导言 行政处罚法修订的背景、思路和重点
2021年1月22日，《中华人民共和国行政处罚法》由第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议修订通过并予以公布，标志着行政处罚法首次“大修”顺利完成。1996年3月17日，《中华人民共和国行政处罚法》由第八届全国人民代表大会第四次会议通过，自1996年10月1日起施行。在2021年修订前，行政处罚法经历过两次修正，分别于2009年和2017年，但均为局部的微调[1]，不涉及对行政处罚制度的整体性反思和相关重要制度的变更。而此次2021年的修订属于对行政处罚制度较为系统、全面的修改，涉及行政处罚一系列重大制度的调整，具有重要意义。把握此次修订的背景、思路和重点，有助于深入理解行政处罚法修订的宏观安排、主要精神和相关内容。
一、行政处罚法立法的意义
（一）使用广泛、频繁的行政制裁行为
行政处罚法规范的行政处罚行为，是行政机关实施的惩罚和制裁行为，这类行为对公民、法人或者其他组织实施的是直接的否定性评价和处理。就性质而言，行政机关实施行政或公共管理采取的具有法律效力的行为，大体上可分为授益行为和不利行为两大类。授益行为旨在增进公民、法人或者其他组织的权益或减少其义务，行政奖励、行政给付是这类行为的典型代表。相反，不利行为则旨在减损公民、法人或者其他组织的权益或增加其义务，行政征收、行政处罚是其典型代表。不过，值得指出的是，不利行为给当事人带来的影响具有多样性，一些行为本身并不带有负面性、否定性评价，如纳税、服兵役，而行政处罚有所不同，其给当事人带来的不利性不仅体现在权益受损或义务增加上，而且体现在带有明显的否定性评价，是一种行政制裁。
不管对行政处罚作出何种界定，通常认为，行政处罚是对违反行政法律规范但尚未构成犯罪的公民、法人或者其他组织给予的行政制裁。行政上的制裁性，即“为将违法者置于比违法行为前更为不利的状态”[2]，是行政处罚的本质属性和特征。行政处罚的前提是公民、法人或者其他组织有行政违法行为，实施了违反行政法律规范但尚不够刑事处罚的行为。因此，行政处罚本质是合法地使违法人的权益受到损失，通过处罚造成违法者精神、自由和经济利益受到限制或损害的后果，从而使违法者吸取教训，杜绝重犯。[3]行政处罚虽在制裁力度上不及刑事处罚，但与其他行政行为相比给当事人带来的影响是显而易见的。
行政处罚受到关注，还在于它在我国使用广泛且频繁。行政处罚几乎遍及行政管理各个领域，几乎所有的行政机关皆享有一定的行政处罚权，实践中也是使用频率很高的行政管理措施。曾有学者指出，我国是“世界上有数的行政处罚大国”[4]。
（二）行政处罚法的重要贡献
1996年通过的行政处罚法正是对使用广泛频繁的行政制裁行为的行政处罚的全面规范，是我国首次从法律制度上全面规范一类行政行为的一部基本法[5]。行政处罚法的制定，“是我国行政法制建设中的一件大事，也是加强社会主义民主政治建设的一个重要步骤。行政处罚法的制定，对于规范行政机关有效地依法行政，改进行政管理工作，加强廉政建设，维护社会秩序和公共利益，保护公民的合法权益，促进社会主义市场经济的健康发展，都将起到重要作用”。[6]
1.建立了行政处罚的基本制度
行政处罚法对行政处罚制度作出了系统、全面的规范，内容涉及行政处罚的基本原则、种类和设定、实施机关、管辖和适用、决定、执行、法律责任等，构建起贯彻行政处罚全过程、涵盖实体与程序、由核心机制支撑的行政处罚制度。
一是确立设定和实施行政处罚应遵循的基本准则。行政处罚法确立的处罚法定、公开公正、处罚和教育相结合、一事不再罚、权利保障等原则，不仅是行政处罚的基本要求，事实上也体现了依法行政的基本精神。
二是创建行政处罚的核心机制。行政处罚法创建了行政处罚设定制度、程序约束机制、裁执分离制度等，这些制度安排具有重大意义。行政处罚法首创的行政处罚设定制度，要解决的核心问题是哪些规范可以创制行政处罚，以及创制权如何配置。行政处罚法对行政处罚设定的思路是，行政处罚作为直接影响公民、法人或其他组织的人身、财产等基本权利的行为，只有全国人民代表大会及其常委会才有权设定；行政法规、地方性法规和规章能否具有或具有什么样的行政处罚的设定权，有赖于行政处罚法的明确授权。除法律、行政法规、地方性法规和规章外，其他任何规范不得设定对公民、法人或者其他组织的行政处罚。行政处罚法对行政处罚设定作出严格规定，目的在于防止随意设置处罚和处罚范围的扩大化，从根本上为行政处罚正本清源。行政处罚法对行政处罚决定程序也十分重视，针对不同的处罚事项设置简易、普通和听证三类决定程序，规定之详细是此前立法所未曾有的，涉及条文占整个条文达三分之一之多，首次规定的听证程序可谓开行政法风气之先。行政处罚法确立的作出处罚决定的行政机关与收缴罚款的机构分离，实行“收支两条线”制度，同样具有开创意义。这些核心制度和机制的创立，奠定了我国行政处罚制度现代化的基础。“其所确立的行政处罚设定权制度、实施行政处罚的主体资格制度、相对集中行政处罚权制度、听证制度、罚款决定与罚款收缴相分离制度、政府对行政处罚的监督制度等，是对现行行政处罚制度的重大改革，对改革政府机构、转变政府职能和加强政府法制建设都将产生深远影响。”[7]
三是统一行政处罚制度。作为行政处罚的基本法，行政处罚法在赋予各行政管理领域空间和自主性的同时，旨在围绕行政处罚中的共同性事项建立起基本的行政处罚制度。2021年修订前的行政处罚法第六十四条明确规定：“本法自1996年10月1日起施行。本法公布前制定的法规和规章关于行政处罚的规定与本法不符合的，应当自本法公布之日起，依照本法规定予以修订，在1997年12月31日前修订完毕。”该规定不仅肯认行政处罚法作为行政处罚基本法的地位，而且开启了为达成行政处罚制度统一化而要求的清理与修订工作。因此，行政处罚法的“颁布和实施，把我国的行政管理工作，特别是行政处罚工作纳入了统一的法制轨道”。[8]
2.拉开了行政行为立法的序幕
改革开放后，行政法制度建设成为我国法治建设的重要任务。经过不断探索和发展，我国形成了涵盖行政管理运行全过程，由行政组织法、行政行为法和行政监督救济法组成的制度体系。而行政处罚法的制定拉开了行政行为立法序幕，为当今我国丰富且具有一定规模和体系的行政行为法打下了基础。
