5.闲置土地处置
闲置土地处置办法
（2012年6月1日国土资源部令第53号公布 自2012年7月1日起施行）
第一章 总则
第一条 为有效处置和充分利用闲置土地，规范土地市场行为，促进节约集约用地，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》及有关法律、行政法规，制定本办法。
第二条 本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。
已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。
第三条 闲置土地处置应当符合土地利用总体规划和城乡规划，遵循依法依规、促进利用、保障权益、信息公开的原则。
第四条 市、县国土资源主管部门负责本行政区域内闲置土地的调查认定和处置工作的组织实施。
上级国土资源主管部门对下级国土资源主管部门调查认定和处置闲置土地工作进行监督管理。
第二章 调查和认定
第五条 市、县国土资源主管部门发现有涉嫌构成本办法第二条规定的闲置土地的，应当在三十日内开展调查核实，向国有建设用地使用权人发出《闲置土地调查通知书》。
国有建设用地使用权人应当在接到《闲置土地调查通知书》之日起三十日内，按照要求提供土地开发利用情况、闲置原因以及相关说明等材料。
第六条 《闲置土地调查通知书》应当包括下列内容：
（一）国有建设用地使用权人的姓名或者名称、地址；
（二）涉嫌闲置土地的基本情况；
（三）涉嫌闲置土地的事实和依据；
（四）调查的主要内容及提交材料的期限；
（五）国有建设用地使用权人的权利和义务；
（六）其他需要调查的事项。
第七条 市、县国土资源主管部门履行闲置土地调查职责，可以采取下列措施：
（一）询问当事人及其他证人；
（二）现场勘测、拍照、摄像；
（三）查阅、复制与被调查人有关的土地资料；
（四）要求被调查人就有关土地权利及使用问题作出说明。
第八条 有下列情形之一，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料，经审核属实的，依照本办法第十二条和第十三条规定处置：
（一）因未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的；
（二）因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；
（三）因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的；
（四）因处置土地上相关群众信访事项等无法动工开发的；
（五）因军事管制、文物保护等无法动工开发的；
（六）政府、政府有关部门的其他行为。
因自然灾害等不可抗力导致土地闲置的，依照前款规定办理。
第九条 经调查核实，符合本办法第二条规定条件，构成闲置土地的，市、县国土资源主管部门应当向国有建设用地使用权人下达《闲置土地认定书》。
第十条 《闲置土地认定书》应当载明下列事项：
（一）国有建设用地使用权人的姓名或者名称、地址；
（二）闲置土地的基本情况；
（三）认定土地闲置的事实、依据；
（四）闲置原因及认定结论；
（五）其他需要说明的事项。
第十一条 《闲置土地认定书》下达后，市、县国土资源主管部门应当通过门户网站等形式向社会公开闲置土地的位置、国有建设用地使用权人名称、闲置时间等信息；属于政府或者政府有关部门的行为导致土地闲置的，应当同时公开闲置原因，并书面告知有关政府或者政府部门。
上级国土资源主管部门应当及时汇总下级国土资源主管部门上报的闲置土地信息，并在门户网站上公开。
闲置土地在没有处置完毕前，相关信息应当长期公开。闲置土地处置完毕后，应当及时撤销相关信息。
第三章 处置和利用
第十二条 因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：
（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；
（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；
（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；
（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；
（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其他价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；
（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。
除前款第四项规定外，动工开发时间按照新约定、规定的时间重新起算。
符合本办法第二条第二款规定情形的闲置土地，依照本条规定的方式处置。
第十三条 市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。
闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。
第十四条 除本办法第八条规定情形外，闲置土地按照下列方式处理：
（一）未动工开发满一年的，由市、县国土资源主管部门报经本级人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《征缴土地闲置费决定书》，按照土地出让或者划拨价款的百分之二十征缴土地闲置费。土地闲置费不得列入生产成本；
（二）未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人。
