把全球治理放对地方[1]

丹尼·罗德里克

人们经常认为更紧密的相互依赖要求更多的全球治理，但这一逻辑值得推敲，跨境溢出效应并不总是需要国际规则。呼吁全球治理的经典理由基于如下两类情形：全球公域问题（global commons），以及以邻为壑型政策（beggar-thy-neighbor policies）。但除气候变化以外，世界经济并不是全球公域问题，而我们当前讨论的许多政策也并非真正以邻为壑的性质。某些政策属于自食恶果，某些则是针对现实的市场扭曲，或服务于正当的社会目标，会产生国内收益。我将指出，此类政策要求全球治理的理由很孱弱，或许不足以抵消全球监督或规制可能引发的反弹风险。这些政策领域尽管充满失败，却不是因全球治理薄弱所致，而源于国内治理失败，因此不能通过国际协议或多边协作予以纠正。我将提出一种有别于“全球化促进型全球治理”（globalization-enhancing global governance）的新模式，称之为“民主促进型全球治理”（democracy-enhancing global governance）。

引言

在高度一体化的世界经济中，许多问题似乎总是要求更多的国际合作和更好的全球治理。民粹主义逆流，如美国总统特朗普的贸易政策，促使经济学家、技术官员和时事评论员更积极地呼吁拥抱国际主义。《纽约时报》专栏作家托马斯·弗里德曼（Thomas Friedman, 2019）最近写道：“在这一可塑时刻引发世界动荡的几乎每个问题都是全球性的，只能通过一个全球性联盟来解决。”或者如时任国际货币基金组织副总裁奈马特·沙菲克（Nemat Shafik,2013）所言：“在其他地方发生的事情正在影响每个人，而且日益如此，因此显而易见的是，世界需要更多的国际协调和合作，而非相反。”当欧洲经济学界的研究网络VoxEU.org在2008年危机后向顶尖经济学家请教如何应对全球金融体系的脆弱性时，收到的建议通常是，由某种类型的技术官僚机构负责强化国际规则的约束：一个国际破产法庭、一家世界金融组织、一种国际银行执照，或者一个国际最后贷款人（Eichengreen and Baldwin, 2008）。民族主义或许在政治上甚嚣尘上，但经济领域仍由全球治理思潮主导。

人们容易想到，相互依赖增强必然要求更多的全球治理，但这一逻辑有待商榷。一方面，相互依赖模糊了国内与国际的界限。另一方面，各国之间存在巨大的制度差异，源于不同的历史、文化与发展路径。这种差异既体现于不同的偏好（目标函数），也涉及对世界如何运行的迥异看法。它们又导致各国难以就共同的政策或规则达成一致。如今的中美贸易冲突就是典型案例：由于缺乏对这一两难的理想解决方案而造成紧张关系。[2]那么，全球规则应该在什么情况下超越国家间分歧并实施统一解决方案？

我们看看如下一些政策：教育政策、高速公路限速、汽油税、农业补贴、汽车进口税，以及税收天堂。

在经济上相互依赖的世界里，上述每项政策都会给其他国家带来溢出效应，或者说跨境外部效应。后三项政策通常被认为具有国际性，属于全球治理范围。前三项则通常被视为“国内”政策，其实也具有全球效应。教育政策会影响一个国家的比较优势，从而改变该国（及其他国家）的贸易条件。高速公路限速与汽油税会影响对石油的国内需求，以及世界市场的石油价格。可见，跨境溢出效应的存在似乎不是需要全球治理的充分条件。

事实上，我们完全不清楚区分这两类政策的传统界限是如何划分的。我们应该主要看跨境溢出效应的大小吗？这是一个需要具体情况具体分析的实证问题。例如，相比某些中小国家的汽车进口关税，美国和欧洲的汽油税对世界市场的影响要大得多。我们应该关注是否给其他国家造成损害吗？可是对农产品的出口补贴会给世界其他国家带来净收益，因为这恶化了补贴国的对外贸易条件，但改善了其他国家的贸易条件。或许我们应该看相关政策的既定目标是国内还是国际？可是教育投资通常以提高某个国家的全球竞争力为由，按照这一说法，它们与贸易政策一样具有国际性质。所以，以上标准均无法很好地解释为什么前一组政策被归入“国内政策”，而后一组被视作“国际政策”。全球治理的混乱也在于许多政策是因为机缘巧合或政治游说，而非根据某些区分原则被“国际化”。