继行政处罚法后，2000年通过的《中华人民共和国立法法》、2003年通过的《中华人民共和国行政许可法》和2011年通过的《中华人民共和国行政强制法》相继面世，分别对行政立法、行政许可、行政强制作出规范。行政处罚法、行政许可法和行政强制法，被称为行政行为“三法”或行政行为立法“三部曲”。这些蕴含着现代行政法精神的共同性行政行为法律的颁布实施，不仅整肃了行政行为本身乃至已有立法中存在的某些混乱局面，而且确立了我国行政行为法发展的基调和方向。行政处罚法确立的行政行为立法思路、模式和技术，对行政行为立法发展发挥了举足轻重的作用。有分析认为，“《行政处罚法》、《行政许可法》、《立法法》、《政府信息公开条例》等规范行政机关共同行政行为的综合性法律法规以及大量规范行政机关某一管理领域行政行为的专门性法律法规的颁布实施，昭示着我国行政行为与程序法律制度框架已经形成”。[9]
3.推动了依法行政的发展
依法行政是现代法治的基本要求。1993年3月，国务院的《政府工作报告》明确指出：“各级政府都要依法行政，严格依法办事。一切公职人员都要带头学法懂法，作执法守法的模范。继续在全体公民中深入开展民主和法制教育，增强法制观念，用法律规范社会行为。”[10]通常认为，这是我国第一次正式提出依法行政的要求。然而，现代社会中，行政权力是涉足领域广且能动灵活的权力，要实现依法行政并非一件易事。行政机关是实施法律法规的重要主体，“大约 80%的法律、90%的地方性法规和几乎所有的行政法规、规章都是由各级政府执行的，法治国家建设的水平和程度直接取决于法治政府建设的水平和程度”。[11]而且，行政权力具有能动性、主动性、裁量性等特点。因此，“用法治给行政权力定规矩、划界限”[12]，促使行政权力在受到规范和约束的基础上实现对社会秩序和公共福祉的维护，是现代法治的重要使命。
行政处罚法通过对使用广泛的行政处罚的制度设计，实现对行政处罚的有效规范，迈出了推进依法行政发展重要一步。“既有力促进依法行政，又切实保障公民的权利”[13]，是行政处罚法的立法目的。行政处罚法的制定对行政处罚的规范，不仅昭示了推进依法行政的决心，而且为依法行政确立了示范和标尺。《国务院关于贯彻实施〈中华人民共和国行政处罚法〉的通知》中明确指出，行政处罚法“对于规范行政机关行为、促进依法行政、改进行政管理工作、加强廉政建设、维护社会秩序和公共利益，对于保护公民、法人或者其他组织的合法权益，都有重要意义”，要求“通过实施行政处罚法，使政府的立法工作、执法工作和执法监督工作等再上一个新台阶，提高依法行政的水平”。[14]
更为重要的是，行政处罚法为规范行政权力提供了诸多重要工具。例如，前述的行政处罚设定制度，确立了通过立法权的合理划分从源头上科学配置行政权力的安排，由此确立的法律保留和法律优先原则，对行政法发展和法治政府建设具有重大意义，这一安排皆在为其后通过的行政许可法、行政强制法悉数采纳和继承[15]。行政处罚法在立法上采用实体与程序并重的理念，建立起了通过程序控制行政权力的思路。行政行为应当合法是依法行政的基本要求，并日益为我国行政法理论和实务部门所认可，但合法不仅包括结果合法而且包括程序合法，二者缺一不可，却未必为多数人所知晓。常为包括行政机关和公务员在内的人忽视的正是程序合法。行政机关在作出影响公民、法人或者其他组织权益的决定，尤其是不利决定时，应当遵循正当、公正的程序，已成为行政管理和行政执法的基本要求。“正义不仅要实现，而且应当以看得见的方式实现”，道出了程序合法、公正与结果合法、公正同等重要的理念，彰显出程序的地位。行政处罚法对行政程序的重视，对推动我国行政程序法治的发展具有重大意义。
二、行政处罚法修订的背景
行政处罚法的颁布实施意义重大，贡献良多，出台之后我国经济社会和法治建设均发生了巨大变化，全面依法治国对法治建设提出了新的更高要求，行政处罚法的一些规定和安排亦暴露出缺陷和问题，无法适应新形势新要求，需要进行较系统的调整和修订。
（一）适应新时代带来的新变化
行政处罚法制定于1996年，其时我国尚处于改革开放后确立的“三步走”战略的第二个阶段，即人民生活达到小康水平阶段。建立和完善社会主义市场经济体制的要求确立不久，经济处于快速增长阶段，使人民的小康生活更加宽裕，形成比较完善的社会主义市场经济体制，成为其时及其后一个时期的目标。[16]
25年间，我国经济社会发生了巨大变化，今非昔比。中国已成为世界第二大经济体，国内生产总值稳居世界第二位，人均国民总收入高于中等收入国家平均水平，经济实力、科技实力、综合国力跃升到全新台阶。[17]当今中国特色社会主义进入了新时代，不仅意味着中华民族迎来了从站起来、富起来到强起来的伟大飞跃，也意味着科学社会主义在中国焕发出强大生机活力，更意味着我国的发展之路为解决人类问题贡献了中国智慧和中国方案[18]。
新时代是全面建设社会主义现代化强国的时代，即到2035年基本实现社会主义现代化，到21世纪中叶把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国；新时代是国家治理体系和治理能力现代化的时代，到2035年各方面制度更加完善，基本实现国家治理体系和治理能力现代化，到新中国成立100年时，全面实现国家治理体系和治理能力现代化；[19]新时代是需要满足人民群众对法治公平正义要求的时代。“人民美好生活需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。”[20]这意味着满足人民群众对法治、公平、正义方面的需要成为新时代的重要任务。
1996年制定的行政处罚法的一些规定，已不能完全适应这些新形势新要求的需要。例如，当今时代随着科学技术发展，利用计算机和网络技术等收集、固定证据已十分普遍，行政机关通过安装电子技术监控设备收集公民、法人或者其他组织违法事实的做法司空见惯。但是，1996年时这些技术可能刚刚出现甚至尚未出现，因而在行政处罚法制定中鲜有体现，既无对电子证据的规定，更无对行政机关安装、使用电子设备的规范。[21]对于简易程序的适用范围，1996年立法设置的标准是对公民处以50元以下、对法人或者其他组织处以1000元以下罚款或者警告。在我国经济社会已有巨大发展的情况下，这些标准显然过于严苛。