第十五条 市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证。
第十六条 《征缴土地闲置费决定书》和《收回国有建设用地使用权决定书》应当包括下列内容：
（一）国有建设用地使用权人的姓名或者名称、地址；
（二）违反法律、法规或者规章的事实和证据；
（三）决定的种类和依据；
（四）决定的履行方式和期限；
（五）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；
（六）作出决定的行政机关名称和作出决定的日期；
（七）其他需要说明的事项。
第十七条 国有建设用地使用权人应当自《征缴土地闲置费决定书》送达之日起三十日内，按照规定缴纳土地闲置费；自《收回国有建设用地使用权决定书》送达之日起三十日内，到市、县国土资源主管部门办理国有建设用地使用权注销登记，交回土地权利证书。
国有建设用地使用权人对《征缴土地闲置费决定书》和《收回国有建设用地使用权决定书》不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
第十八条 国有建设用地使用权人逾期不申请行政复议、不提起行政诉讼，也不履行相关义务的，市、县国土资源主管部门可以采取下列措施：
（一）逾期不办理国有建设用地使用权注销登记，不交回土地权利证书的，直接公告注销国有建设用地使用权登记和土地权利证书；
（二）申请人民法院强制执行。
第十九条 对依法收回的闲置土地，市、县国土资源主管部门可以采取下列方式利用：
（一）依据国家土地供应政策，确定新的国有建设用地使用权人开发利用；
（二）纳入政府土地储备；
（三）对耕作条件未被破坏且近期无法安排建设项目的，由市、县国土资源主管部门委托有关农村集体经济组织、单位或者个人组织恢复耕种。
第二十条 闲置土地依法处置后土地权属和土地用途发生变化的，应当依据实地现状在当年土地变更调查中进行变更，并依照有关规定办理土地变更登记。
第四章 预防和监管
第二十一条 市、县国土资源主管部门供应土地应当符合下列要求，防止因政府、政府有关部门的行为造成土地闲置：
（一）土地权利清晰；
（二）安置补偿落实到位；
（三）没有法律经济纠纷；
（四）地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确；
（五）具备动工开发所必需的其他基本条件。
第二十二条 国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书应当就项目动工开发、竣工时间和违约责任等作出明确约定、规定。约定、规定动工开发时间应当综合考虑办理动工开发所需相关手续的时限规定和实际情况，为动工开发预留合理时间。
因特殊情况，未约定、规定动工开发日期，或者约定、规定不明确的，以实际交付土地之日起一年为动工开发日期。实际交付土地日期以交地确认书确定的时间为准。
第二十三条 国有建设用地使用权人应当在项目开发建设期间，及时向市、县国土资源主管部门报告项目动工开发、开发进度、竣工等情况。
国有建设用地使用权人应当在施工现场设立建设项目公示牌，公布建设用地使用权人、建设单位、项目动工开发、竣工时间和土地开发利用标准等。
第二十四条 国有建设用地使用权人违反法律法规规定和合同约定、划拨决定书规定恶意囤地、炒地的，依照本办法规定处理完毕前，市、县国土资源主管部门不得受理该国有建设用地使用权人新的用地申请，不得办理被认定为闲置土地的转让、出租、抵押和变更登记。
第二十五条 市、县国土资源主管部门应当将本行政区域内的闲置土地信息按宗录入土地市场动态监测与监管系统备案。闲置土地按照规定处置完毕后，市、县国土资源主管部门应当及时更新该宗土地相关信息。
闲置土地未按照规定备案的，不得采取本办法第十二条规定的方式处置。
第二十六条 市、县国土资源主管部门应当将国有建设用地使用权人闲置土地的信息抄送金融监管等部门。
第二十七条 省级以上国土资源主管部门可以根据情况，对闲置土地情况严重的地区，在土地利用总体规划、土地利用年度计划、建设用地审批、土地供应等方面采取限制新增加建设用地、促进闲置土地开发利用的措施。
第五章 法律责任
第二十八条 市、县国土资源主管部门未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的，应当依法承担违约责任。
第二十九条 县级以上国土资源主管部门及其工作人员违反本办法规定，有下列情形之一的，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）违反本办法第二十一条的规定供应土地的；
（二）违反本办法第二十四条的规定受理用地申请和办理土地登记的；
（三）违反本办法第二十五条的规定处置闲置土地的；
（四）不依法履行闲置土地监督检查职责，在闲置土地调查、认定和处置工作中徇私舞弊、滥用职权、玩忽职守的。
第六章 附则
第三十条 本办法中下列用语的含义：
动工开发：依法取得施工许可证后，需挖深基坑的项目，基坑开挖完毕；使用桩基的项目，打入所有基础桩；其他项目，地基施工完成三分之一。
已投资额、总投资额：均不含国有建设用地使用权出让价款、划拨价款和向国家缴纳的相关税费。
第三十一条 集体所有建设用地闲置的调查、认定和处置，参照本办法有关规定执行。
第三十二条 本办法自2012年7月1日起施行。
国土资源部关于加大闲置土地处置力度的通知
（2007年9月8日 国土资电发〔2007〕36号）
各省、自治区、直辖市国土资源厅（国土环境资源厅、国土资源局、国土资源和房屋管理局、房屋土地资源管理局）：
近年来，各地积极贯彻落实国家加强土地调控的一系列政策措施，取得了明显成效。但是，在一些地方、部分行业特别是房地产开发领域土地闲置问题突出，处置不力，直接影响了土地调控的效果。为严格执行闲置土地处置有关规定，加大处置力度，现就有关问题通知如下：