全球治理的经典理由基于如下两类情形：第一类具有全球公共品性质，[3]其经典案例是应对气候变化的碳排放控制政策；第二类是以邻为壑型政策，此类政策会导致从其他国家向本国的收入转移，同时造成全球的效率损失。利用自己在全球市场上对某种稀有金属的垄断权，限制该产品出口，就是一个例子。上述两类情形都提供了完美的理由，要求通过全球治理建立并实施对各国的行为指导规范。然而，这些理由与当今热点政策议题的联系比人们通常认识到的要有限得多。下文将指出，世界经济并非“全球公域”，具有全球公共品（或危害）性质的经济政策极为罕见。此外，尽管存在某些重大的以邻为壑型政策，今天讨论的很多政策并不真是这种类型的。补贴、产业政策、就业保护型关税、着眼于健康或社会目标的非关税措施、金融监管不力、不恰当（过度紧缩）的财政政策以及各国的互联网壁垒等，既非全球公共品，也不属于以邻为壑性质的。其中某些政策是自食恶果性质的，其他某些政策则可以通过解决现实的市场扭曲，或服务于合理的社会目标，为本国带来收益。在我看来，这些政策类型要求全球治理的理由很弱，或许不足以抵消全球监督或规制可能引发的反弹风险。

以上分析并不意味着我们生活在一个所有政策皆出于好意的理想世界里。上述政策领域无疑充满了失败案例。当大国犯下严重政策错误时，例如美国在2007—2008年全球金融危机前的放松金融监管，其他国家也会付出代价。但我想指出，此类失败并非源于全球治理薄弱，而是源于国家治理失败。此类失败也不能通过国际协议或多边合作解决。如果外部约束助长特定利益联盟的势力，令广大公众受损，反而会恶化国家治理的失败。在本文结尾处，我将倡导一种“民主促进型全球治理”模式。与“全球化促进型全球治理”模式不同，民主促进型全球治理把大多数政策领域保留在国家治理范围内，使全球监督限于旨在强化民主审议的程序保证，如增强透明度、责任制，以及采用科学和经济学的论证等。

对经济相互依赖的理论分析：全球治理的理由

若有一个明确的理论框架，将帮助我们探讨溢出效应带来的议题，并对其做不同类型的区分。我们用h代表本国，用j代表一般的其他国家，它们的相应政策（或行动）分别标记为a_h和a_j。各国的效用函数分别为：

读者或许可以把这些函数设想为“间接”效用函数，所有的相关资源和政治约束都被政策变量替代。这些函数反映的理念是，本国和外国的福利状况不仅受一国政策的影响，也受制于其他国家的政策（总和）。这意味着：

溢出效应可以为正或为负，取决于具体的政策。如果各国独立行动，最大化本国的效用而不顾自身选择对其他国家的影响，那我们得到的标准结果是缺乏效率的纳什均衡解。有负面溢出效应的政策会过度供给，有正面溢出效应的政策会供给不足。在此情形下，能让跨境外部效应内部化的庇古税和补贴显然不现实。

在两种标准情形下，通过实施约束政策行动a的全球规则，可以让所有国家的福利得到改善。下面逐一阐述。

全球公共品

假设在直接的国内效应之外，本国和外国的政策可以结合起来提供一种全球性的收益（或损害）G，它具有非竞争性，也不能把个别国家排除在外。此时我们的效用函数将被改写为：

其中，权重γ_i可以理解为每个国家的相对规模，因此对相同的政策组合而言，每个国家对G的贡献与其规模成比例。当国家规模较小时（γ_i≈0），它们会忽略自身政策对G的影响，此时本国的情况为：

由于对G的影响被系统性地低估，全球公共品将出现供给不足，全球公共危害品则会被过度供给。这方面最显而易见的例子是温室气体排放，它是引起气候变化的全球公共危害品。相关的政策是控制温室气体排放水平，由于控制措施在本国层面是有成本的，而提供的收益只反映在公共品G上，因此各国的激励都是尽量减少控制。此时，给各国温室气体排放水平设置限额的全球协议将使所有国家得到改善，当然前提是各国面临的情形足够接近，或者限额能根据各国的具体情况做合理分配。

当评论家把世界经济描述为“全球公域”，或把自由贸易比作全球公共品时，他们心里有着类似的主张。可惜这是错误的类比。对世界经济有利的经济政策往往也会对本国经济有利，这些政策本质上属于私人品，而非公共品。

首先看贸易政策，开放的贸易政策完全可以发挥全球公共品的作用，因为贸易收益会随着实施自由贸易的国家数量增加而扩大，但相应的问题在于：忽略这一外部收益的国家是否有激励追求对全球来说非最优的贸易政策？对小国而言，答案是否定的，不管其他国家做何选择，从国内考虑出发，自由贸易都是它们的最优政策选择。或者说，当关税和非关税壁垒为零时，，效用函数在自由贸易时能够最大化（稍后再谈大国的最优关税选择问题）。这与温室气体排放的案例截然不同，在那里，而且本国希望把排放控制政策（a_h）设置在较低水平。各国开展贸易活动不是给伙伴国创造收益，而是让本国获得贸易收益。当某些国家放弃贸易收益时，问题不在于缺乏全球治理，失败主要来自国内治理。

