的总量。第二，创新资金投入方式，探索以奖代补、基金运营和政府购买服务等灵活多样的资金投入模式，同时加强对原本分散的基层文化项目和公共资源的整合使用，努力避免分散投入、重复投入与过度投入。第三，针对支出结构不合理、结余较多、层级分配不均衡等问题，进一步提高公共文化项目的管理水平，加强对资金使用过程的监管和对结果的评价，优化公共文化服务项目的设计，尤其是要立足数字信息技术的发展趋势，创新设计公共文化服务项目，以此带动文化投入结构的优化。第四，推进公共文化机构的管理制度创新，通过培训提高管理者的能力素质和业务水平，加强对公共文化服务水平和质量的自我管控。
（四）加强公共文化政策绩效评估，从国家层级建立以绩效评价为基础的激励约束机制
当前，我国公共文化政策领域尚未建立科学的绩效评估机制，评价激励机制薄弱日益成为制约公共文化管理科学化、决策民主化，实施有效政策激励的“制度性瓶颈”。加强对公共文化政策的绩效评估，已成为文化政策制定和优化的关键环节。建议：第一，加强对全国不同层级、各类型文化机构的绩效评价标准和机制研究，研究确定不同绩效水平的文化机构的投入标准，进一步完善以满足公众需求为导向的公共文化政策绩效评估指标体系，建立我国文化机构投入绩效管理的理论基础。第二，从完善公共文化政策绩效评估的组织体系入手，促进绩效评估过程的多元主体参与，充分发挥高校、社会团体、新闻媒体以及普通民众对于公共文化机构和公共文化产品评价的主体性作用，提高绩效评估的科学性与客观性。第三，完善公共文化政策绩效奖惩机制，以法律和法规的形式保障绩效评估的合法性、公平性与常态化，优化奖惩机制，加强对公共文化机构的激励约束，以此来保障公共文化政策的公平性、公开性与规范性。
[1] 傅才武，武汉大学国家文化发展研究院院长、教授；宋文玉，财政部教科文司文化处处长、博士；魏冀，文化部财务司预算管理处处长。特别说明，本报告为研究成果，与作者的任职单位无关。
[2] 数据包络分析（DEA）模型是近年来在财政投入效率评价中运用频次最高的一种模型，DEA模型的基础原理建立在数学线性规划的基础上，根据统计数据提供的客观信息构造生产前沿面，通过比较决策单元偏离DEA生产前沿面的程度，对决策单元的投入产出效率进行相对有效性分析，是一种评价同类型决策单元（DMU）工作绩效相对有效性的工具。