任何立法都是时代的产物，皆是适应时代需要的安排。因此，当时代发生变化，立法的相关思路和内容可能需要随之进行调整。“法律上的效力只能在毫不脱离民众生活实际的情况下才能实现……一项法律只有在其实际运用于大多数情况下时都能指望切实可行时，才会‘产生效力’。”[22]因此，应将行政处罚法立法思路和内容调适到新时代的要求，顺应新时代发展形势，满足新时代发展需要，是包括行政处罚法修订在内的立法所处的时代背景。
（二）落实法治国家和法治政府新要求
1996年的行政处罚法制定之时，我国法治建设正经历法治恢复重建后到正式确立依法治国之际。1996年3月，由第八届全国人民代表大会第四次会议批准的《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》明确提出了“依法治国，建设社会主义法制国家”要求。1997年，党的十五大将“依法治国”载入党的报告之中，把“建设社会主义法治国家”列入社会主义初级阶段的基本路线和纲领[23]。1999年宪法修正案，将“依法治国，建设社会主义法治国家”载入宪法之中。
经过20多年的发展，我国法治建设取得重大进展，目前已进入全面依法治国阶段。一是法治地位提升。全面依法治国被确定为“四个全面战略布局”之一，依法治国是党领导人民治理国家的基本方式；二是法治建设的阶段目标和路线图廓清。即到2035年法治国家、法治政府、法治社会基本建成，到21世纪中叶法治国家、法治政府、法治社会建成。法治政府的标准是，“职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信”。[24]三是法治建设布局形成。坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。其中，法治政府建设是重点任务和主体工程。四是法治建设新方针确立。科学立法、严格执法、公正司法、全民守法成为新的十六字法治发展路径。
法治国家和法治政府新要求，对行政行为质量无疑提出了更高、更严格的标准。良法是善治之前提，由高质量的立法作保障和后盾是达成法治国家和法治政府新要求的基础。在中国特色社会主义法律体系形成之后，立法质量成为关键，良法成为至关重要的追求，“人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题”。[25]因此，“重点修改现行处罚法规定中与新时代法治发展要求不相适应的内容；精雕细刻，以打造出一部最有效发挥行政处罚治理能力，同时又最有效保护行政相对人合法权益的行政处罚良法”。[26]
（三）弥补行政处罚法自身存在缺陷
因受立法经验、立法考量或者立法技术等因素的影响，行政处罚立法曾存在一些缺陷和问题，并随着社会复杂化和行政措施多样化，一些缺陷被放大。
首先，行政处罚界定缺失。行政处罚法未对行政处罚作出明确界定[27]，且“《行政处罚法》在处罚类型上采取了列举式的立法方式，所列举的处罚类型又相对狭窄和封闭，在经济社会高速发展的情况下，现有的处罚措施越来越难以满足现实需要”[28]，因而构成了“一个较大的缺陷。《行政处罚法》作为调整整个行政处罚领域的基本法，未对行政处罚的内涵和外延作明确的界定，显然不利于整个行政处罚领域法制的统一”。[29]
其次，行政处罚追诉时效规定不周全。修订前的行政处罚法规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”此规定存在的缺陷主要表现在两个方面：一方面，对时效规定太单一，未区分违法轻重或危害性，简单交由单行立法规定对时效作出例外规定正当性不足；另一方面，将“未被发现”作为适用条件，“采取的是主观因素， 将导致行政机关拥有过大的自由裁量权”[30]。
再次，行政处罚法对行政处罚的管辖的规定是，“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖”。“这对于基层人民政府在行政管理上的作用发挥是否限制过严，颇值得深入加以研究。”[31]
最后，行政处罚法在行政处罚要件、程序规定、与刑事处罚衔接等方面，亦有值得完善之处。[32]
正是基于上述原因，近年来要求修订行政处罚法的呼声渐高。“党的十八大以来，先后有近两百名全国人大代表、政协委员提出修改行政处罚法的议案、建议和提案，有关方面也陆续提出修改行政处罚法的意见和建议。”[33]
三、行政处罚法修订的基本思路
1996年行政处罚法制定之时，面对行政处罚中“软”（软弱无力，不能达到处罚预期目的）和“乱”（乱罚款乱处罚，滥用职权现象十分严重）并存问题[34]，立法的基本思路在于通过建立较为统一的行政处罚制度，着力治理行政处罚中的“乱”。对此，行政处罚法草案说明有清晰的阐述。“由于对行政处罚的一些基本原则没有统一的法律规定，实践中存在一些问题，主要表现在处罚的随意性，特别是有些地方和部门随意罚款，或一事几次罚、几个部门罚等，人民群众很有意见。”“为了从法律制度上规范政府的行政处罚行为，制止乱处罚、乱罚款现象，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，需要制定行政处罚法。”[35]
20多年来，行政处罚法通过建立起来的一套制度体系，使行政处罚行为得到了有效规范，在治“乱”中发挥十分重要的作用。面对新形势新任务，行政处罚法的修订旨在打造调适不同利益、平衡不同需求，更为合理、更为完善、更为精细的行政处罚制度。
（一）固化改革成果
自1978年以来，我国经济社会的快速发展离不开改革与法治发挥的重要作用。进入新时代，全面深化改革和全面依法治国成为两大时代主题，犹如鸟之双翼、车之两轮，需要实现有机衔接和有效配合，在法治下推进改革，在改革中完善法治。改革要为法治拓空间、明方向，法治要为改革供依据、作保障，将实践证明行之有效的改革成果，及时上升为法律。
