新型城镇化下的媒介参与治理的路径探析

刘海霞

摘要：完善城镇化健康发展机制，必须不断提升城镇化的社会治理水平并拓宽城镇化的社会治理路径。社会治理模式的转变给媒介参与社会治理提供了契机。媒介通过议程设置、舆论引导等途径已经成为政府工作不可忽视的合作主体。媒介参与社会治理无疑是一种新的治理方式的探索，但如何预防媒介治理的功能性失调也是摆在政府和媒介面前的新课题。

关键词：新型城镇化 治理 媒介治理

党的十八大以来政府一直强调，要坚持走中国特色的新型城镇化道路，推动工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。“四化同步”是对我国经济社会发展阶段和发展任务的科学把握，是中国现代化建设的新决策、新部署。“四化”之中，城镇化地位特殊、位置关键。加快推进新型城镇化，是摆在我们面前的一项重大任务。

那么，何为新型城镇化？新型城镇化就是以城乡统筹、城乡一体、乡城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化，是大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展，互促共进的城镇化。但是在城镇化发展过程中，也存在着一些不容忽视的问题，比如城镇化后的农民工身份转换问题、教育问题、生态结构问题等日益凸显，给社会经济发展带来诸多风险隐患。为此，《国家新型城镇化规划（2014―2020年）》强调要“坚持以人为本，推进以人为核心的城镇化”，全面提高城镇化质量。新型城镇化更强调以人为本，注重人的生活质量。新型城镇化是社会发展的手段，而最终的目的是让人们过上美好生活。因此新型城镇化包含的内容极其丰富，不仅要解决土地、户籍、务工等问题，还包含了身份认同、社会保障、公平公正等诸多内容。实现新型城镇化，是一项庞大的工程，是一个长期而艰苦的社会治理的探索过程，需要以政府为主导，社会组织多方面参与和治理。这就要求我们要不断提升城镇化的社会治理水平，拓宽城镇化的社会治理路径。

一 媒介参与治理的理论基础

关于治理的定义，治理理论创始人罗森瑙（J.N.Rosenau）、英国学者罗茨（R.Rhode）和斯托克（Gerry Stoker）等都有经典论述。但全球治理委员会的定义更具代表性和权威性，“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突或不同利益集团得以调和并走向联合的持续性的过程”（比埃尔·德·塞纳克伦斯，1999）。由此可见，治理以获得广泛支持的解决方案或规章制度为目的，它寻求的是一种普遍利益。

现代“治理理念”认为，公共治理的主体是多元的，公民社会组织是政府和市场之外的重要治理主体；不同治理主体应合理分工、合作努力，形成一种良性的“伙伴关系”，达到公共利益最大化的“善治”（good governance）目标。

而“媒介治理”这一概念则是在2002年出版的《全球媒介治理引论》一书中首先提出的。爱尔兰学者肖恩认为“媒介的善治存在于三个层面：媒介对于公民社会的自我治理与完善，媒介对于国家权力机关（政府）的监管与共治，媒介对于超国家机构或组织的跨文化治理”（O’Siochrú，Seán&Girard，2001，pp.12-20）。

当代社会治理领域的权威学者丹尼尔·考夫曼（D.Kaufmann，2006），在2006年出版的《媒介、治理与发展，挑战传统：批判的视角》一书中认为，“随着高度分化的社会及子系统的出现，社会网络联系与作用的复杂性也大大增加，危机的累积和聚集达到某一临界点时，有可能产生无法预计的后果。媒介作为社会的中介系统，是社会由权威控制转向多元治理的核心协调力量”。媒介的治理系统实际上是各种社会生态系统的桥接点，是社会网络协调的中心要素。

在郑恩和杨菁雅（2012）看来，从媒介参与治理的态度上来说，它凸显的媒介主体从自发到自觉的参与意识、与政府政策有切身利害关系或受到政策影响的公民权利和转型期媒体应有的社会责任，是多元形态和社会变迁中媒介发展与成熟、完善自我认知的一个过程。