同一逻辑大致适用于其他许多政策领域，好的经济政策本身能带来回报。以金融市场为例，审慎的金融监管确保金融中介机构不过度承担风险，金融波动基本可控。当各金融中心采纳恰当的政策时，它们会促进金融稳定和世界经济健康发展。但这些中心本身就有采纳恰当政策的全部激励，因为首先承担金融危机引致损失的就是它们。2008年全球金融危机或许是由于美国金融监管的放松，然而这些政策失误并非源于美国政府对全球经济漠不关心，而是对金融自由化的国内后果的一系列误判。美国监管当局并不需要更具世界主义胸怀，而是要对自己的国家利益有更好的认识。

类似逻辑也适用于财政政策、税收政策和一般监管。过度紧缩政策可能损害世界经济，但其成本首先和主要由本国负担。不恰当的税收政策或糟糕的监管对本国经济的伤害程度远甚于对其他国家。在所有这些领域，支持健康的全球经济的那些政策也符合每个国家自身的利益，或者说，在有适宜的国内治理的条件下，也应该符合本国利益。全球治理能在多大程度上帮助改善国内治理则是另一个问题，我将在稍后讨论。这里的要点在于，大多数标准的经济政策不能理解为全球公共品。

以邻为壑型政策

以邻为壑型政策是指，只有在伤害其他国家的情况下，才能给本国带来好处，而且此类政策会造成全球效率的无谓损失。在贸易政策中，这方面的著名案例是所谓最优关税，即一个大国可以通过限制进口或出口操纵贸易条件。但由于其他国家也有类似的激励，最终所有国家或大多数国家都会因为采取破坏性的贸易措施而得到更糟糕的结果（Johnson, 1953）。这种问题代表着需要全球治理的第二种经典情形：区分以邻为壑型政策和非以邻为壑型政策，可以在实践中帮助我们确定理想的国际规则的界限。例如，我和部分同事曾提出中美经济关系的应对办法建议，其中心就是划出一条红线，防止以邻为壑型政策（U. S.-China Trade Policy Working Group, 2019）。

如下是一个两国模型，本国为h，外国为f。效用函数是如下两部分之和，常规部分只取决于本国的政策wi（a_i）；第二部分反映了政策造成的净转移T（a_h-a_f），且有T（0）= 0。我们不失一般性地假设T（·）的导数为正，于是本国和外国的全部效用函数可表述为：

uh= wh（a_h）+ T（a_h-a_f）

uf= wf（a_f）-T（a_h-a_f）

需要注意，转移部分是零和性质的，本国从贸易政策中的所得都来自外国遭受的损失，反之亦然。于是本国最优化的一阶条件为：

由于，最优化要求在均衡时有。因此在效用函数凹性的标准假设下，意味着a_h的水平高于没有转移（或者说没有以邻为壑型政策效应部分）时的水平（图1）。

资料来源：作者绘制。

为了简化，我们假设两个国家是相似的，于是外国也有相似的一阶条件，这将使a_h= a_f，并且T（·）=0。在均衡状态下，两国都不能从对方获得转移收入。但由于试图损人利己，它们都移动到缺乏效率的更高水平a_h和a_f。这正是最优关税案例中发生的实际情况。

另一个例子是重商主义货币政策。假设存在一般性失业，两个国家都可以从贸易顺差中获益，于是每个国家都试图让本国货币贬值，或采取其他政策改善贸易差额。然而，一个国家的贸易顺差就是另一个国家的贸易逆差，最终这些政策措施会互相抵消，双方的就业水平都没有增加，却承担了重商主义政策的附带成本。

因为以邻为壑型政策具有负和博弈性质，我们可以大胆推测应该利用全球规则予以限制。请注意在以上两个案例中，如果各国的政策自主权受到约束（即给a_h和a_f设置上限），那么相比有完全政策自主权的情形，各国的福利状况都会得到改善。同时这些是比较容易实施全球治理的案例，只需要遵守通常的承诺约束即可。[4]

不过，在其他某些以邻为壑型政策中，一个或多个国家的福利状况在合作均衡中可能变得更糟。虽然来自受益国的补偿支付（side payment）可以消除这种情形，但在全球背景中难以实施。在之前讨论的最优关税博弈中，如果存在非对称性，则一个国家可能更愿意选择纳什均衡，而非合作均衡。例如与小国相比，较大的国家能从贸易条件操纵中获得更多好处，而遵守国际规则会使其损失较大。本文引言中提到的全球卡特尔则是另一个例子。设想某种关键商品的若干出口商组成一个卡特尔，共同面对大量小规模的进口商。阻止它们发挥垄断力量的合作均衡无疑会让卡特尔成员的利益受损，此时，这些国家就没有激励加入任何全球治理体系。