行政处罚法颁布实施后，特别是党的十八大以来，行政领域和行政执法领域进行了多项改革，取得了重大进展。例如，统筹配置行政执法职能和执法资源，实行行政执法体制改革。在纵向上，减少执法层级，推动执法力量下沉；在横向上，大幅减少执法队伍种类，合理配置执法力量，推进综合执法，在市场监管、生态环保、文化市场、交通运输、农业等领域整合组建综合执法队伍。为解决行政执法不严格、不公正、不规范、不透明等问题，提高行政执法的质量和成效，推进行政执法的三项制度改革，把行政执法的公示、全过程记录和法制审核作为提高行政执法成效的关节点。这些改革与行政处罚制度的完善密切相关，需要通过合理方式纳入行政处罚法之中。
全国人大常委会法工委发言人、研究室主任臧铁伟在接受媒体采访时指出，行政处罚法修订旨在贯彻落实党中央关于全面依法治国重大决策部署，体现巩固行政执法领域重大改革成果，具体表现为三个“全面”：全面落实行政执法体制改革要求；全面体现严格规范公正文明执法要求，保障行政执法既有力度又有温度；全面加强对行政权力的制约和监督。[36]
（二）适度放宽行政处罚设定权限
如前所述，行政行为设定制度由行政处罚法创立，旨在通过立法权的统一配置解决行政权的源头问题。1996年，行政处罚法立法之时，为“治乱”，对行政法规、地方性法规、国务院部门规章、地方政府规章的设定采取了较为严格的立场。这一安排对规范行政处罚发挥了重要作用，不过随着“我国经济社会快速发展，有些法律规定明显滞后，难以对新事物、管理的新需求及时作出回应；各地发展不均衡，法律采取‘平均规范标准’难免顾此失彼”[37]等原因，要求放宽行政处罚设定权的呼声渐长。
基于法治统一和法治发展需要的综合考量，此次行政处罚法的修订将“适应实践需要，扩大地方的行政处罚设定权限”[38]作为重要考虑。不过，立法的思路并非简单的扩大或放宽，而采取了审慎的立场和态度。一方面，考虑到我国各地情况差异较大，全国性立法往往难以同时适应各地发展情况，为防止法律规定“上下一般齐，左右一样粗”，要给地方留出足够立法空间，以充分发挥地方立法的优势和积极性。但是，另一方面，实践中存在着立法盲目设立行政处罚的问题，若在设立行政处罚时未考虑执法资源是否充足、执法成本是否过高、执法效果是否显著、处罚是否符合社会现实情况等问题，将导致很多法律中设立的处罚难以落地。因此，行政处罚法在给地方性法规设定行政处罚“开了个口”的同时，要注意这个“口”开了以后可能带来的问题，不能开得太大，因此，要对地方设定权限予以约束。[39]
（三）加大重点领域行政处罚力度
打击和制裁违法行为，维护良好社会秩序，应当是行政处罚的直接目的。不过，实践中存在着一些行政处罚偏“软”的现象，表现为在一些与人民群众生命、健康、安全等领域无法实现“令行禁止”的效果，甚至出现反复违法、恶性违法等现象。加大重点领域行政处罚力度，实现行政管理领域的“令行禁止”，是我国法治建设的重要要求。2014年通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》[40]明确提出要“依法惩处各类违法行为，加大关系群众切身利益的重点领域执法力度”。2021年年初由中共中央印发的《法治中国建设规划（2020—2025年）》再度强调要“加大食品药品、公共卫生、生态环境、安全生产、劳动保障、野生动物保护等关系群众切身利益的重点领域执法力度。”
通过调整行政处罚制度，加大行政处罚力度，是此次行政处罚法修订的重要考虑。如延长重点领域行政违法行为的追诉时效，以有效遏制和纠正违法行为；依法公开影响较大、危害较大的行政处罚决定，借助公众和舆论对违法者形成震慑；对突发事件中的违法行为，采取从重快速处罚等。
（四）强化行政处罚制度精细化
作为第一部规范共同性行政行为的行政处罚法，1996年立法之时经验尚不足，行政法治实践积累也不充分，因此行政处罚法的制度安排不可避免地存在疏漏、不周全，无法满足和适应法治建设需要的情形。为实现良法善治，此次修订的重要任务是完善行政处罚制度，“认真总结实践经验，发展和完善行政处罚的实体和程序规则”[41]，实现行政处罚制度精细化，树立新时代规范共同性行政行为立法的新标杆。例如，准确界定行政处罚和完善行政处罚种类，以便能更为精准地定性某一行政行为是否为行政处罚，减少实践中适用行政处罚法的模糊性；细化行政处罚构成要件，特别是主观要件。长期以来，行政处罚法对行政处罚采取客观归责的安排，即一般只要有违法结果即可实施处罚，而不问违法者的主观上是否有故意或过失或者推定其主观上有故意或过失。如此安排，虽可提高效率，减少执法成本，但未免粗疏，需要加以精密化；完善行政处罚适用，对可以或应当从轻或减轻处罚的情形作出更有针对性的规定；确定符合行政处罚实际的证据制度等。
（五）注重协同性和衔接性
行政处罚主要是由行政机关实施的行政行为，对行政系统内而言，涉及不同级别、不同部门、不同地域的行政机关之间的分工与协作；作为一种行政管理措施，对行政系统外而言，涉及与刑事处罚的衔接和关联。两个方面关系处理得不好，会造成行政处罚的脱节。前者可能会出现行政机关各自为政，争相处罚或推诿塞责问题，后者可能滋生以罚代刑现象，皆会损害行政处罚权威和法律尊严。
行政处罚法的修订应当增强行政机关之间的整体性和协同性，加强不同部门、不同地域的行政机关在行政处罚领域的协作、协同和协助。同时，通过有效机制，加强行政处罚机关与司法机关之间的协调配合。
四、行政处罚法修订的重点内容
此次行政处罚法的修订，涉及面广，修订幅度大，涵盖了对行政处罚法各项制度的调整和完善。兹将此次修订的重点内容和主要方面作一概括梳理，以便读者可以结合后文具体条文的解读，对行政处罚法修订的主要内容和核心精神有更为全面、深入的理解和把握。
（一）界定行政处罚和增加处罚种类
新修订的行政处罚法第二条对行政处罚作出专门界定，“行政处罚是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为。”此规定在于明确行政处罚的内涵，确定行政处罚的性质。