二 媒介为什么能参与社会治理？

媒介能够参与到新型城镇化的治理中，除了有一定的理论基础，从当前媒介所处的外部环境来看，它也已经具备了参与治理的必要条件。

（一）社会治理模式的转变为媒介参与治理提供了契机

面对新时期出现的社会问题，政府在不断寻求新的管理方式。面对传统的管理模式存在的种种弊端，各国政府都不约而同地选择了参与式治理的模式。参与式治理既能满足日益高涨的公民政治参与的诉求，又能建立一个公开、透明、公正的政府，是实现人类善治和科学发展目标的一种尝试。参与式治理是在治理理论、参与式民主理论和协商理论的基础上发展起来的，它注重利害相关者参与的“决策过程”，重点培育公民社会，促进那些长期处在公共决策之外的个人和群体参与制定与他们生活有关的政策（蒋琳，2014）。帕达基斯在《公民社会、参与式治理和体面工作计划》里强调参与式治理是使公共决策更加透明和审慎的一种运用民主方式的努力，公共事务的运转并非只委托给政府或行政当局，还包括国家和社会团体的合作。随着社会发展的日益多元化和复杂化，当代政府面临着复杂性、动态性、多元性的环境，公共事务的较难治理性和政府独自治理的社会风险让政府根本无法成为唯一的治理者，依靠与公民社会结成伙伴关系共同治理公共事务成为一种必然（蒋琳，2014）。正如安东尼·吉登斯所言：“问题不在于是要更大的政府和更小的政府。”用“第三条道路”平衡市场和政治之间的天平，倡导政府的适度干预能够更好地达到其执政目标。对于政府来说，参与式治理在当前社会管理领域的广泛应用能够有效地促进政治民主化，有利于体现公民的个人价值，增强民主意识，其治理主体向社会机构和公众的开放，无形中为媒介参与治理提供了一个契机。

（二）当前媒介化社会的形成和宽松的舆论环境提供了媒介参与治理的土壤

目前，中国媒介化社会正在日益形成。媒介正在逐渐超越信息交流这一最初的功能，开始形成一股强大的力量，影响人们的政治生活、价值观，重构人们的日常生活。人们对媒介的依赖也愈加强烈。一方面，媒介的飞速发展使得不管是社会组织还是公众，从信息交流到文化沟通，各方面都对大众媒介产生了高度的依赖；另一方面，媒介的作用日益渗透到社会生活和社会组织的各个领域，影响着人们生活、工作的方方面面。人们通过互联网、微博、微信等各种渠道表达思想观点和意见诉求，借助媒介放大自己的声音以影响社会舆论，已经成为一种常态。媒介的中介化属性，承担着如同美国哈佛大学校长理查德·雷文提出的“机构公民”（institutional citizen）的责任，阐明利害关系，警示世人，维护社会稳定，特别是对一个将公正性和社会良知作为价值追求的媒体而言，积极地参与公共政策的话题讨论，构建行政管理的媒介话语空间，将使媒介从一个行业、部门、区域的活动变成社会的基石（蒋琳，2014）。

美国著名传播学家施拉姆说过，媒体一经出现，就参与了一切意义重大的社会变革。在新型城镇化的道路上，中国面临着很多新问题、新现象、新的价值观念、思想意识和错综复杂的矛盾，城镇的发展需要传媒不再仅仅将自身看做事件的观察者和报道者，而是社会事件的解读者和谏言者，是政府工作范畴中有效的合作者和协商者（曾姝、杜骏飞，2011）。

三 新型城镇化为何需要媒体参与治理

新型城镇化强调的核心是以人为本，更注重人的生活以及生存状态。城镇化是社会发展的手段，其最终的目的是让人们过上美好、幸福的生活。在新型城镇化建设的过程中，涉及观念、城市文化、道德形象等方面的问题时，通过行政或者法规的手段往往很难达到预期的目的，而作为政府“喉舌”的大众传播媒介却大有可为。

大众传播媒介作为传播速度快、影响范围广的一种传播工具，承担着反映民意、监督舆论、传播思想、服务大局的社会责任。它消除了公众身份上的等级差别，追求新闻自由和公共性，体现了权威和公信力。新媒体的出现，不仅模糊了传统媒体和新媒体之间的界限，而且正在逐渐打破传播媒介的形态差异，使得“媒介”一词的所指突破了固定的专业机构化对象（如报刊、电台、电视、网站等），而成为一个可以指向任意信息传播主体的泛传播概念。尤其是博客、微博、微信的兴起，促成了“人人皆记者”的新型互动传播局面，加速了“公民新闻”的革命，揭开了“自媒体”（wemedia）时代的序幕（曾姝、杜骏飞，2011），为人们参与社会治理扫清了技术上的壁垒。随着技术问题的解决，社会成员的发声和主动参与社会事务的热情越来越高，直接推动着社会文化、政治、经济等各领域产生变化，社会治理环境的变迁随之发生，并且随着社会治理模式的改变，现代治理也更需要社会成员的参与。