一、各地要严格按照《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《闲置土地处置办法》（国土资源部令第5号）和《国务院办公厅转发建设部等部门关于调整住房供应结构稳定住房价格意见的通知》（国办发〔2006〕37号）有关闲置土地处置的规定，加快处置利用闲置土地。土地闲置费原则上按出让或划拨土地价款的百分之二十征收；依法可以无偿收回的，坚决无偿收回。对于违法审批而造成土地闲置的，要在2007年年底前完成清退。能够恢复耕种的要恢复耕种，不能恢复耕种的纳入政府土地储备，优先安排开发利用。
二、实行建设用地使用权“净地”出让，出让前，应处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发，防止土地闲置浪费。
三、合理确定建设用地使用权出让的宗地规模，缩短开发周期。未按建设用地使用权出让合同约定缴清全部土地价款的，不得发放土地使用证书，也不得按土地价款缴纳比例分期发放土地使用证书。
四、各省、自治区、直辖市国土资源管理部门要结合实际，切实加强本地区闲置土地处置工作的监督、检查和指导，严格落实闲置土地处置的有关规定，注意推广借鉴广东省东莞市处置盘活闲置土地经验，加大闲置土地处置力度，坚决维护土地市场的健康稳定发展。要立即采取有效措施，组织力量，集中开展闲置土地专项清理处置，并于2008年6月底前，将闲置土地清理处置情况报部。
自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函
（2018年12月18日 自然资办函〔2018〕1903号）
海南省自然资源和规划厅：
《海南省国土资源厅关于请求给予闲置土地有偿收回政策支持的请示》（琼国土资〔2018〕142号）收悉。现就因政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策函复如下。
《城市房地产管理法》规定，土地使用权人必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地，超过出让合同约定的动工开发日期满二年未动工开发的可以无偿收回土地使用权，但是因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。《闲置土地处置办法》（国土资源部令第53号）第十二条规定，属于政府、政府有关部门的行为以及因不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地使用权。
在土地供应和闲置土地处置工作中，要严格落实履约责任，营造诚实守信的营商环境。一是要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。三是处置因政府原因造成的闲置土地，要区分具体情况：对于因政府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置。对于因政府修改规划或规划建设条件、军事管制、文物保护以及不可抗力等原因，造成土地确实无法按原规划建设条件动工建设的，在土地使用权人同意协商的情况下，可以采取协议有偿收回的方式处置。
需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。
示范文本
闲置土地处置法律文书示范文本（试行）
（2013年3月21日 国土资厅发〔2013〕16号）
1.闲置土地调查通知书机关代字［年份］文号
________：
________局与你方签订的国有建设用地使用权出让合同，合同电子监管号为______（向你方核发的国有建设用地划拨决定书，划拨决定书电子监管号为______），宗地四至为______，面积为______平方米，约定（规定）的动工日期为______年______月______日（交地确认书确定的交地日期为______年______月______日）。
根据《闲置土地处置办法》（国土资源部第53号令）第二条的规定，上述宗地存在______情况，涉嫌构成闲置土地。我局依法对上述宗地进行调查，请你方接受调查，自本通知书送达之日起30日内，向我局提供以下材料：
（一）土地权利证明文件；
（二）宗地是否闲置的原因说明及辅证材料；
（三）其他______；
你单位应对上述材料的真实性负责。本调查将作为闲置土地认定的重要依据。逾期不提供上述材料，我局将根据其他调查材料进行闲置土地认定。
特此通知。
我局联系人： 联系电话：
局（印章）
年 月 日
注：若无电子监管号，应填写合同号
2.闲置土地认定书机关代字［年份］文号
________：
________局与你方签订的国有建设用地使用权出让合同，合同电子监管号为______（向你方核发的国有建设用地划拨决定书，划拨决定书电子监管号为______），宗地四至为______，面积为______平方米，约定（规定）的动工日期为______年______月______日（交地确认书确定的交地日期为______年______月______日）。
上述宗地存在______的情况，我局已向你方送达了《闲置土地调查通知书》（文号______）。根据调查结果和《闲置土地处置办法》（国土资源部第53号令）的规定，认定上述宗地为闲置土地，闲置原因为：______，应按照《闲置土地处置办法》的有关规定进行处置。
特此告知。
我局联系人： 联系电话：
局（印章）
年 月 日
注：若无电子监管号，应填写合同号
3.闲置土地情况告知书机关代字［年份］文号
