3 国内外相关经验及启示
3.1 相关经验
国内外相关经验表明，矿产资源价值转化为矿产资源收益的核心要件便是市场机制，这主要是因为：①出让矿产资源所有权或使用权需要有效的市场定价机制和有效的价值评估方法来核定其价值量大小，若采用非市场机制则势必会出现矿产资源定价过程中的收益漏损问题；②完善的市场定价机制可以更大程度上体现矿产资源价值，这既会反映当前矿产资源的稀缺程度，又会兼顾人类社会的长远利益以及人与自然的和谐发展。与此同时，国内香港、重庆以及各级城市均有通过市场机制将土地收益转化为公共财政收入的成功案例。
3.1.1 矿产资源领域
（一）美国阿拉斯加州的“社会分红”实践(1)
阿拉斯加州位于北美大陆西北端，东与加拿大接壤，其余三面环北冰洋、白令海和北太平洋。全州土地面积为171.79万平方公里，是美国面积最大的州，约为全国土地面积的1/5。1968年该州普拉德霍湾发现了丰富的石油和天然气资源，由于普拉德霍湾的土地属于州政府所有，次年9月州政府通过油田租赁获得了9亿美元收入。为了避免这笔巨大的公共财富被浪费，时任州长哈蒙德提出用这笔钱建立永久基金以造福阿拉斯加子孙后代的构想。1976年该州通过宪法修正案规定：该州石油开采全部收入（包括矿产资源租金、矿区使用费、矿区出让收益、联邦矿产收入分成以及州级红利等）的75%交归州政府，并以此取代税收；其余25%归入阿拉斯加永久基金，并成立由州政府所有的营利性机构基金公司来管理该永久基金。
阿拉斯加州永久基金的设立让当地居民分享了较好的“资源红利”，1982年阿拉斯加州40多万居民每人收到了第一张价值1000美元支票的社会分红。此后，该永久基金每年都向当地居民分配了相应数量的社会分红，特别是在道琼斯指数最高的2000年，每个阿拉斯加州公民收到了近2000美元的分红（见图3-1）。同时，因为有了矿产资源的市场收益作为保障，阿拉斯加居民不用缴纳本州个人所得税和销售税。
图3-1 1995—2005年阿拉斯加州社会分红情况
资料来源：周建军，黄胤英。社会分红制度的历史考察：阿拉斯加的经验［J］.经济社会体制比较，2006（3）：72-76.
（二）招标、拍卖、挂牌出让矿业权
目前，矿业权出让有批准申请、协议、招标、拍卖和挂牌五种方式（见表3-1），均为矿业权有偿使用的体现。其中，批准申请和协议两种方式为非市场出让，其余三种方式为市场出让，各自具有不同特点。
表3-1 五种矿业权出让方式比较
1998年2月12日国务院颁布的《矿产资源勘查区块登记管理办法》和《矿产资源开采登记管理办法》规定，探矿权、采矿权可以通过招标、投标的方式有偿取得。2003年6月11日国土资源部颁布的《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法（试行）》规定，探矿权和采矿权的有偿取得可以采用招标、拍卖和挂牌的办法。目前，全国省市两级矿业权有形市场体系初步形成，矿业权市场已经初具规模。2011—2014年，全国通过“招标、拍卖、挂牌”方式累计出让探矿权1469个，出让价款58.9亿元（见图3-2）；出让采矿权9948个，出让价款212.1亿元（见图3-3）。
图3-2 2010—2014年我国招标、拍卖、挂牌出让探矿权情况
资料来源：2014中国国土资源公报。
图3-3 2010—2014年我国招标、拍卖、挂牌出让采矿权情况
资料来源：2014中国国土资源公报。
（三）矿产资源的资产证券化(2)
卡塔尔石油总公司的液化石油气项目是一个大型基建项目，该项目建成后专门为韩国天然气公司提供液化石油气。巨大的项目投资额产生了巨额的资金需求，经卡塔尔政府授权公司管理层采用资产证券化方式将销售合同产生的产品未来销售收入向信托中介出售，信托中介向市场发行了12亿美元的债券，从而将未来收益提前变现。此外，墨西哥国家石油公司的控股公司PMI公司在1993年也将石油出口的应收款成功进行了资产证券化运作。我国海南省的三亚市开发总公司（三亚市政府下属的公司）在1992年发行了三亚地产投资券，通过预售地产开发后的销售权益，实现地产增值，集资开发三亚地产。
（四）我国的资源税改革
财政部、国家税务总局于2010年6月1日公布了《新疆原油天然气资源税改革若干问题的规定》。根据规定，新疆地区原油和天然气的资源税实行从价计征，税率均为5%。资源税改革后，新疆的资源税由2009年的12.28亿元迅速增加至2014年的78.17亿元，年均增长速度达到44.79%（见图3-4）。2010年和2011年政策效应非常明显，分别较前一年增长了164.41%和100.22%。
图3-4 2009—2014年新疆维吾尔自治区资源税情况
资料来源：历年中国统计年鉴。
随着计征办法的改变，资源税由原来的小税种一跃成为新疆维吾尔自治区的第四大税种，2014年资源税占全部税收收入的比重约为8.81%。同时，由于属于地方税种，资源税收入的增加在一定程度上也扩大了新疆地方公共财政收入规模，2009—2014年资源税对新疆公共财政预算收入的贡献率达到了7.37%。
