行业观察篇
Industry Observation
现阶段提升我国公共图书馆服务能力的对策研究
——以全国14家公共图书馆实验基地的案例调查为例
张凤华[1]
摘要：免费开放之后，我国公共图书馆面临日益增长的多元化的公众需求，在现行文化管理体制下，我国公共图书馆存在的发展不平衡、资源相对紧缺与需求迅速膨胀的矛盾愈加尖锐。本文以对14家公共文化实验基地的调查结果为例，阐述了当前公共图书馆的发展现状，揭示了我国公共图书馆在发展中遇到的问题，采用实证调研的方法根据公共图书馆的政策诉求提出相应的对策建议。
关键词：公共图书馆 服务能力 案例调查
2011年1月，文化部、财政部联合下发关于推进全国美术馆、公共图书馆、文化馆（站）免费开放工作的意见，意见提出，到2011年年底，全国所有公共图书馆、文化馆（站）实现无障碍、零门槛进入，公共空间设施场地全部免费开放，所提供的基本服务项目全部免费。免费开放为广大居民提供了一个获取服务的均等化机会。然而，当前中国区域经济和地区经济发展水平差距较大，地方财政收入、公共资源供给的基础条件差距极大，公共图书馆的软硬件建设与中央和地方财政支持力度直接挂钩，导致各地各级公共图书馆的发展条件迥异。在既定的资源条件下如何改善公共图书馆的公共空间、丰富公共资源、提升公共服务质量是现阶段我国公共图书馆发展中面临的重要问题。
本研究主要分为三个部分，一是基于武汉大学国家文化财政政策研究基地下设的14个公共文化实验基地的典型案例，阐述当前我国公共图书馆在追求自身发展、提高社会效益方面做出的努力；二是以实验基地对自身发展的政策诉求为基础，剖析当前我国公共图书馆发展中的困难和问题；三是结合国内外的成功经验，探讨我国公共图书馆提升自身服务能力的对策建议。
一 现阶段我国公共图书馆服务供给态势的典型案例分析
（一）转变服务理念，以需求为导向的服务供给模式逐渐形成
自公共图书馆免费开放以来，公众的阅读需求日益增长，阅读内容越来越多元化和个性化，新技术和新媒体快速改变着公众的阅读习惯和阅读来源，公众对图书馆的阅读环境和功能的要求越来越多样化。舒适个性化的阅读空间，丰富的阅读资源和便捷的阅读手段是当下公众对图书馆服务标准的基本判定。为满足公众日益多元化的阅读需求，一些城市的公共图书馆率先对阅读服务推广模式进行了多种尝试创新，如图书馆展览、新书推荐、公益讲座、读书征文比赛、读书有奖知识竞赛，图书漂流等[2]。这些活动模式经过公众需求的检验进而被更多的城市借鉴推广，而公众需求调研成为公共图书馆的活动策划和推广的重要环节。
济南市图书馆于2009年对济南市民阅读状况进行了调查。在全市抽查7200份问卷，对市民的阅读时间、阅读内容、阅读来源等进行了抽样分析，对调查结果首先按照年龄层次、受教育水平等市民基本情况进行了分类，并在此基础上统计分析了不同阅读群体的阅读时间、阅读内容和阅读来源，这项调查的开展为公共图书馆的服务策划提供了重要依据。济南市图书馆依据市民的读书需求有针对性地开展换书节、讲座、技能培训以及移动图书服务，比如针对老年读者开展的夕阳红公益性文化技能培训，每年举办30多期，参与培训的老年读者人数达到4000多名。[3]
武汉市图书馆利用大数据分析平台实现了Interlib全系统借阅情况分析、读者结构及活跃度分析、图书增长利用分析、自助借还分析（包括自助图书馆读者群年龄结构及借阅分析）等，通过分析读者历史借阅数据、关联图书、关联读者的借阅行为，为聚类读者做图书推荐，并实现通过短信和微信主动推送信息。[4]
国外的实践经验表明，利用大数据，定期对公众进行需求分析，是提高图书馆服务效率的重要途径之一[5]，由此可见，公众需求调研成为公共图书馆改善公众阅读服务的重要环节，从机会均等到服务质量的改善标志着公共图书馆以人为本的服务理念深入人心，个性化和多样性的服务供给将会成为公共图书馆提升社会效益的重要抓手。
（二）拓展服务半径，惠及更广泛的公众