对于新型城镇化背景下的社会治理来说，及时做好上情下达、下情上传能有效地维系政府与百姓之间的“鱼水之情”，而民众通过媒介的参与，形成与政府的互动，共同谋划，共同治理，能促进社会和谐和社会发展。在大国治理中，媒介为了保障公民权利，维护公共利益，展现组织（团体）、利益集团等社会群体的主体性，理性地通过正当与合法途径主动或被邀请参与政府公共事务商讨、公共政策的制定，并借以表达社会公众的公共诉求、影响公共决策及引导社会活动的行为是社会治理的一种常见手段。可以说，媒介参与治理是新型城镇化下政府工作中不可忽视的一个合作主体。

四 新型城镇化背景下，媒体参与社会治理的途径

在人类发展史上，媒介与社会政治的发展进步息息相关。在西方，从古罗马时代的公告，到资产阶级革命争取新闻自由的斗争，媒介塑造的信息时空一直致力于追求平等、人权和民主。而在中国，媒介与政治传播的关系更为紧密。一部现代党史和新闻传播史，处处写着党同新闻传媒密不可分的互存、互用和互动关系。到了现代社会，新时期媒介对公共政策的影响已经不仅仅是“传声”了，参与治理凸显了媒介的主体性和自觉性，媒介既能参与决策过程，也能参与政策执行，“协商合作”是媒介参与治理的核心。

（一）设置议程引导公众

议程设置是大众传播重要的社会功能和效果之一。从党中央提出新型城镇化建设以来，各大媒体——从中央到地方，从主流媒体到非主流媒体，都进行了长期的、系列的、声势浩大的报道。其中有成绩，也有教训；有专家访谈，也有草根发声。媒体通过公共话语平台的建构，促进政府与民众的交流互动，建立共识，实现对话，在良性互动中共求“善治”；在通达社情民意中，引导舆论，将党的主张和人民的心声统一起来。

我们可以看到大众媒介除了能够通过对新城镇化建设的报道和对其发展中出现的各类问题的揭示，指出政府管理中的不足，还能和民意产生积极的互动并扩大民意的影响，敦促政策议程的创建，潜移默化地参与到社会治理的事务中来。

（二）公开、深入的全方位报道

媒介参与社会治理很重要的一个方面体现在对事件的公开、深入的全方位报道上。通过媒体的报道，人们的知情权、参与权、表达权、监督权得到了保证。新闻报道中有以短快著称的消息，更有追踪与探求事件发展态势的深度报道，辅助于通讯、专访、新闻评论等方式，通过媒介记者对新闻由点到面、由浅入深的观察和分析，能够实现对某一社会现象全方位的透析。新型城镇化的概念一提出，各媒体对“什么是新型城镇化？”“为什么要走新型城镇化的道路？”，以及“如何建设新型城镇化”等相关问题进行了全方位的报道。有些媒体和政府联手，组织了大型的新闻报道活动，如人民日报河南分社上级媒体到新郑市调研新型城镇化建设、全国网络媒体济源行推进新型城镇化建设美丽新济源、郑州媒体对登封新型城镇化建设进行集中采访，等等，充分展示新型城镇化建设的成果，建构了党和政府与社会和民众平等交流的对话平台。

（三）新闻评论的权威引导

评论是新闻传播的灵魂和旗帜。它是一种传播力量，以引导、监督、表态和深化为主要目的。新时期媒介评论传播环境发生了变化，一方面，过去那种居高临下、我打你通的宣传灌输模式，已逐渐为平等相待、交流沟通的意见信息传播模式所取代，观察思考问题也较多地从平民百姓的视角出发，以解惑释疑、探讨问题为主，突出其服务性。另一方面，中国社会的政治文明为传媒评论提供了较好的空间。面对新型城镇化建设中出现的问题，各界专家做客中央媒体探讨新型城镇化发展中出现的问题时各抒己见，而草根网民、各类知识分子的建议和论述通过网络评论更是成为新闻报道的组成部分之一，媒介成为其向政府建言献策的纳言地。就媒体实践来看，现在传媒对多方面观点、意见的吸纳已经成为新闻报道的一种常态，成为公众、媒介、行政三者思想交流和碰撞的有效方式。通过新闻评论的吸纳，媒体得以“借言发声”，提升媒体威信力和权威性的同时达到治理的目的。