在此基础上，新修订的行政处罚法增加了行政处罚的种类，包括通报批评、降低资质等级、限制开展生产经营活动、责令关闭、限制从业共五种（第九条），增加新的声誉罚、资格罚和行为罚。
（二）调整并规范行政处罚设定
新修订的行政处罚法对行政处罚设定进行了一定的调整，赋予了行政法规、地方性法规和规章更多的设定权。与此同时，也对设定权附加了更多规范和限制。
1.赋予行政法规、地方性法规补充设定权
新修订的行政处罚法赋予行政法规、地方性法规补充设定权，规定“法律对违法行为未作出行政处罚规定，行政法规为实施法律，可以补充设定行政处罚……”（第十一条第三款）；“法律、行政法规对违法行为未作出行政处罚规定，地方性法规为实施法律、行政法规，可以补充设定行政处罚……”（第十二条第三款），这是我国立法首次规定补充设定权。
为防止补充设定权的滥用，新修订的行政处罚法同时附设了一定的限制。要求行政法规或地方性法规“拟补充设定行政处罚的，应当通过听证会、论证会等形式广泛听取意见，并向制定机关作出书面说明”，同时在依法报送备案时应当说明补充设定行政处罚的情况。
2.赋予规章设定通报批评权
在规章原享有警告、一定数额罚款的设定权基础上，新修订的行政处罚法赋予规章设定通报批评的权力，因此扩大了国务院部门规章和地方政府规章的设定权。
3. 增加行政处罚实施评估制度
新修订的行政处罚法第十五条规定：“国务院部门和省、自治区、直辖市人民政府及其有关部门应当定期组织评估行政处罚的实施情况和必要性，对不适当的行政处罚事项及种类、罚款数额等，应当提出修改或者废止的建议。”此规定意在通过定期对已经设定的行政处罚进行评估，减少不必要的行政处罚事项，防止行政处罚事项不断扩张，达到简政放权、优化营商环境的目的。
（三）科学配置行政处罚权
行政执法体制是我国行政执法中的重要问题，关系到行政执法权在纵向和横向两个维度的配置，以及行政执法机关之间的关系处理。新修订的行政处罚法以行政执法体制改革成果为基础，更为科学地配置了行政处罚权，保证行政处罚机关顺利实施行政处罚。
1.下放行政处罚权
为满足基层执法需求，加强基层执法和处罚力量，新修订的行政处罚法推进行政处罚权限和力量向基层延伸和下沉，规定“省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使”，“决定应当公布”（第二十四条第一款）。
不过，为保障行政处罚权“放得下、接得住、管得好”，新修订的行政处罚法对下放行政处罚权的条件和情形作出了明确规定，“承接行政处罚权的乡镇人民政府、街道办事处应当加强执法能力建设，按照规定范围、依照法定程序实施行政处罚。有关地方人民政府及其部门应当加强组织协调、业务指导、执法监督，建立健全行政处罚协调配合机制，完善评议、考核制度”（第二十四条第二款、第三款）。同时，新修订的行政处罚法又要求，对于下放情况和效果，省、自治区、直辖市应当定期组织评估。
2.相对集中行政处罚权
根据党和国家机构改革及行政执法体制改革要求，新修订的行政处罚法第十八条第一款规定：“国家在城市管理、市场监管、生态环境、文化市场、交通运输、应急管理、农业等领域推行建立综合行政执法制度，相对集中行政处罚权。”
3.增加行政处罚权行使的协调机制
为解决行政处罚权交叉出现的问题，新修订的行政处罚法规定“两个以上行政机关都有管辖权的，由最先立案的行政机关管辖”（第二十五条第一款）。此规定有助于妥善处理不同行政机关的关系，保证行政处罚权的有效和高效行使，防止出现行政处罚机关之间的争权或推责。
行政处罚法第二十六条还规定：“行政机关因实施行政处罚的需要，可以向有关机关提出协助请求。协助事项属于被请求机关职权范围内的，应当依法予以协助。”该规定的目的在于妥善处理不同地域的行政处罚机关之间的关系，通过行政执法协助，提高行政处罚的协同性。
行政处罚与刑事处罚的有机衔接十分重要，不过修订前的行政处罚法规定较为简单，仅规定违法行为构成犯罪的行政机关有移送的义务和要求，远不能适应现实需要。新修订的行政处罚法第二十七条扩充了相关内容，不仅进一步明确了“违法行为涉嫌犯罪的，行政机关应当及时将案件移送司法机关，依法追究刑事责任”，而且增加规定了司法机关的移送义务，即“对依法不需要追究刑事责任或者免予刑事处罚，但应当给予行政处罚的，司法机关应当及时将案件移送有关行政机关”。为保证行政处罚与刑事处罚的顺畅衔接，新修订的行政处罚法第二十七条还要求“行政处罚实施机关与司法机关之间应当加强协调配合，建立健全案件移送制度，加强证据材料移交、接收衔接，完善案件处理信息通报机制”。
（四）明晰行政处罚的适用规则
行政处罚的适用是行政处罚机关具体运用法律，对行政违法行为加以认定并进行处罚的过程。在这一过程中，行政处罚机关要判断公民、法人或者其他组织是否构成违法，并决定是否给予行政处罚、给予何种行政处罚。行政处罚的适用规则越明晰，越有利于行政处罚机关作出准确适用，越有利于保证行政处罚实施的客观性和公正性。新修订的行政处罚法结合我国行政管理实际，在实现行政处罚的宽严相济、既有力度又有温度的理念下，对行政处罚的适用规则作出了更为明晰的规定。
1.细化一事不再罚规则
修订前的行政处罚法规定，对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚，此规定确立了一事不再罚规则。新修订的行政处罚法进一步作出规定，明确“同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚”（第二十九条）。
2.增加首次违法不处罚和无过错不处罚规则
新修订的行政处罚法除完善从轻处罚、减轻处罚的法定情形，予以更为明确、合理规定（第三十一条、第三十二条等）外，增设了不予行政处罚情形，值得特别关注。
修订前的行政处罚法规定，违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。新修订的行政处罚法在此基础上新增了两种情形：一种情形是“……初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚”（第三十三条第一款），即首次违法不处罚；另一种情形是“当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚。法律、行政法规另有规定的，从其规定”（第三十三条第二款），即无过错不处罚。这两项制度体现了行政处罚的慎罚思想，但均设置有严格的适用条件。同时，行政处罚法规定“对当事人的违法行为依法不予行政处罚的，行政机关应当对当事人进行教育”（第三十三条第三款）。