________：
我局于______年______月______日向______下发了《闲置土地认定书》（文号：______），认定其中所涉宗地为闲置土地，宗地四至为______，闲置原因为：______。
我局将适时公示闲置情况及原因，并按照《闲置土地处置办法》（国土资源部令第53号）的规定进行处置。
特此告知。
我局联系人： 联系电话：
局（印章）
年 月 日
4.闲置土地处置听证权利告知书机关代字［年份］文号
________：
我局向你方下发了《闲置土地认定书》（文号：______）。根据《闲置土地处置办法》（国土资源部令第53号）规定，我局将采取以下处置措施：
□（一）按出让价款（划拨价）20％收缴土地闲置费；
□（二）无偿收回国有建设用地使用权。
如有异议，你方接到本告知书5个工作日内可向我局申请听证，我局将依照《国土资源听证规定》依法组织听证。逾期未提出的，视为放弃听证。
我局联系人： 联系电话：
局（印章）
年 月 日
5.征缴土地闲置费决定书机关代［年份］文号
________：
________局与你方签订的国有建设用地使用权出让合同，合同电子监管号为______（向你方核发的国有建设用地划拨决定书，划拨决定书电子监管号为______），宗地四至为______，面积为______平方米，出让价款（划拨价款）为______万元。
我局认定上述宗地为闲置土地，已向你方送达了《闲置土地认定书》，文号为______。根据《闲置土地处置办法》 （国土资源部第53号令）第十四条的规定，经报请______人民政府批准（批准文号：______），对上述闲置土地征缴土地闲置费。请你方自本决定书送达之日起30日内，按以下方式足额缴纳土地闲置费______万元：______。
对本决定不服的，可依据《行政复议法》的规定申请行政复议，或依照《行政诉讼法》的规定提起行政诉讼。
我局联系人： 联系电话：
局（印章）
年 月 日
注：若无电子监管号，应填写合同号
6.收回国有建设用地使用权决定书机关代字［年份］文号
________：
________局与你方签订的国有建设用地使用权出让合同，合同电子监管号为______（向你方核发的国有建设用地划拨决定书，划拨决定书电子监管号为______），宗地四至为______，面积为______平方米，土地用途为______，出让价款（划拨价款）为______万元。
我局认定上述宗地为闲置土地，已向你方送达了《闲置土地认定书》，文号为______。根据《闲置土地处置办法》 （国土资源部第53号令）第十四条的规定，经报请______人民政府批准（批准文号：______），我局依法无偿收回上述闲置土地使用权。请你方自本决定书送达之日起 30日内，到我局办理国有建设用地使用权注销登记，交回土地权利证书。逾期不履行相关义务的，我局将直接公告注销国有建设用地使用权登记和土地权利证书。
对本决定不服的，可依据《行政复议法》的规定申请行政复议，或依照《行政诉讼法》的规定提起行政诉讼。
我局联系人： 联系电话：
局（印章）
年 月 日
注：若无电子监管号，应填写合同号
7.建设项目动工开发申报书
________局：
你局与我方签订的国有建设用地使用权出让合同，合同电子监管号为______（你局向我方核发的国有建设用地划拨决定书，划拨决定书电子监管号为______），宗地四至为______，面积为______平方米，约定动工日期为______年______月______日，土地权利证号______。
我方拟在上述宗地建设______项目，目前已取得______部分（全部）的建筑施工许可证（编号为：______），并于______年______月______日已达到《闲置土地处置办法》规定的动工标准。请予检查复核。
特此申报。
单位（印章）／个人：
年 月 日
注：若无电子监管号，应填写合同号
8.建设项目竣工申报书
________局：
你局与我方签订的国有建设用地使用权出让合同，合同电子监管号为______（你局向我方核发的国有建设用地划拨决定书，划拨决定书电子监管号为______），宗地四至为______，面积为______平方米，约定竣工日期为______年______月______日，土地权利证号______。
我方在上述宗地建设了______项目，已于______年______月______日竣工，满足出让合同 （划拨决定书）规定的规划建设条件。请予检查复核。
特此申报。
单位（印章）／个人：
年 月 日
注：若无电子监管号，应填写合同号
9.国有建设用地交地确认书机关代字［年份］文号
根据国有建设用地使用权出让合同／划拨决定书（合同号／划拨决定书电子监管号：______），______（受让方）取得了宗地编号为______的国有建设用地使用权。
______（交地方）于______年______月______日已将该宗地实际交付给______（受让方），______（受让方）同意接收。
本确认书一式______份，______（受让方）执______份，______（交地方）执______份。
特此确认。
交地方： （印章）
受让方： （印章）
签订日期： 年 月 日
注：若无电子监管号，应填写合同号
10.送达回证
________局：
你局《________》（机关代字［年份］文号）已于______年______月______日送达我单位，特此签收。
受送达人：______（单位名称／个人姓名 印章）
经办人（签字）：______经办人职务：______
签收日期： 年 月 日
注：1．《送达回证》为统一格式，各类“通知书”、“认定书”、“告知书”、“决定书”等均使用本格式作为书面送达证明。
2．若受送达人拒绝签收，则以公告送达形式作为送达依据。
[1] 案例来源：最高人民法院行政审判庭编：《中国行政审判案例（第2卷）》，中国法制出版社2011年版，第90页。