五 警惕媒介参与治理的双刃剑

（一）中国进入“媒体治理”时代？

在这些年的公共事件中，媒体的作用可圈可点，甚至有些极端事件一经媒体曝光就可以迅速得到解决，于是出现了“媒治”的说法。事实上，“媒治”的说法并不合理，在现代的社会管理体系中，媒体只是也只能作为社会有机体的一个重要组成部分参与其中，并没有最终的决策权。法律也并没有赋予新闻媒体命令行政或司法部门落实和执行的权力。媒体通过报道的影响力，吸引社会的广泛关注，对报道客体施加精神压力，最后真正解决问题的还是权力阶层。另一方面，舆论监督本身也缺乏法律的保护。在现实中，因为没有明确的法律保护措施，舆论监督常常遭遇阻碍，造成媒体只敢打苍蝇，不敢碰老虎的局面。面对新时期的社会问题，人们耳熟能详的舆论监督事件只是大量社会问题的“冰山一角”。从根本上来说，舆论监督远远没有像法律一样的普世价值（常仙鹤、范以锦，2011）。

1.媒体治理只是社会监督的形式之一（王传涛，2013）

通过媒体治理社会，或是人们试图期望通过媒体曝光来解决社会问题，从范畴上讲，属于社会监督的范畴。能让草根阶层有效地解决困境，依靠的依旧是领导层的高度重视。“媒体治理”到最后虽然也能实现问题的解决，但这毕竟是小概率事件。

2.“媒治”只是“法治”缺场时的“替补”

“媒治”的出现为很多普通人，尤其是为弱势群体争取了发声的机会，获得了来自社会或国家层面的关注，帮助他们解决实际生活困难，帮助他们捍卫自身合法权益，帮助他们赢得生存空间。从这点看，“媒治”是很大的进步。但是，令人深感忧虑的是，“媒治”越来越受到民众，特别是草根阶层的青睐，出现了宁愿相信媒体也不相信法律的极端思维。无疑，这是对“法治”的严重挑战。依靠“媒治”维护社会公平正义显然夸大了媒体的作用，也违背了国家治理的客观规律。当前“媒治”案件飙升凸显出我国“法治”建设滞后的实际，如果不能及时扭转这种态势，很可能降低民众对政府的信心和信任，更可能对政府执政能力和执政地位构成严重挑战。

3.“媒治”是依附于“人治”的一种变种（曹林，2010）

在舆论压力之下，相关部门不得不连夜处理——可这种处理，看上去是雷厉风行，其实很多时候不过是想转移舆论视线，让地方迅速从媒体中心中解脱出来。也就是说，这种“迅速处理”不过是一种危机公关手段罢了。有些事件中，媒体报道再厉害，相关部门依旧是不理不睬，傲慢地保持沉默，媒体又能拿他们怎么办？“媒治”要起作用，还是寄望于人治发挥作用。“媒治”不是人治与法治的中间状态，而是依附于人治的一种变种。

（二）如何规避媒介参与社会治理的功能性失调

当前，我国的新型城镇化建设处在发展关键时期，处在社会矛盾和意见表达的多发期。面对“以人为本”“公平正义”和“善治”的社会要求，如何在“善用媒体”中提高社会治理能力，如何规避媒介在参与社会治理过程中的功能性失调，也成为党和政府新型城镇化背景下提高社会治理能力的新课题和媒介创新观念的新要求。

1.政府的主导和善用媒体，媒介参与治理才能发挥最大作用

在我国的传媒管理中，一直强调党管媒体，执政党能不能在遵循社会发展规律和新闻传播规律的前提下，有效使用和正确驾驭大众传媒，是衡量其执政能力高低优劣的重要标志。而在社会系统中媒介的功能是以监测环境、协调社会、传承知识、引导舆论为主，不能以制定者、执行者、评判者的身份干涉公共政策正常的运作程序，越权而行。因此，媒体参与治理需要一个外在的路径，那就是政府的参与和主导。政府要引导官方舆论场和主流媒体，在第一时间报道重大事件和增强重大问题话语权，切实提升它们的公信力，增强其对民间舆论场和非主流媒体以及广大民众的亲和力，注意吸纳民间舆论场和非主流媒体的成功经验，提高利用媒介治理社会的水平。只有政府积极的参与和正确的引导，才能将媒介的治理作用发挥到最大，达到媒介“善治”的目的。