3.延长重点领域违法的追诉时效
新修订的行政处罚法改变了原则上对违法行为采用二年追诉时效的安排，规定“涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的”违法行为，追诉时效为五年（第三十六条第一款）。此规定旨在增强对重点领域违法行为的打击力度，体现维护秩序的旨趣。
4.确立从旧兼从轻规则
新修订的行政处罚法第三十七条规定：“实施行政处罚，适用违法行为发生时的法律、法规、规章的规定。但是，作出行政处罚决定时，法律、法规、规章已被修改或者废止，且新的规定处罚较轻或者不认为是违法的，适用新的规定。”
5. 完善行政处罚决定无效制度
修订前的行政处罚法第三条第二款规定：“没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。”新修订的行政处罚法以行政行为无效理论为基础，并根据行政诉讼法中关于行政行为无效的规定[42]，对行政处罚的无效规定加以完善，其第三十八条规定：“行政处罚没有依据或者实施主体不具有行政主体资格的，行政处罚无效。违反法定程序构成重大且明显违法的，行政处罚无效。”
（五）确立行政处罚证据基本规则
共识认为，行政程序证据规则有别于行政复议和行政诉讼证据规则。不过，长时间以来，行政程序证据规则付之阙如。根据实践需要，此次行政处罚法在行政处罚证据制度上迈出了一步，确立了行政处罚证据的基本规则。
新修订的行政处罚法第四十六条对行政处罚证据种类作出规定，包括书证、物证、视听资料、电子数据、证人证言、当事人的陈述、鉴定意见和勘验笔录、现场笔录，并规定“证据必须经查证属实，方可作为认定案件事实的根据。以非法手段取得的证据，不得作为认定案件事实的根据”。
针对目前行政机关经常使用电子技术监控设备收集证据且引发社会关注的情况，新修订的行政处罚法第四十一条专门作出规定，提出了针对性要求。一是行政机关依照法律、行政法规规定利用电子技术监控设备收集、固定违法事实的，应当经过法制和技术审核，确保电子技术监控设备符合标准、设置合理、标志明显，设置地点应当向社会公布。二是电子技术监控设备记录违法事实应当真实、清晰、完整、准确。行政机关应当审核记录内容是否符合要求；未经审核或者经审核不符合要求的，不得作为行政处罚的证据。三是行政机关应当及时告知当事人违法事实，并采取信息化手段或者其他措施，为当事人查询、陈述和申辩提供便利。不得限制或者变相限制当事人享有的陈述权、申辩权。
（六）行政执法三项制度入法
如前所述，行政执法三项制度作为改革成果取得实效，与行政处罚制度密切相关。行政处罚法修订将行政执法三项制度要求转化为法律要求，载入行政处罚法。
公示制度是保障当事人和社会公众知情权、参与权、表达权、监督权的重要措施。新修订的行政处罚法规定，行政处罚的实施机关、立案依据、实施程序和救济渠道等信息应当公示（第三十九条）。对于具有一定社会影响的行政处罚决定应当依法公开，但公开后出现变化或信息不准确的应及时予以更正，即公开的行政处罚决定被依法变更、撤销、确认违法或者确认无效的，行政机关应当在3日内撤回行政处罚决定信息并公开说明理由。同时规定，行政机关及其工作人员对实施行政处罚过程中知悉的国家秘密、商业秘密或者个人隐私，应当依法予以保密（第四十八条、第五十条）。
对于全过程记录要求，新修订的行政处罚法第四十七条规定，行政机关应当依法以文字、音像等形式，对行政处罚的启动、调查取证、审核、决定、送达、执行等进行全过程记录，归档保存。
对于重大决定的法制审核，新修订的行政处罚法第五十八条第一款规定，有下列情形之一，在行政机关负责人作出行政处罚的决定之前，应当由从事行政处罚决定法制审核的人员进行法制审核：涉及重大公共利益的；直接关系当事人或者第三人重大权益，经过听证程序的；案件情况疑难复杂、涉及多个法律关系的；法律、法规规定应当进行法制审核的其他情形。凡未经法制审核或者审核未通过的，不得作出决定。
（七）调整和完善行政处罚三类决定程序
原行政处罚法[43]确立了行政处罚三类决定程序，即简易程序、普通程序和听证程序，此次修订根据实际发展需要调整和完善相关要求。
1.简易程序
一方面，调整简易程序适用范围和条件，将原规定的对公民处以50元以下、对法人或者其他组织处以1000元以下罚款，调整为对公民处以200元以下、对法人或者其他组织处以3000元以下罚款。同时，赋予单行法律对简易程序规定的权力（第五十一条）。另一方面，完善了简易程序相关要求。增加了当场作出行政处罚决定书应载明的内容，即行政处罚的种类和申请行政复议、提起行政诉讼的途径和期限。同时要求对执法人员当场交付当事人，当事人拒绝签收的，应当在行政处罚决定书上注明（第五十二条）。
2.普通程序
针对普通程序，除前述法制审核规定外，增加或完善了三项要求：一是主动出示执法证件要求。执法人员在调查或者进行检查时，应当主动向当事人或者有关人员出示执法证件。当事人或者有关人员有权要求执法人员出示执法证件。执法人员不出示执法证件的，当事人或者有关人员有权拒绝接受调查或者检查（第五十五条第一款）。二是对行政处罚决定时限要求。原则上，行政机关应当自行政处罚案件立案之日起90日内作出行政处罚决定，但是法律、法规、规章另有规定的，从其规定（第六十条）。三是完善送达规定。规定当事人同意并签订确认书的，行政机关可以采用传真、电子邮件等方式，将行政处罚决定书等送达当事人（第六十一条第二款）。
3.听证程序
对于听证程序的完善，主要体现在扩大了听证程序的适用范围，即将原规定的“责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚”调整为如下范围：较大数额罚款，没收较大数额违法所得、没收较大价值非法财物，降低资质等级、吊销许可证件，责令停产停业、责令关闭、限制从业，其他较重的行政处罚，法律、法规、规章规定的其他情形。并且明确了行政机关应当根据听证笔录作出决定（第六十三条、第六十五条）。