襄阳市图书馆自2009年以来一直致力于提供四位一体的流动图书站服务。把图书馆服务延伸到机关、学校、军营、企业和城市社区，进一步增强图书馆的公共文化服务能力。在四位一体模式中，政府是投资主体，四年来襄阳市政府共投入228万元；图书馆是责任主体，提供文献资源和专业技术保障，襄阳市图书馆每年投入文献10万册次以上，专业技术人员300人次以上；企业是赞助方，赞助购置流动图书车；基层单位是受益方，为流动图书站提供阵地保障。“流动图书站”的管理主体是图书馆，运行模式坚持“三式”结合，一是采取“驿站式”，建立了40个流动图书车停靠点。这些站点人户居住相对集中、人流量较大，包含有5个机关单位、6家企业、5所学校、5所军营、12个社区、5个广场、2个集镇。二是“点单式”，提供点单服务130多次，为点单单位播放各类专题讲座70多场次，播放经典影片66部，提供辅导咨询1800多人次，为村民送去种植、养殖技术资料70000多份。送书累计达12万多册次。三是“配送式”，先后为109个社区流动图书站开展配送、更换图书服务。三种运行模式，根据图书室的不同情况进行“三式”结合，实现资源共享、优势互补。[6]
襄阳市图书馆的流动图书站建设取得良好的服务效果，几年来流动图书站已经在城乡建立服务网点近149个，开展借阅活动800多次，办理个人借书证1600多个、集体借书证141个，服务读者累计超过60万人次，流通图书近80万册次。
（三）合理利用社会资源，增强自生能力
2008年中国图书馆学会七届四次理事会通过的《图书馆服务宣言》提出“图书馆欢迎社会各界通过资助、捐赠、媒体宣传、志愿者活动等各种方式，参与图书馆建设”。公共图书馆的建设和发展方面不乏与社会合作的案例。
在资源方面，陕西省公共图书馆系统充分发挥各级公共图书馆的优势功能，充分整合优势资源建立省级图书馆联盟，实行图书馆联合编录、通借通还，建立图书流动站，盘活资源存量，优化使用增量资源，扩大服务范围。在资金方面，陕西省图书馆与社会力量合作，按照整合资源、综合利用的思路，进一步加强馆内设施设备资源的综合开发利用。教培、会展在体现经济效益的同时凸显社会公益性质，全年完成经营毛收入50万元的目标任务。[7]
尼山书院建设是山东省图书馆利用社会资源、进行服务创新的重要举措。山东省图书馆面向社会公开征集尼山徽标、对联，招募书院志愿者和艺术团团员；与各大艺术院团合作设立“艺术体验日”；与古琴、茶艺、射艺等传统文化传承人及专家合作，以展示、讲座、教学等方式向社会广泛宣传优秀传统文化。同时，通过推动尼山书院“儒学进社区”活动，吸引社会力量参与，促使首个“社区儒学讲堂”在鲁能领秀城正式挂牌并开讲，从而向着更好地服务基层群众的目标迈出了标志性的一步。全年尼山书院共举办各类活动200余次，现场服务群众约2.5万人次。[8]
也有学者对当前国内公共图书馆的社会合作典型案例进行分析归纳，归纳出新时期公共图书馆社会合作的三种主要形式：第一是基于资源交换的社会合作。资源交换类的社会合作，源起于图书馆和社会个体或机构对资源交换优化的需求，如东莞图书馆的漫画馆项目，以及河南少儿图书馆与河南省博物院合作共建历史教室。第二是基于服务拓展的社会合作。深圳图书馆与科技公司、物流公司合作24小时城市街区自助图书馆项目。第三是基于价值认同的社会合作，如深圳图书馆与深圳市政府合作设立政府信息查询服务专区，及关于政府信息公开资料投递箱的社会合作等。[9]
在现有的制度体系下，为促进公共图书馆的自力更生和良性发展，有必要制定合理的税费优惠政策，以提高企业对公益性文化场馆捐赠的积极性和社会责任感，同时对于一些率先进行机制改革创新的公共图书馆进行奖励激励，并总结其经验，形成相应的政策体系并进行推广。
（四）加强从业人员培训，提升从业人员的业务素质
大力推进干部队伍建设，加强专业技术人员继续教育，是公共图书馆提高业务能力的重要抓手之一。陕西省图书馆规定每位职工要在一年中结合工作岗位学完85学时的课程，并对学习的内容、计算和管理考核的办法做了具体的规定。同时，将每年继续教育考核纳入年度个人及部门的考核，并进行相应的计分。针对中层干部这一管理群体，陕西省图书馆先后设计了管理行为科学、员工激励与辅导新思维等课程，使中层干部在培训过程中能够与时俱进，不断提高整体管理水平。建立健全全员培训机制，促使职工加强在岗学习，为学习型团队的打造提供了机制的保障。陕西省图书馆2014年全年共举办全员培训20期，培训3100人次。[10]