下一个类似案例是纯税收天堂，这些司法辖区实施极低的公司税率，唯一目的是让跨国企业能够避税。这是以邻为壑型政策，因为它们减少了其他国家的税基，使全球税收负担更多地由较为贫穷的劳动者群体承担，也没有促进实体投资。纯税收天堂是把账面利润而非实物资本转移到低税收辖区（Tørsløv、Wier and Zucman, 2018）。针对这种情形，阻止税收竞争的全球治理会使某些国家（即纯税收天堂）的福利减少，它们通过极低税率吸引的大量账面利润带来的税收收入将被剥夺。与之类似，如果有一个全球登记体系可以识别全部金融辖区的银行账户最终所有者，将改善税收征管，让世界绝大多数国家获益，但税收天堂会成为输家。

无论能否让所有国家获益，以邻为壑型政策对全球治理的需求仍相当有限，这是因为只有少数政策属于这一范围。事实上，我已经提到了自己能想到的以邻为壑型经济政策的全部直接案例：最优关税、国际垄断组织或卡特尔、贸易重商主义，以及面向公司和个人收入的纯税收天堂。[5]或许中美之间关于数字技术的竞争会开启新的以邻为壑型政策领域，然而，引发争议并受到国际审查的大多数经济政策并非以邻为壑型，但人们经常将它们错误地描述为以邻为壑型，正如把全球经济误认为全球公域问题。

全球治理的较弱理由：既非全球公共品，也非以邻为壑型政策

再看如下两类政策：某个进口技术密集型产品的国家对研发给予补贴，以及对奴隶劳动力生产的产品实施进口禁令。这两类政策都带有负面溢出效应。前一类政策会增强本国的技术实力，给世界其他国家的贸易条件带来负面影响，因为随着该国对先进产品生产能力的提高，它的进口需求会下降。后一类政策则对奴隶制造的产品的出口商有直接经济打击。对这两种情形，目前的做法都认为此类政策不受国际约束，各国可以自行其是。我的推测是，这一习惯符合大多数研究者关于哪里是国内监管和国际监管合理分界线的直觉。

本节将指出，全球政策制定者试图纳入全球治理范围的大量政策，正好与上述两个类型中的某一个属于相同性质。具体而言，这些政策有如下特征：（1）并不造成全球效率损失；（2）在造成全球效率损失时，承担直接经济成本的是本国经济。

技术补贴具有（1）类特征，即假设存在知识溢出效应（哪怕溢出效应完全在国内）。全球治理对这种情形并不适用，原因或许在于此类政策有经济合理性，跨境溢出效应的存在本身不足以限定每个国家能够独立生产的范围。进口限制具有类型（2）的特征，此时给一个国家较大选择范围的理由有所不同：进口限制在经济上或许并无效率，但这一经济代价首先且主要由本国承担。事实上，本国会权衡坚持反对奴隶制这一道德标准的经济成本和价值。这样的权衡是否合适，或许不宜让国际组织或全球治理体系做事后评判。

其他许多在习惯上被国际化对待的政策，其实并无两样。下面将展开分析。

非以邻为壑型政策：扶持邻里型政策

扶持邻里型（Enrich-Thy-Neighbor）政策给世界其他国家带来正面总收益，但仍在全球引发争议。这似乎自相矛盾，但事实如此。有一个引人注目的政策类型符合这种描述：对可出口产品的补贴。无论是对农产品还是制造品，出口补贴都被国际上视为大忌。这点令人不解，因为出口补贴是对世界其他国家的经济“馈赠”。某些外国固然可能因此受损，但基本事实不会改变：对世界其他国家的总效应为正。[6]

如果用正式模型表述，设想在一个包含两个外国（f和g）的世界中，依然用ah表示本国的政策，两个外国的效用函数如下：

uf= uf（a_f,a_h）, ug= ug（a_g,a_h）

另外有：

正如偏微分表达式所示，我们假设a_h的增加会给国外带来非对称效应，国家f受益，国家g受损。如果a_h代表出口补贴政策，我们知道对两国的效应之和必然为正，因为出口补贴会恶化本国的贸易条件，但改善其他国家整体上（f加上g）的贸易条件。非对称效应可能源于各国之间的比较优势格局，国家g拥有与本国相近的比较优势结构，这使其贸易条件的变化与本国同步。例如，农产品出口补贴会使世界其他净农产品出口国受损，而让净农产品进口国获利。