2.提高政府部门的媒介素养，实现三个转变

提高政府利用媒介参与社会治理的水平，必须提高领导干部的媒介素养。习近平总书记在8.19讲话中，要求各党员干部“要加大力量投入，尽快掌握这个舆论战场上的主动权，不能被边缘化了，要解决好‘本领恐慌’问题，真正成为运用现代传媒新手段新方法的行家里手”。具体而言，就是要求各级领导干部在新媒体环境下，与时俱进，学会并扮演好“媒体人”的角色，主动掌握新媒体的各种应用，通过对新闻传播及媒体沟通等方面知识的学习，对新媒介平台的应用以及在线交流，提高管理者自身的新媒介素养，从而达到科学管理和合理利用新媒体的要求（梅松，2013）。面对新的媒介环境，政府部门要主动实施和完成三个转变：从信息发布向信息解释的功能转变，从意见表达者向意见平衡者的角色转变，从社会守望者向社会对话组织者的身份转变（童兵，2012）。在“三个转变”中，执政党要善待媒体、善用媒体、善管媒体，提高使用和驾驭大众媒介的水平，积极探索媒介化社会舆论引导机制的改革与完善。

3.媒介的自我治理

大众媒介作为党和政府的重要执政资源，在政府公共治理体系中，一方面发挥着“上情下达、下情上传”的沟通作用，吸纳、整合社会各界“多种声音”；另一方面作为重要的社会力量，成为民意的代言人。正因为这种独特的治理作用，当媒介参与社会治理的时候，它必须要明确自己在社会生活中的角色和地位，知晓自己应该承担的权利和义务，公正、客观和中立是最基本的专业素质。如果媒体缺乏这样的认识，任意滥用权力，就很容易引发错误的舆论，丧失媒体的公信力，导致出现受众误读现象。媒介背后的权力、资本、压力等外在因素和媒体的刻板印象、轰动效应、夸大事实等本身的局限性，很容易让媒体在参与治理中迷失方向，利用权力制造话语，其结果必然损害媒体公信力和政府的形象（蒋琳，2014）。加强媒介的自我治理，必须坚守大众媒介“公共性”和“公益性”的品质，不断加强媒介的社会责任感；必须整合各种资源，不断改善和优化媒介自我治理结构；必须建立大众传播媒介自我治理的长效机制，自觉规范媒介行为（胡远珍，2013）。大众传播媒介要为社会科学发展提供强有力的思想舆论支持，在社会公共治理中，发挥好治理的主体作用，就必须通过媒介自我治理工程，加强对新闻工作者的职业道德教育，打造媒体的公信力。只有这样，大众传播媒介才能在各种利益诱惑面前保持其应有的媒介品格，在各种复杂的社会危机中，勇于担当，彰显责任情怀，当好建设者，从而推动新型城镇化的全面建设。

综上所述，在媒介参与到新型城镇化的社会治理的过程中，媒介发挥着国家政府与公民社会、公共领域与个人权益有效结合起来的“多元共治”功能。作为现代社会发展的重要组成部分，媒介的参与治理已经成为当下政治体制改革中的一个治理主体，未来的媒介参与治理的走向取决于它能否完成良性的内外部治理，能否有效协调社会各阶层的关系，还取决于媒体在社会治理中的实践探索和中国政治社会环境的变化。

参考文献

比埃尔·德·塞纳克伦斯，1999，《治理与国际调节机制的危机》，《国际社会科学》第1期。

曹林，2010，《“媒治”其实是个伪命题》，www.ynfzb.cn/Ynfzb/LingFengReYu/20100421800.html，2010年4月16日。

常仙鹤、范以锦，2011，《“媒治”真没有，参与可以有——论媒体在社会管理中的角色定位》，《青年记者》第4期。

胡远珍，2013，《如何加强媒介治理》，《中国教育报》12月20日。

蒋琳，2014，《转型期媒介参与治理的现实向度——由兰考火灾媒体实践引发的思考》，《新闻界》第3期。

梅松，2013，《新媒体时代我国社会治理环境的变迁及其调适与创新》，《湖北行政学院学报》第6期。

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曾姝、杜骏飞，2011，《超越传媒——媒介在社会及社会管理中的新定义》，《青年记者》第4期。

郑恩、杨菁雅，2012，《媒介治理：作为善治的传播研究》，《国际新闻界》第4期。

《“媒治”盛行，更显“法治”建设紧迫性》，http：//hlj.rednet.cn/c/2012/08/11/2710975.htm，2012年8月11日。

O’Siochrú，Seán &Girard，2001，Global Media Governance，Oxford：Rowman and Littlefield.

Kaufmann，Daniel.，2006，Media，Governance and Development，Challenging Convention：An Empirical Perspective，The World Bank Institute。

作者简介

刘海霞 女

所属博士后流动站：中国社会科学院社会学所

合作导师：赵一红

在站时间：2013.12～

联系方式：liuhaixiawp@sina.com