二 现阶段我国公共图书馆面临的问题及政策诉求
整体来看，我国公共图书馆发展态势较好，然而从已有的实证研究结果和对实验基地的访谈来看，由于现阶段公共图书馆政策保障体系不健全、不完善，公共图书馆的发展面临的一个严峻问题是“更多事权下放伴随着财权和人事权的不变更”，经费保障和人力资源不足是公共图书馆寻求良性发展和提升服务供给能力过程中面临的主要障碍。图书馆经费保障投入力度和投入机制不能适应日益增长的事权增长，原有的人事编制数不能适应图书馆馆舍规模扩大和服务人口的增加所带来的工作量的增加。这些问题最终导致公共图书馆运行效率难以有效提升。
（一）公共图书馆的经费支出结构不合理
图1反映了2014年全国各行政层级的公共图书馆[11]基本支出比重和项目支出比重。项目经费支出占总支出的比重省级馆最高、市级馆次之，县级馆的项目经费支出占比最低。基本经费支出占比排序恰好相反，省级馆的基本经费支出占比最低，县级馆基本经费占比最高。从全国范围内不同层级的经费支出比例来看，省级馆的经费使用最为有效，主要花费在“养事”上面。相反，县级馆的经费使用效率较低，主要花费在“养人”上。从经费使用情况来看，省级公共图书馆的发展状况最为理想，县级公共图书馆的整体发展状况最不理想。
图1 2014年全国公共图书馆基本支出和项目支出比例
对14个实验基地公共图书馆的调查显示，不论是省级馆、市级馆还是县级馆，其基本支出占总支出的平均比重均高于当年全国同级公共图书馆的平均基本支出水平（详见表1）。在6家省级馆中，湖北省图书馆的基本支出占比最低（只有14.86%），其85.14%的支出都用在了项目支出方面，湖北省图书馆的经费支出比例反映了较高的经费使用效率，这也与湖北省图书馆的实际发展情况、其软硬件设施设备及服务状况相一致。重庆市图书馆的基本支出占比36.86%，济南市图书馆的基本支出占比为38.11%，低于全国省级馆基本支出比重平均水平。
表1 2014年实验基地省级公共图书馆经费使用情况
（二）支持公共图书馆发展的保障措施与服务需求不相适应
调查显示，免费开放之后公共图书馆存在的突出问题是经费保障与服务需求不相适应。免费开放带来的问题是公众对公共图书馆的服务需求急剧膨胀，而相关政策保障滞后。虽然财政部及时发布财教〔2011〕31号文件，对经费保障机制、经费投入力度和经费保障标准做了相关规定，但是实际落实情况并不理想。如杨玉麟指出“在实地调研中，我们发现一些地区并没有按照中央政策完成地方财政应该承担的补贴任务，以至于出现中部地区一些县级公共图书馆实际只拿到了中央财政每年10万元的补贴经费，而一部分西部地区县级图书馆只拿到了每年16万元的补贴经费”。各级公共图书馆的经费来源及收入水平受地方经济发展水平和地方政府对公共图书馆的发展关注程度的制约。各级图书馆承担的责任和任务相同，而资源配置水平则差异较大（见表2）。
据实验基地图书馆工作人员反映，当前公共图书馆的各项权益缺乏政策法律保障，导致公共图书馆的地方财政经费不到位，经费投入标准和到位时间主观性和随意性较大。甚至基层公共图书馆的公共空间缺乏保障，乡镇级场地建设位置不合理，而文化弱势现状则导致空间场地被占用，移作他用，难以发挥文化设施的作用。
表2 2013年我国公共图书馆人均购书经费