（八）细化行政处罚决定执行规定
新修订的行政处罚法对行政处罚决定执行规定的细化，主要体现在三个方面：
一是突出人道性。当事人确有经济困难，需要延期或者分期缴纳罚款的，经当事人申请和行政机关批准，可以暂缓或者分期缴纳（第六十六条第二款）。同时规定，经行政机关批准延期、分期缴纳罚款的，申请人民法院强制执行的期限，自暂缓或者分期缴纳罚款期限结束之日起计算（第七十二条第二款）。
二是提高便利性。对罚款决定，可以通过电子支付系统缴纳（第六十七条第三款、第六十九条）。
三是提升对接性。主要是与行政强制法、治安管理处罚法、行政复议法和行政诉讼法对接性，集中体现在第七十三条之中。当事人对行政处罚决定不服，申请行政复议或者提起行政诉讼的，行政处罚不停止执行，法律另有规定的除外。当事人对限制人身自由的行政处罚决定不服，申请行政复议或者提起行政诉讼的，可以向作出决定的机关提出暂缓执行申请。符合法律规定情形的，应当暂缓执行。当事人申请行政复议或者提起行政诉讼的，加处罚款的数额在行政复议或者行政诉讼期间不予计算。
（九）强化对行政处罚权力的制约和监督
为防止行政处罚权力滥用，新修订的行政处罚法加强了对行政处罚权力的制约和监督。新修订的行政处罚法明确要求，罚款、没收的违法所得或者没收非法财物拍卖的款项，不得同作出行政处罚决定的行政机关及其工作人员的考核、考评直接或者变相挂钩（第七十四条第三款）。同时规定，县级以上人民政府应当定期组织开展行政执法评议、考核，加强对行政处罚的监督检查，规范和保障行政处罚的实施，要求行政机关实施行政处罚应当接受社会监督（第七十五条）。
杨伟东
2021年3月25日
[1] 行政处罚法第一次于2009年修正，主要涉及与刑法和治安管理处罚法有关规定用语的修改。请参见《全国人民代表大会常务委员会关于修改部分法律的决定》（2009年8月27日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十次会议通过）。第二次于2017年修正，于第三十八条增加了一款内容作为第三款，即“在行政机关负责人作出决定之前，应当由从事行政处罚决定审核的人员进行审核。行政机关中初次从事行政处罚决定审核的人员，应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格”。请参见《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国法官法〉等八部法律的决定》（2017年9月1日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过）。
[2] 王贵松：《论行政处罚的制裁性》，载《法商研究》2020年第6期。
[3] 参见应松年、刘莘：《行政处罚立法探讨》，载《中国法学》1994年第5期。
[4] 参见应松年、刘莘：《行政处罚立法探讨》，载《中国法学》1994年第5期。
[5] 参见张世诚：《关于行政处罚法中的几个主要问题（一）》，载《中国工商管理研究》1996年第6期。
[6] 曹志：《关于〈中华人民共和国行政处罚法（草案）〉的说明——1996年3月12日在第八届全国人民代表大会第四次会议上》，载《人大工作通讯》1996年第7期。
[7] 《国务院关于贯彻实施〈中华人民共和国行政处罚法〉的通知》（国发〔1996〕13号），载《中华人民共和国国务院公报》 1996年第12期。
[8] 谭兵：《学习和贯彻行政处罚法认真修订我省的地方性法规》，载《海南大学学报（社会科学版）》1998年第1期。
[9] 袁曙宏：《我国〈行政强制法〉的法律地位、价值取向和制度逻辑》，载《中国法学》2011年第4期。
[10] 李鹏：《政府工作报告——1993年3月15日在第八届全国人民代表大会第一次会议上》，载《求实》1993年第5期。
[11] 袁曙宏：《在新时代深化依法治国实践中谱写法治政府建设新篇章》，载《学习时报》2018年8月29日。
[12] 习近平：《以科学理论指导全面依法治国各项工作》（2020年11月16日），载《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第4页。
[13] 黄海、李大宏：《中国民主法制的重大突破——人大代表、法律专家评说〈行政处罚法〉》，载《瞭望新闻周刊》1996年第13期。
[14] 《国务院关于贯彻实施〈中华人民共和国行政处罚法〉的通知》（国发〔1996〕13号），载《中华人民共和国国务院公报》1996年第12期。
[15] 《中华人民共和国行政许可法》设专章（第二章）——“行政许可的设定”，《中华人民共和国行政强制法》同样设专章（第二章）——“行政强制的种类和设定”。
[16] 参见江泽民：《加快改革开放和现代化建设步伐夺取有中国特色社会主义事业的更大胜利——在中国共产党第十四次全国代表大会上的报告》（1992年10月12日），载《求实》1992年第11期；江泽民：《高举邓小平理论伟大旗帜，把建设有中国特色社会主义事业全面推向二十一世纪——在中国共产党第十五次全国代表大会上的报告》（1997年9月12日），载《求实》1997年第18期。
[17] 宁吉喆：《决胜全面建成小康社会取得决定性成就》，载《〈中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议〉辅导读本》，人民出版社2020年版，第135页。
[18] 参见习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》（2017年10月18日），人民出版社2017年版，第10页。