3.1.2 他山之石：土地资源领域
在所有权属性上，土地资源与矿产资源具有一定的相似性，即很多国家或地区在法律上均规定土地资源属于国家所有，政府凭借对土地资源所有权的垄断地位出让使用权，获取相应经济地租，并使其转化为公共财政收入。
（一）我国的土地出让和抵押情况
在快速推进城镇化的进程中，我国各级地方政府利用土地所有权和管理权获取相应收益，在一定程度上增加了地方政府的财政收入，促进了城镇化和地方经济发展。从本质上来讲，我国的土地收益就是通过出售土地未来的增值，为城市公共服务的一次性投融资。(3)学术界将这种土地收益称为“土地财政”或者“第二财政”。有资料显示，在土地财政辉煌的1999—2011年，地方政府国有土地使用权出让收入从639.76亿元增加到27010.66亿元，增长率高达36.6%，占地方一般预算收入的比重由11.43%提高至51.51%，占财政收入总量的比重从5.6%迅速提高至29.25%。(4)到2013年土地财政规模达到了最高峰，全年出让国有建设用地36.70万公顷，出让合同价款4.20万亿元。2014年即便有所下降，全年出让国有建设用地和合同总价款依然分别达到27.18万公顷和3.34万亿元（见图3-5）。
图3-5 2010—2014年我国国有建设用地出让面积及价款情况
资料来源：2014中国国土资源公报。
土地收益之所以能达到如此规模，很大程度上取决于土地出让方式的选择。2010—2014年全国共出让国有建设用地158.7万公顷，出让合同价款总额达到16.09万亿元。其中，通过“招标、拍卖、挂牌”三种市场方式出让的土地及合同价款分别达到144.53万公顷和15.39万亿元，所占比例也分别高达91.07%和95.65%。
与此同时，为了保障土地市场的发展，获取土地使用权的企业还可以通过抵押方式融资。截至2014年底，全国84个重点城市处于抵押状态的土地面积为45.10万公顷，抵押贷款总额9.51万亿元。全年土地抵押面积净增4.56万公顷，抵押贷款净增1.73万亿元（见图3-6）。
图3-6 2010—2014年我国84个重点城市土地抵押情况
资料来源：2014中国国土资源公报。
（二）香港的土地出让制度
香港陆地面积仅有1105平方公里，总人口超过724.2万，人口密度达到6553人／平方公里，于是土地资源成了最有价值和最稀缺的资源。(5)香港政府凭借对土地所有权的垄断，以公共土地批租和向私营机构、准公共机构出让土地使用权等方式获取相应地租。同时，通过开发土地资源和建立土地储备应对市场供求变化，最大限度地保持市场价格维持在合理区间。相关数据显示，香港特区政府2012/2013年预算地价收入（包括卖地和补地价）约占政府总收入的15%。因此，从某种意义上来讲，香港之所以能在承受低税率的同时又能为全体居民提供免费的基本公共服务，是因为政府拥有土地使用权拍卖的市场收益，降低了财政收入对税收的依赖。
（三）重庆的地票交易实践
2007年，国务院批准重庆为统筹城乡综合配套改革试验区。次年2月国务院发布《推进重庆统筹城乡改革发展的若干意见》提出，在确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高基础上，稳步开展城乡建设用地增减挂钩试点。2008年11月，在国土资源部《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》的基础上，重庆市政府通过了《重庆市农村土地交易所管理暂行办法》，同年12月4日，以“地票”作为主要交易标的的重庆农村土地交易所挂牌成立。
具体而言，先是将农村闲置的宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、公共设施用地等集体建设用地复垦为耕地，盘活农村建设用地存量，增加耕地数量；然后按照我国土地用途管制制度和城乡建设用地增减挂钩、耕地占补平衡的要求，将增加的耕地数量作为城市建设用地新增的指标；最后这个指标除优先保障农村建设发展外，节余部分就形成了地票。按照增减挂钩政策，地票与国家下达的年度新增建设用地指标具有相同功能。通过交易，获得地票者就可以在重庆市域内申请将符合城乡总体规划和土地利用规划的农用地征转为国有建设用地。(6)
这一制度设计实现了远郊农村建设用地与城镇建设用地之间潜在的供需平衡，破解了城市建设用地瓶颈，带动城乡之间土地要素流转，大幅度提升了偏远地区的农村土地价值。这样土地溢价不仅藏富于民，而且减少了原本需要公共财政支出的新农村建设投入，同时也降低了农村居民社会保障对公共财政的依赖性。2008—2014年，重庆市累计交易地票15.26万亩，成交额307.59亿元，成交均价稳定在20万元／亩左右。地票在扣除必要成本后，价款按15∶85的比例分配给集体经济组织和农户。重庆农村户均宅基地0.7亩，通过地票交易，农户一次性能获得10万元左右的净收益。(7)