根据对武汉大学国家文化财政政策研究基地针对14家实验基地公共图书馆对购书经费政策诉求统计显示，公共图书馆购书经费短缺是影响图书馆服务能力提升的最大问题。主要原因如下：一是图书新增量变大，更新图书版次（新旧图书更替）、新增图书导致购书经费不足。二是管理制度改革，基层公共图书馆实行总分管制建设，县级以下所有公共图书均由县级图书馆统一采购，导致购书经费缺口变大。例如，定边县提出“我县实行城乡多位一体公共文化服务体系，全县农家书屋、职工书屋、中小学图书馆藏书均由县图书馆统一采购，统一分编，统一管理。全县共381个分馆。因此购书经费希望能高一些”。三是图书价格的上涨。四是购书经费缺乏动态调整机制。当前购书经费没有随着馆舍规模的增加，服务面积、服务时间和服务空间的延伸拓展等进行动态调整。比如襄阳市图书馆提出“城市半径扩大，服务人口增加，读者量加大，读者对知识和信息的更新需求不断加大。按照公共图书馆建设标准里藏书量人均0.6～1.5册标准，馆藏图书应达到270万册，现有馆藏离国家标准相差甚远，确需增加购书经费”。表3统计了2014年实验基地14家公共图书馆人均购书经费情况，省级馆人均购书经费显著高于市级馆和县级馆。主要原因是各级图书馆的经费保障很大一部分来源于地方政府，受地方政府财政投入水平、对公共图书馆发展的重视程度以及投入意愿的制约，各地区各行政级公共图书馆的人均购书经费水平呈现出相应的差异。
表3 2014实验基地公共图书馆人均购书经费
（三）公共图书馆人力资源严重不足
据调查，实验基地图书馆普遍反映人员编著数量需要标准化。由于当前政府政策不连续，政府对一项任务或活动的补贴有特定期限，补贴资金也只限定在特定期限之内，公共图书馆不得不为了某一项任务招聘临时工作人员，并对其进行短期培训上岗。长期来看，这种工作机制会导致公共图书馆从业人员流动性增大，从而不断增加图书馆的人员培训经费支出，而这种临时性培训支出不利于公共图书馆人才培养和人员业务素质的整体提升。也有学者研究指出，由于缺乏统一的政策和计算方式，公共图书馆的人员编制定额缺少政策依据。杨玉麟（2015）通过对某省公共图书馆的调查发现，有些山区县级图书馆仅仅有3～4个人员编制，而某个平原县的图书馆就有50多个编制。然而，相比较而言，海南省图书馆作为一个省级公共图书馆，全馆只有20多个编制。各级公共图书馆的人员编制按照什么的标准进行测算定额，服务人口、馆藏文献数量、图书馆建筑面积还是考虑某些综合因素，是学界、图书馆界以及相关政府主管部门亟须解决的一个问题。[12]
三 现阶段提升我国公共图书馆服务能力的对策建议
（一）加快推进公共图书馆的政策法律保障体系建设，保障公共图书馆的良性发展
加快《公共图书馆法》立法进程，将经费投入标准和经费投入机制以及公共图书馆资源保障等问题上升到法律层面，用法律的强制力和法律的权威性保障公共图书馆的各项权利。其次，督促地方政府加快制定地方公共图书馆法。各地区文化资源和人口密度以及人口分布、经济发展水平有很大差异，因此需要在《公共图书馆法》的保障下，设立地方法规，建立地方公共图书馆发展的长效机制。让资源得到充分利用，让人们能够便捷、有效地获取阅读资源。
（二）与公共图书馆长期发展战略相适应，建立动态的资金投入机制
建立起与各图书馆功能、覆盖服务人口和服务承载能力相匹配的动态经费投入标准、经费投入结构和经费投入机制是提升公共图书馆的服务能力的重要保障措施之一。例如，为了拓展服务半径，公共图书馆纷纷设立分馆、流通站，增加流动图书车，加大对读者的覆盖面，这些服务也加大了对公共图书馆项目投入经费的投入。同时，在“互联网+”背景下，随着人们阅读方式的改变，人们对图书数字资源的需求越来越大，图书数字资源建设成为当下公共图书馆面临的一项重要建设任务。文化部公共电子阅览室建设，文化共享工程建设和数字图书馆建设资源资金的合理整合使用对提升公共图书馆的数字资源建设效率具有重要意义。
总体来说，城市发展不断对公共图书馆提出新的需求，而公共图书馆的功能和不断增长的需求决定了它的项目开支结构，比如购书经费、人员培训和拓展服务等，因此，有必要对公共图书馆的经费投入保障体系实行分类动态管理。
（三）制定开放的体现民意的公共图书馆服务标准
有学者通过对国内外公共图书馆的服务标准的比较研究指出，我国的公共图书馆评估定级标准主要是由图书馆独自制订的，或者由国家文化行政主管部门出台文件规定；而美国和澳大利亚的公共图书馆服务标准则是由全国性的专业协会组织制订的，并且是根据具体的公共图书馆实际情况和社会公民的信息需求来制订的。因此，要提高公共图书馆的服务能力和服务质量，我国公共图书馆的标准制定更应该采取开放和互动的方式，完善公共图书馆的服务标准。[13]
