（一）“单灾种—单部门”的应急管理

第一代应急管理体系的主要特点就是“单灾种—单部门”模式，这种灾种和部门分割的特征和计划经济时代的传统有着历史路径的依赖。在这一时期，由于“应急管理”这一名词在官方文献、理论研究和媒体报道中都极少使用，与实践更为贴近的应当是“灾害管理”的概念。这一时期的应急管理从体制机制上看，主要包括单部门负责制、临时性指挥部机制、外生性减灾机制、重大自然灾害的中央“兜底”机制四大特征。

首先是单部门负责制，其特征是由单一部门负责某些具体的灾害管理任务。例如，水利部门主要负责洪涝灾害的防范和应对，气象部门主要负责气象灾害的预报和监测，地震部门主要负责地震灾害的监测和预报，民政部门主要负责灾后的生活救助，安监部门主要负责安全生产事故的预防、救援和调查。但是，这种单部门负责制在制度上缺乏整体设计，只对洪水和地震等少数灾害的管理相对成熟，总的来说是一种“不完整”的应急管理。

其次是临时性指挥部机制，即通过设置特定的议事协调机构来补充单部门负责制的不足。具体包括，在国家层面设立了国家防汛抗旱总指挥部、国务院抗震救灾指挥部和国家森林防火指挥部来提升防汛抗旱、抗震救灾和森林灭火中对多部门进行协调的能力，从而在一定程度上弥补单部门负责制的缺陷。

再次是外生性减灾机制。在联合国“国际减灾十年”活动的倡导下，中国也成立了国际减灾十年委员会，并在“国际减灾十年”活动结束之后更名为中国国际减灾委员会，2005年更名为国家减灾委员会，简称“国家减灾委”。可见，在2003年“非典”之前，中央政府已经开始重视综合防灾减灾，但由于地方政府缺乏内生动力，通过这种机制推动综合防灾减灾的效果并不理想。

最后是重大自然灾害的中央“兜底”机制。地方政府在自然灾害管理中的责任模糊，相应的机构设置也不健全。一旦发生重大自然灾害，救灾主要依靠中央“兜底”，地方政府缺乏积极开展防灾减灾的内生动力。

从总体上评价，“单灾种—单部门”的应急管理主要是一种和前后端相割裂的事后“修补”模式，缺乏综合性的应急管理视角。在实践中，这种管理体制无法实现综合防灾减灾救灾的目的。但是，这一模式能够在较短的时间内进行临时性的能力动员和资源整合，在应对1976年“唐山大地震”、1998年“长江流域洪水”等重大自然灾害中曾经发挥积极作用。