[19] 《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（2019年10月31日中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议通过），载《〈中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定〉辅导读本》，人民出版社2019年版，第6页。
[20] 习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》（2017年10月18日），人民出版社2017年版，第11页。
[21] 实践中已出现不少争议和案件。例如，2012年6月5日，申某驾驶汽车沿道路行驶时因轧黄实线违反禁止标线指示，被监控探头设施拍摄，2014年4月8日被公安交通部门以简易程序作出罚款100元决定。申某不服起诉，提出一直没有接到违章处罚告知，亦没有看到设置该监视探头公告，致使其在该地点多次违章。二审法院将监控探头设置问题作为审理的焦点问题之一，虽最终未支持申某的请求，但亦指出监控探头设置及其此发的执法变化值得注意。法院在判决中指出公安交通管理领域以监控探头等电子设备辅助甚至部分取代执法人员现场执法成为一种必然，从电子设备发现违法事实到公安交警部门实际作出处罚决定存在脱节，行政立法主体应根据实际问题对公安交通管理执法程序作出一定的制度改革。参见河南省郑州市金水区人民法院（2014）金行初字第214号行政判决书，河南省郑州市中级人民法院（2014）郑行终字第510号行政判决书。亦可参见上海市闵行区人民法院（原上海市上海县人民法院）（2012）闵行初字第70号行政判决书。
[22] [德]拉德布鲁赫：《法学导论》，中国大百科全书出版社1997年版，第2页。
[23] 江泽民：《高举邓小平理论伟大旗帜，把建设有中国特色社会主义事业全面推向二十一世纪——在中国共产党第十五次全国代表大会上的报告》（1997年9月12日），载《求实》1997年第18期。
[24] 《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（2014年10月23日中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过），载《〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉辅导读本》，人民出版社2014年版，第15页。
[25] 习近平：《在十八届中央政治局第四次集体学习时的讲话》（2013年2月23日），载中共中央文献研究室编：《习近平关于全面依法治国论述摘编》，中央文献出版社2015年版，第43页。
[26] 姜明安：《精雕细刻，打造良法——修改〈行政处罚法〉的十条建议》，载《中国法律评论》2020年第5期。
[27] 在这一点，其后制定的《中华人民共和国行政许可法》和《中华人民共和国行政强制法》没有简单跟随，而对行政许可、行政强制作出了明确的法律界定，形成了与《中华人民共和国行政处罚法》相异的安排。
[28] 马怀德：《〈行政处罚法〉修改中的几个争议问题》，载《华东政法大学学报》2020年第4期。
[29] 姜明安：《精雕细刻，打造良法——修改〈行政处罚法〉的十条建议》，载《中国法律评论》2020年第5期。
[30] 程谷：《浅谈行政处罚法的立法缺陷及其完善》，载《黑龙江省政法管理干部学院学报》2005年第5期。
[31] 钟明霞：《我国〈行政处罚法〉的缺陷分析》，载《法学》1998年第4期。
[32] 相关分析，可参见丁晓军：《略论〈行政处罚法〉之缺陷》，载《人大研究》2002年第4期；罗文燕等：《〈行政处罚法〉立法缺陷分析》，载《法学》1997年第6期；陈滢：《〈行政处罚法〉实施中存在的问题与对策》，载《广西政法管理干部学院学报》2002年第4期。
[33] 许安标：《关于〈中华人民共和国行政处罚法（修订草案）〉的说明》，载中国人大网，http：//www.npc.gov.cn/npc/c30834/202101/5936c4478a8b4d79a0edcdc589151a9b.shtml，最后访问时间：2021年3月2日。
[34] 参见应松年：《规范行政处罚的基本法律》，载《政法论坛》1996年第2期。
[35] 曹志：《关于〈中华人民共和国行政处罚法（草案）〉的说明——1996年3月12日在第八届全国人民代表大会第四次会议上》，载《人大工作通讯》1996年第7期。
[36] 《法工委发言人：行政处罚法修订体现巩固行政执法领域重大改革成果》，载中国人大网，http：//www.npc.gov.cn/npc/c30834/202101/9fbb3505f5f1472b87e98fde8b2a8707.shtml，最后访问时间： 2021年1月19日。
[37] 乔晓阳：《如何把握行政处罚法有关规定与地方立法权限的关系——在第二十三次全国地方立法工作座谈会上的即席讲话》，载《地方立法研究》2017年第6期。
[38] 许安标：《关于〈中华人民共和国行政处罚法（修订草案）〉的说明》，载中国人大网，http：//www.npc.gov.cn/npc/c30834/202101/5936c4478a8b4d79a0edcdc589151a9b.shtml，最后访问时间：2021年3月2日。
[39] 参见朱宁宁：《全国人大常委会分组审议行政处罚法修订草案，地方性法规如何设定行政处罚成焦点》，载《法制日报》2020年7月2日。
[40] 2014年10月23日中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过。
[41] 许安标：《关于〈中华人民共和国行政处罚法（修订草案）〉的说明》，载中国人大网，http：//www.npc.gov.cn/npc/c30834/202101/5936c4478a8b4d79a0edcdc589151a9b.shtml，最后访问时间：2021年3月2日。
[42] 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”
[43] 本书中所称的原行政处罚法一般指2021年修订前的行政处罚法。