（四）加大对移动图书馆建设的投入，拓展公共图书馆服务半径
当前我国公共图书馆拓展服务半径的主要手段是实行总分管制建设、设立社区图书流动站，流动图书车和自助图书馆等，然而，在“互联网+”背景下，人们的阅读习惯对网络阅读资源提出更高的需求，移动图书馆服务成为拓展公共图书馆服务半径的重要途径。移动图书馆突破了传统的网络限制和地域限制，直接将资源和服务推送到读者的终端设备，为读者随时随地获取信息服务提供更便捷的服务。
然而，当前的研究表明我国移动公共图书馆的普及率偏低，仅为53.1%，西部地区移动图书馆的普及率更低，主要问题是移动服务体系不完整、移动服务缺乏创新、与智能终端结合较差等。[14]邵琦、施国洪等对我国华东地区公共图书馆移动服务现状的调查同样表明华东地区公共图书馆移动服务普及率不足、分布不均、宣传力度小导致知晓度低、移动服务体系不完整、移动服务有效性不高、移动服务质量有待提高等问题。
公共图书馆与新技术、新媒体的应用密不可分，提升移动图书馆的普及率是实现公共图书馆服务半径扩大的重要途径。文化部的三个惠民工程，即数字图书馆推广工程、文化信息共享工程、公共电子阅览室建设工程为移动图书馆建设提供技术和资源保障基础，这不仅有利于促使公共图书馆提升理念、转变模式、创新服务，同时也对公共图书馆线上服务媒介、服务资源传播等服务机制提出新的需求。[15]
（五）根据服务需求重新定位各级公共图书馆的功能
由于地区经济发展水平、公共图书馆发展的资源基础、文化习俗和特色、地区人口密度和人们的阅读习惯等因素有较大差异，要提升公共图书馆的服务供给能力，必须因地制宜提供公众所需求的服务，打破我国各级公共图书馆功能统一标准化的模式，对不同地区不同行政层级的图书馆重新进行功能定位，做到“机会要均等，普惠有特色”。例如一些发展较好，专业技术人员实力雄厚的公共图书馆可以定位为业务研究型图书馆，承担更多的研究和专业人员培训等工作，一些市县级规模较小的公共图书馆可以定位为基本服务型图书馆，提供基本阅读和社会教育活动。
通过对公共图书馆功能重新定位，有利于发挥各公共图书馆的优势，同时起到整合资金资源，提升经费使用效率的目的。
[1] 张凤华，武汉大学国家文化发展研究院讲师，经济学博士，研究方向为文化经济学。
[2] 杨玉麟等：《春风劲吹，任重道远，现阶段我国公共图书馆事业发展基本态势及存在问题》，《山东图书馆学刊》2015年第3期。
[3] 济南市图书馆2014年年度报告，内部资料。
[4] 武汉市图书馆2014年年度报告，内部资料。
[5] 张睿：《芝加哥公共图书馆发展战略规划研究》，《图书馆学研究》2015年第7期。
[6] 《襄阳市图书馆流动图书站服务活动的实践与成效》，2014年2月26日，内部资料。
[7] 陕西省图书馆2014年年度报告，2014年12月29日，内部资料。
[8] 山东省图书馆2014年年度报告，内部资料。
[9] 张利娜：《走向社会合作的公共图书馆：价值传承与职能嬗变》，《图书与情报》2015年第2期。
[10] 陕西省图书馆2014年年度报告，2014年12月29日，内部资料。
[11] 分别是指全国省级图书馆、全国市级图书馆、全国县级图书馆的基本支出占总支出的比重和项目支出占总支出的比重。
[12] 杨玉麟等：《春风劲吹，任重道远，现阶段我国公共图书馆事业发展基本态势及存在问题》，《山东图书馆学刊》2015年第3期。
[13] 李静：《中美澳公共图书馆服务标准比较研究》，《图书馆工作研究》2014年第4期。
[14] 魏群义、袁芳等：《我国移动图书馆服务现状调查——以国家图书馆和省级公共图书馆为对象》，《中国图书馆学报》2014年第3期。
[15] 魏大威、李春明等：《万物互联背景下我国公共图书馆新业态发展思考》，《中国图书馆学报》2014年第6期。