对于出口补贴为什么依然应该受到全球约束，有三方面的主要理由，但都缺乏充分说服力。首先，某些外国确实会受损。在关贸总协定和世贸组织体系内，主要农产品出口国组成的凯恩斯集团（Cairns group）的成员国就农业补贴议题积极而成功地阐述了主张。但这依然是不寻常的理由，因为还存在大量仍属于国家特权并同样具有非对称对外效应的政策，其中包括被经济学家和技术官员视为合理并普遍欢迎的某些政策。单方面进口自由化就是一个显著例子。当某个大国单方面降低进口壁垒时，通常会引起自身贸易条件恶化。此外，与该国有类似比较优势的其他国家也会面临贸易条件恶化。比如，一国增加对纺织品和汽车的进口，推高它们在世界市场上的相对价格，纺织品和汽车的所有净进口国都会受损。而且此时，贸易收益并没有补偿性地增加，因此某些其他国家的福利状况确实会恶化。但就我所知，还从来没有人以此为由，主张对一个国家单方面推动贸易自由化的能力施加全球性限制。

其次，与单方面进口自由化不同，出口补贴在全球会造成效率损失。这种全球治理理由涉及一般补贴的经济合理性，而非对外效应。但麻烦在于，很难对补贴采取如此坚决的反对立场。出口可能会带来学习的外部效应，这是补贴国期望达到的目标。或者还有经济上不见得合理，但从更广泛角度看同样正当的社会或政治目标。正如禁止进口奴隶制造的产品的道德立场不允许其他国家事后评判一样，通过补贴实现特定社会目标是否有效或最佳，别国也不便质疑。下一小节将更详细地考察此类问题。这里能肯定的是，与以邻为壑型政策不同，当补贴没有服务于真实经济目标时，其最直接的成本也是落在本国纳税人和消费者头上。

再者，出口补贴及类似政策“缺乏公平”，因为它们破坏了全球贸易的公平竞争环境。该理由的基本出发点是，所有国家都应该在平等基础上开展竞争。[7]然而，什么是平等竞争环境或公平，很大程度上取决于观察者自身。例如发展中国家很久以来就不无道理地主张，与专利法规不够严格类似，补贴可以弥补落后的劣势，而且无论如何发达国家在过去较为贫穷的时候也曾实施。这意味着补贴是让贸易变得更加公平，而非相反。当然，如果全球能就“公平”的含义达成一致意见，执行统一标准也不错。但这种共识往往并不存在，此时，寻求全球性的规则约束或许并不可取。

我不是说“不公平贸易”是空洞无用的概念。当各国认为某些贸易交换违反了本国的道德规范与公平习俗时，它们应该可以自主决定如何管束。[8]区别在于是按照道德规范管束自身，还是把规范强加于他人。[9]

非以邻为壑型政策的溢出效应：对国内效率的影响含糊不清的政策

最后考虑对其他国家造成负面溢出效应，但出发点是国内考虑而非以邻为壑目的的政策类型。这些国内考虑可以是经济或非经济领域，可能有也可能没有合理依据。在这种政策中，已有非常广泛的类型受到国际约束，或者经常面临国际上的审查。如下是部分清单：

· “薄弱”的知识产权保护；不涉及出口补贴的产业政策，如国内补贴、国产化程度要求、“贸易相关投资措施”等；

· 不涉及出口补贴的产业政策，如国内补贴、国产化程度要求、“贸易相关投资措施”等；

· 对转基因生物、激素喂养牛肉的禁令，或其他类似的“健康”保护措施；

· “过度”的财政紧缩；

· “松弛”的金融监管；

· 为促进特定产业或地区的就业实施进口保护；

· “极低”水平的公司税（例如爱尔兰，可能影响国内资本形成，不包括开曼群岛等纯税收天堂）；

· 数据本地化、本地云政策，以及其他互联网国有化政策。

上述所有政策的事前国内经济效应均为负面或模糊不清，而且通常会给其他国家带来负面溢出效应，这可能意味着在上述领域推行全球治理的理由。但困难之处在于，与出口补贴的案例类似，还有强烈的反驳理由不容忽视。第一，虽然政策失败在事后显而易见，但事前或许并不清晰。一个典型例子是，如今的广泛共识认为，美国金融监管机构在2007年之前对抵押贷款和影子银行承担风险的约束做得很差。可是，当时针对主流监管操作的合理性，观点分歧严重。我们完全不清楚对金融监管的更大国际协作能否带来更好的结果。实际上，鉴于美国金融业对巴塞尔规则制定的巨大影响力，出现相反的结果也完全可能。

第二，国内可能确实存在市场失灵导致的扭曲现象，使采取这些政策确有必要，即便不是最优结果，也属于次优补救方案。我们不能确定，国际贸易谈判代表或国际组织官员在复杂情形下能够比国内立法机构或政策制定者做出更优决策。第三，可能存在重要的非经济考虑，如社会、环境、健康、国家安全或道德因素，压倒经济上的成本收益分析。这种利弊权衡同样更适合在国家层面通过现有的国内决策机构来评估，而非委托给国际机构。

