1 导论

1.1 选题背景和研究意义

1.1.1 选题背景

改革开放以来，随着“单位制”解体，我国基层社区治理体制开始由行政化向社会化演变，城市社区日渐承载了更多的社会管理职能和社会服务功能。为了加强基层政权建设，弥补社区公共服务不足，改变以前“行政有效、治理无效”的行政化社区管理方式，党和政府确立了社会化社区治理理念，逐步淡化行政管控行为，扩展社区治理主体范围，强化基本公共服务供给，创新社会治理方式，以便更好满足社区居民多样化的服务需求，不断提升社区服务水平和治理能力。2013年11月，民政部结合上海等地社区建设经验提出了“三社联动”的运作思路，并在《关于加快推进社区社会工作服务的意见》（民发〔2013〕178号）中明确指出，“要建立健全社区、社会组织和社会工作专业人才联动服务机制，探索建立以社区为平台、社会组织为载体、社会工作专业人才为支撑的新型社区服务管理机制……”(1)。此后，“三社联动”作为基层社会治理创新的重要命题，备受各级政府重视且在全国各地逐步应用和推广(2)，成为回应社区居民多元需求、完善社区服务体系、营造共建共治共享社会治理格局的重要途径。

回顾“三社联动”实践历程，这是近年来我国社区工作者从实践中总结出的基层社区治理模式，是基于“政社分工与合作”背景下提出的一种新型社区服务机制，更是与国家深化社区治理体系改革、创新社会治理方式和提升社会治理能力的大形势遥相呼应。为更好适应新时代基层社会治理的发展要求，2017年6月12日中共中央、国务院发布《关于加强和完善城乡社区治理的意见》（中发〔2017〕13号），从健全和完善城乡社区治理体系的维度，提出“充分发挥基层党组织领导核心作用，有效发挥基层政府主导作用，注重发挥基层群众性自治组织基础作用，统筹发挥社会力量协同作用”，(3)推进社区、社会组织、社会工作的“三社联动”。这是新中国历史上第一个以党中央、国务院名义发布的关于城乡社区治理的纲领性文件，也是首次在中央文件中明确“三社联动”概念、细化具体要求，特别是在意识形态和价值取向方面，为政府管理职能转变和权力下移指明了方向，为基层社区治理方式的创新提供了思路。目前，“三社联动”作为基层社会治理方式创新的主线，在发达地区城市社区已经探索出政府购买服务机制、公益创投机制和设施项目外包机制等多种形式。但在广大的欠发达民族地区，由于缺乏基础优势和发展条件，城市社区“三社联动”尚处于起点低、起步慢、推进缓的境地。

促进城乡社区治理体系和治理能力现代化，缺少民族地区这一块是不完整的，也是不现实的。在当前中国特色社会主义进入新时代、社会主要矛盾发生变化的大背景下，民族地区城市基层社区治理体系完善、治理能力提升和治理方式创新就显得更为紧迫和重要，但现实问题不能回避。与发达地区相比，民族地区因受到民族多样性、经济欠发达、社区发展水平和治理能力偏低的长期影响，城市社区“三社联动”工作推广似乎还未达到预期设想。至少从笔者在内蒙古多个城市社区的实地走访中发现，“三社联动”只在个别城市社区开展了试点探索，一些社区群众、社会组织和社区管理人员对“三社联动”的认知度、认可度和认同度还有待提高。当然，“三社联动”从陌生事物到让人完全接受需要一个过程，更需因地制宜、逐步试点，甚至还要经历不断试错、止错和纠错的过程，这样才能与社区居民服务需求的满足达到适配状态，进而探索出一条适合当地民族特色的发展之路。

标杆的示范效应和带动作用是巨大的。鉴于此，笔者选取内蒙古“三社联动”试点处于头雁位置的B市，进行社区“三社联动”机制建设的典型个案探究，重点梳理实践具体做法、透视存在问题、挖掘内外原因、总结经验教训和展望未来发展。期望触类旁通其他民族地区相类似的情况，试图做到“三社联动”机制建设实例和路径参照的互通有无，经验、教训和启示的互相借鉴，为其他民族地区拓宽基层社区治理途径提供理论和实践依据，最终找到一条适应民族地区“三社联动”机制服务基层社会治理的特色之路。