第二章　不同政治体制下的主权认定和主权履约意愿

随着“一带一路”国家布局和战略的深入开展，中国企业对于跨境投融资安排的要求也越来越丰富。目前，我国已牵头成立了亚投行、丝路基金、金砖开发银行，并开展了“两优贷款”、开发性贷款、信用保险等一系列配套金融性基础设施来满足这一需求。但是，考虑到“一带一路”沿线国家经济发展程度多属于发展中国家，国内金融机构在对其提供融资时，主权信用在其中发挥的作用往往不容小觑。

国际三大信用评级机构已经对主权信用评级提供了各自较为成熟和完善的评级框架。因此，笔者在本书中对这一类研究不做重复讨论。与之相对比，我们在此关注的是在跨境项目中，与主权信用相关的主权借款、主权担保等具体操作中关于“主权”性质的认定。

在跨境项目操作中，主权借贷或主权担保的一个最大特点就是借款方具有委托代理的特性。贷款方和其他权益相关方应确信，主权借方做出的借贷决定是公开可信的，借方的政府官员是在当地法律的授权下参与借贷交易的，并且其借款行为遵守了该国的法律。

以国家开发银行为例，按其规定：主权类外汇贷款是以主权国家或经济实体区域及其中央银行、非中央政府公共部门实体为借款人或担保主体（含偿债义务人）的外汇贷款，其还款来源主要依赖主权政府信用。

再以亚洲基础设施投资银行为例。目前《亚洲基础设施投资银行协定》《亚投行融资业务操作手册》以及附件《主权贷款条款》对主权贷款的风险控制制定了有针对性的相关规则，并在控制主权贷款风险方面做出了努力，如建立了完整的项目管理制度，并确立了严格的主权债务违约风险评估制度。尽管如此，亚投行在主权借贷行为的合法性上仍存在一定的局限性。联合国贸发会议《负责任的主权借贷行为原则》当中规定了对主权债务国内部体制的正当性的评估，而亚投行在贷款规则中规定了银行的尽职调查责任，但并未要求评估主权债务国内部体制的正当性，或主权借贷是否获得“民众同意”，要求考察贷款人的资信和偿还能力，并未对借款国的代理人角色做出强调，更没有对借款国的政府治理、民众的支持度等做出规定。主权借款合同是由借款国政府官员代表其国家签署的，当债务出现问题时，尤其是债务国质疑其债务的合理性时，其中一个潜在的问题就是质疑其政府及其官员在代表国家签署协议时的授权。

从以上两个代表性开发金融机构的操作实践来看，其在项目审核过程中，并未对主权项目有一个相对明确和清晰的把握标准，这将导致不同的金融机构在进行合作时，对同一项目会产生不同的审核标准。因此，在我们看来，无论是从学理角度，抑或实际业务角度，目前都亟须对主权的认定做出一些尝试性探索。

“主权”一词，从词义属性的内涵和外延来看，跨越了法律、政治、经济三个学科。在本书中，我们以主权的法学基础为出发点，试图从不同角度对主权的认定提出一定标准，以达到在跨境投融资领域突破经验藩篱、力求开拓创新的目的。