以上情形中要求全球治理的主要理由是，全球规则可以纠正国内政治失灵，防止各国采取自食恶果的政策。经济学家对此尤为热衷。基欧汉等人（Keohane、Macedo and Moravcsik, 2009）提出过一个更成熟的政治学说法，属于标准授权理论的版本。在本质上，他们把外部约束视为国内特殊利益群体或寻租游说势力的制衡力量。例如，贸易协议让各国政府可以借助如下逻辑对国内保护主义游说团体说不：我们也想提高这种产品的关税，但世贸组织的规则不允许。

对此有三种反驳理由。首先，非标准的特殊政策可能在次优场景下具有经济合理性（Rodrik, 2008）。全球规则或官僚机构不能可靠地区分自食恶果型政策与经济上合理的政策，在需要大量本地知识的政策领域尤其如此，例如产业政策或金融监管等。其次，即使做出各国采取自食恶果型政策的强烈假设，也应该允许民主国家犯错。例如，欧盟可能因为受骗而禁止转基因生物或激素喂养牛肉，但允许超国家机构对此类事务做出判决，则既会破坏民主制度，也将损害全球治理安排的合法性。再次，或许最重要的一点是，我们无法假定全球治理机构比国内政策制定者更能抗拒特殊利益集团的俘获。事实上，大公司、跨国银行和大型制药企业已经对全球经济治理发挥了超比例的影响力。如果认为它们在左右全球协议的过程中优先考虑公共利益而非自己的特殊利益，那未免过于天真。

我曾经针对贸易协议就最后这点做过讨论（Rodrik, 2018）。关于贸易协议的传统观点认为，此类协议提供了对抗国内保护主义势力，即受进口竞争威胁的缺乏效率的企业和工会的有效支援。如果像20世纪80年代之前那样，贸易协议以进口关税和配额为主要内容，这种观点确实言之有理。多边贸易谈判就是要降低此类壁垒，因此与国内保护主义势力的要求相对立。然而在世界贸易组织于1995年成立后，尤其是随着区域贸易协议在90年代以后迅速兴起，贸易协议的政治经济机制开始变得面目全非。新型贸易协议越来越关注国内规则与监管，例如知识产权、投资者权利、健康与卫生监管、补贴等内容。

与关税和配额的情形不同，没有现成的自然标准能让我们判断某种监管标准是否过度或属于保护主义性质。不同国家对安全、环境和健康等风险的评估，以及对企业应该如何与雇员、供应商、消费者、本地社区等利益相关方打交道的理念，会造成不同的标准，并没有哪种标准显著优于其他。或者说，监管标准是不同国家有不同偏好的公共品。最优全球治理体系会权衡扩大市场一体化（通过减少监管差异）的好处与过度协调整合的成本。可是，我们很难知道最优点究竟在哪里。要求贸易谈判代表在广泛的政策领域中完成这一任务似乎不切实际。

这还没有考虑着眼于国际的特殊利益游说团体的政治影响，它们已经在新的政策领域发挥着关键作用，涉及全球知识产权监管、投资者仲裁条款、银行经营标准等众多规范的制定。美国贸易议题游说的公开资料显示，各制药企业和美国药物研究与制造商协会（PhRMA）在排名表上遥遥领先，其他主要游说出资方还包括汽车生产商、奶制品生产商、纺织品企业、信息技术企业以及娱乐业。传统上与保护主义动机挂钩的工会，如美国钢铁工人联合会和劳联—产联，通常远远落后于上述产业集团。

这些因素意味着需要一个新的政治经济模型，它不同于经济学家长期偏爱的模型。国内博弈不再是倡导自由贸易的政府同保护主义利益集团的角逐，不再是以国际承诺束缚政府的手脚，对抗保护主义。如今，大型跨国企业控制了国际政策制定流程，在知识产权、投资规则、银行业等领域设计全球治理体系，结果是高度照顾这些企业的利益。与传统模式不同，寻租者不是过去的保护主义者，而是变成了追求更严格的专利保护规则的制药公司、希望限制各国管控资本流动能力的金融机构，以及试图利用特别法庭对东道国政府主张权利的跨国企业。在此情形下，贸易协议会助力特殊利益集团而非约束它们。

民主促进型全球经济治理

国际协议能否系统性地把国内政治均衡转向有利方向，这在理论上是一个没有清晰答案的问题。上一节简要评述的关于贸易协议的新近证据并不令人鼓舞。此外，利用外部约束改变国内政策显然会在民主合法性上付出成本：强化排外式民粹主义者关于国家主权被出让给世界主义技术官僚的说法。我们不应该让“全球共同体”指导各个国家如何权衡相互冲突的国内目标与优先次序。

这并不排斥就各方获得的收益和损害的性质展开全球对话，此类对话能帮助减少国际上对政策目标的误解，有时还可以帮助建立新的行为规范。当负面经济溢出效应较大时，其他国家或许能够说服溢出效应的源头国政府采取更好的政策。当其他国家遭受的损失超过本国的收益时，国际对话或许能达成某种科斯式交易。

本文试图回答的问题是：在何种情况下，各国应该达成有约束力的国际协议？与之略有差异的一个问题是，这些协议应该采取何种形式，不只涉及哪些政策，而且关系到应鼓励或避免何种类型的国内政策制定程序？上文提到的基欧汉等人的研究（Keohane、Macedo and Moravcsik, 2009）认为，多边协议能让民主制度运行得更好。[10]我不赞成把这一结论当作普遍规律（可参见Rodrik, 2018），但有可能将此论述倒置过来，视为一种规范性观点（事情应该怎样），而非实证性观点（现实情况如何）。相应地，我们可以设想另外一种全球经济治理理念，直接针对潜在的国内治理失败，并且无须假定事前知道什么是恰当的国内政策，或者假定全球治理能发挥显著影响。沿用基欧汉等人的说法，我称之为“民主促进型全球治理”。

区分“民主促进型全球治理”与“全球化促进型全球治理”是有意义的，后者更接近当今世界经济中的主流做法的精神。在全球化促进型全球治理下，只要结果能使国境造成的交易成本最小化，约束国内政策自主权的任何外部规则就都是正当的。而在民主促进型全球治理下，我们只能实施那些有利于国内协商或者符合民主授权的（多数为程序性的）义务。

我想到的案例是旨在提高国内政策制定质量的程序性要求，包括与透明度、利益相关方的广泛代表、责任制，以及在国内决策程序中采用科学或经济证据相关的全球性准则。但这些程序性要求并不对最终结果做出预判，例如某个国家是否可以实施某项关税、补贴或其他自食恶果型政策。

在某种程度上，此类准则已经在世贸组织中得到采用。当一个国家的政府考虑对贸易伙伴国实施进口限制时，关于安全保护与反倾销的协定规定了必须遵循的国内决策程序。与之类似，《实施卫生与植物卫生措施协定》（SPS Agreement）明确要求涉及健康议题的决策要采用科学证据。此类程序性规则的应用范围可以大为拓展，并更有效地提高国内的决策质量。例如，反倾销规则可以改进，要求在国内议事程序中考虑进口关税给消费者和生产者带来的负面影响。补贴规则也可以改进，要求做经济学的成本收益分析。

我们不应该夸大此类要求可能给国内决策带来的积极贡献。例如，特朗普以国家安全为由提高钢铁和其他进口品的关税，这是典型的自食恶果型政策。世贸组织在这一领域的原则较为模糊，尚未经受实践的充分检验。一方面，有关文件的表述似乎把门开得很大：“本协定的任何条文均不应解读为……阻止任何缔约方采取其认为对保护基本国家安全利益必需的任何行动。”[11]另一方面，在最近一起不涉及美国的案例裁决中，世贸组织采取的立场是可以审查各国在该领域的决策，并判断其适宜性。果不其然，美国批评了这一决定。[12]

我们可以设想制定出更明确的程序性规则，要求美国或其他任何国家在借用国家安全理由之前必须遵守这些规则。例如，有关国家的政府是否准备了阐述其理由的公开报告，并包含经济学家和国家安全专家的意见？该政策的国内反对派别是否有机会发表反驳理由？尽管对特朗普的荒唐贸易政策，世贸组织的任何做法恐怕都无济于事，但至少这可以防止特朗普及其他民族主义政客习惯性地抱怨世贸组织和其他国际机构在践踏各国的主权。

在最佳情况下，我推荐的民主促进型全球治理的宽松治理规则能有所助益。在最坏情况下，它们也不会造成伤害。这些规则包含的软性约束已经在许多国家内部的民主规范中实施，来自国际社会的强化会让它们更多地受益。但我们还可以设想某些更硬性的约束，让各国只有在履行民主承诺后，才能获得贸易协议的全部好处。此类要求已经包含在某些贸易协议中，如美国对低收入国家实施的贸易优惠制度。

结论

国际协议是各国自由加入的合约。由于是自愿性的合约，似乎没有多少理由从国家自主权或民主合法性受损的角度对其提出质疑。然而，这种思路涉及各国为什么首先会加入此类合约的问题。为获得民主合法性，国际协议必须通过政治和经济的考验，必须产生广泛的利益，符合民主授权程序（即施加能促进民主制度运转的约束）。通过为全球经济治理寻找原则性的理由（principled arguments），我们可以明确在何种条件下这种合约是广泛可取的，在何种条件下是以国际协议的合约性质为借口掩饰对特殊利益团体的优待。

例如，美国贸易谈判代表从另一国家获得《贸易相关知识产权协定》（TRIPS）的让步，同时以对该国的服装出口开放美国市场作为回报，他们的做法实际上促进了大型制药企业的利益，却使国内劳动力市场的某些部分集中承受了损失。我们该如何看待这种国际合约的适宜性？本文讨论的基本经济理由对批评这一适宜性非常重要。当存在以邻为壑型政策或全球公共品因素时，这种合约可以实现双赢。而没有这些因素时，表面上的双赢，即市场进入的对等交换，其实不过是会在国内引起重要的再分配后果的政策。相比后一种情形，前一种情形的国际协议在本国可能有更大的民主合法性。

当然，即使在有以邻为壑型政策和全球公共品因素的情形中，也不能保证民主国家能够解决国内政治问题，并达成合适的国际协议。美国退出《巴黎气候协定》是著名的案例，此类问题又反映了本文的一个关键论点：当今世界经济的大多数政策灾难是源于国家治理失败而非国际合作的缺乏。[13]再举一个美国案例，特朗普以国家安全名义实施的关税之所以是糟糕的政策，并非因为给某些其他国家造成了伤害，而在于让美国经济直接承担了巨大的成本。

关于全球治理的传统智慧认为，国际合作失败源自全球公共品问题与以邻为壑型政策。但是对自食恶果型政策带来的问题，或者多样性经济政策的合法基础，传统视角不再能提供帮助。对于此类情形，我们需要思维的更新，采用不同方法看待全球合作：尊重各国的政策空间，关注民主决策规范，而非片面强调协调各国政策以及取消（真实的或感知到的）贸易壁垒。

（余江 译）

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[1]Dani Rodrik，哈佛大学肯尼迪政府学院国际政治经济学福特基金会讲席教授。本文为2019年6月17—18日提交给世界银行ABCDE华盛顿特区会议（World Bank ABCDE Conference）的一篇论文的修订版。作者对三位审阅人Robert Cook、Robert Keohane和Robert Staiger，以及Harlan Grant Cohen的宝贵反馈深表感谢。原文“Putting Global Governance in Its Place”发表于The World Bank Research Observer。

[2] 对此观点的陈述及思考方法，可参考U. S.-China Working Group on Trade Policy（2019）。

[3] 关于贸易协议的经济学分析有丰富的研究文献，能给本文的讨论提供补充。可参见Bagwell and Staiger（2001,2004）；Frieden et al.（2012）；Grossman（2016）及其中的参考文献。关于未来多边主义新原则的讨论，可参见Gallagher and Kozul-Wright（2019）。关于把国际贸易法“再植入”国内政策优先选项的讨论，可参见Cohen（2019）。

[4] 由于每个国家仍可能想脱离合作均衡，转而采纳以邻为壑型政策，这里存在承诺问题。同时涉及的问题是：为什么合作结果不能通过动态博弈中的重复互动式激励来实现，而要借助国际协议或世贸组织等机构。正式治理结构的一个优势或许在于能实现有多个均衡可选择的合作，并能在有众多博弈参与者的情形下提供遵守承诺的相关信息（参见Grossman, 2016）。

[5] 在广泛的不完全竞争情形下，各国政府或许还打算把租金从外国企业转移给本国企业。此时采取的政策或许看起来类似以邻为壑型，但不完全竞争的存在意味着对全球效率的影响可能完全不同。例如，某个国家对本国寡头企业（如空中客车公司）提供补贴，把租金从外国寡头企业（如波音公司）那里转移过来，世界其他国家将因为产品价格降低而受益。

[6] 真正的掠夺性定价可能是例外：补贴可以帮助本国企业逐出外国竞争者，从而在世界市场上发挥垄断力量。但此类情形很罕见，而且可能符合之前讨论的以邻为壑型特征。现行贸易规则并未把掠夺性定价行为单列出来，但应该考虑。

[7] 感谢Robert Cook在这一观点上的提醒。

[8] 我2019年在反社会性倾销条款的建议中提出了一个具体案例。该建议试图把坚持国内社会目标的国家自主权同下文讨论的全球程序约束结合起来。

[9] 在某些领域，可能存在充分合理的全球规范，在下文讨论民主促进型全球治理时，我将把民主作为此类全球规范之一。但在其他领域，尤其包括对劳动力市场的应对，做法显然不同。

[10] 至少一位作者（Keohane）似乎后来改变了看法（参见Colgan and Keohane, 2017）。

[11] Article XXI of the WTO, https://www.wto.org/english/res_e/booksp_e/gatt_ai_e/art21_e.pdf.

[12] 例如俄罗斯交通限制对乌克兰的影响，参见https://www.wto.org/english/news_e/news19_e/dsb2_6apr19_e.htm。

[13] 在这里，“当今”一词很关键。可以想见在某些情形下，国际合作失败产生了大得多的后果，20世纪30年代的贸易与宏观经济政策就是一个例子。与之类似，奉行国家主义和民族主义的各国政府采取广泛的以邻为壑型政策的未来世界也并非不可想象。