二、内蒙古自治区农地流转的地方实践

自国家倡导农地流转，大力推进农地规模经营以来，内蒙古自治区各地各级政府部门陆续出台了一系列激励性的政策与措施来推动全区农地流转工作的进行，如对流转农地的农户给予经济补贴，对转入农地的农户给予技术培训等。

2018年《中国农村经营管理统计年报》统计，内蒙古耕地面积为11225.0万亩。截至2018年底，内蒙古全区耕地流转面积为3808.0万亩，占家庭承包面积的33.9%；流转土地的农户数为113万户，占家庭承包经营农户的30.34%，其中转包和出租共3485.7万亩，转让176.5万亩，互换100.5万亩，作价入股为10.4万亩，其他形式为34.9万亩，流转方式以转包、出租为主，二者之和占到了流转总面积的91.54%。从2018年的流转情况看，流转入农户的面积为2567.7万亩；流转入专业合作社的面积达551.9万亩；流转入企业的面积达459.3万亩；流转入其他主体的面积为229.1万亩。据内蒙古农牧业厅统计数据，2018年内蒙古自治区农地流转合同中，流转期限为短期合同的占比为14.1%，中期合同的占比为53.5%，长期合同的占比为32.4%。综合2014—2018年内蒙古农地流转数据来看，农地流转的特点表现为：第一，就农地流转方式而言，各盟市农地流转方式较单一，以转包与出租方式为主，这与全国情况基本一致。第二，就农地流转主体而言，农地流出方和流入方均以农户为主，流转耕地仍以农户家庭承包经营为主，农地规模经营的面积和程度仍有待提高，但流入方多样化的趋势日益显著，使得土地流转去向的结构日趋合理。第三，就农地流转期限而言，以中长期为主，中期情况更普遍。第四，就农地流转主导模式而言，与全国多数地区类似，以市场主导型为主要模式，但政府主导农地流转的现象渐增。这主要是因为市场主导模式存在两方面的困境，其一，某些地区的农户即使为同村人却相距较远，交流不便，不仅使农户之间的农地流转行为受阻，也使成立专业合作社进行农地流转的行为受阻；其二，某些地区的农村距离城镇较远，使村庄引进农业企业实现农地流转和规模化经营的行为受阻。第五，与全国其他地区相比，内蒙古政府主导农地流转的程度相对较高，但各地各级政府在整个农地流转过程中存在缺位和越位的问题，缺位表现为农地流转市场不完善、农地流转服务体系建设滞后及缺乏有效的管理制度；越位表现为强迫农户流转土地、规定农地流转价格等。

为了进一步阐明内蒙古自治区农地流转尤其是政府主导农地流转的情况，研究团队进行了较为详尽的实地调研，现选择三个较为典型地区分析如下。

1．敖汉旗牛古吐乡

敖汉旗把农地流转作为加快现代农业发展步伐的有力抓手，依托龙头企业、农民专业合作社等新型农业经营主体，加大政策扶持力度，加快了农村土地流转步伐，促进了适度规模经营。具体措施主要有四点：一是引进龙头企业促进土地流转。通过制定各种优惠扶持政策，引进培育金沟农业、大鸟鹅业等产业化龙头企业15家，引导企业发挥资金、技术优势建设示范园区，推行规模化、标准化生产，实现土地流转9万亩，占流转土地总面积的1/3。有效提升了土地集约化利用水平，达到了企业盈利和农民增收两促进。二是吸引内外地客商促进土地流转。通过吸引具有种养殖经验的外地客商，建成了一批标准化养殖小区、杂粮管理示范点和蔬菜生产示范小区，实现土地流转9万余亩；培育种植规模在500亩以上的农户达75户，自治区级龙头企业10家、市级龙头企业5家，特色项目区土地亩产值是普通经营土地亩产值的5倍。三是发展合作组织促进土地流转。鼓励农民以土地承包经营权入股组建合作社，由合作社整合生产要素，组织生产经营。目前，在工商管理部门登记注册的农民专业合作社1450家，规模经营土地达4万余亩，带动20余万农户从事产业化生产。四是培育产业大户促进土地流转。坚持把培育农村产业大户作为引领发展产业的重要举措，通过政策引导、资金倾斜等方式，培育产业大户及带头人1500余人，签订流转合同的面积达21万亩，占流转总面积的70%，有力地促进了土地、人力资源的优化配置。

最引人注目的是敖汉旗牛古吐乡跟随国家农村土地流转的步伐，走出了一条“土地流转+特色产业”的具有本镇特色的助力脱贫攻坚新路。政府积极探索党员示范带动型、返乡能人带动型、土地入股合作流转型等“多位一体”的土地流转模式，引导农村土地承包经营权合理、有序、适度流转，内培外引大力发展中药材种植特色产业，形成了以“贫困户+种植大户+专合组织”为主导的完整的利益链接，通过“党员示范+大户带动+专合社推动”等方式，建设脱贫奔康产业园，促进农业产业结构调整，增加群众收入和集体收入。例如：敖汉旗牛古吐乡培养以村支部书记、第一书记、村委会主任等5名党员为示范户，承包流转土地种植中药材180余亩；鼓励1户大承包户流转土地种植中药材330亩，带动65户贫困户自主种植中药材100余亩、200余户非贫困户自主种植中药材300余亩，辐射带动全镇15个村种植中药材2万余亩。2018年，敖汉旗牛古吐乡通过“土地流转+特色产业”助力脱贫攻坚流转土地4.2万亩，中药材种植达到3万亩以上，带动贫困户234户，共564人，人均增收1200元。

2．兴安盟

近年来，兴安盟境内的绝大部分旗县的县乡级农牧业经营管理部门依据“依法、自愿、有偿”的基本原则，积极鼓励和引导全盟农村牧区土地经营权有序、规范流转，发展农牧业适度规模经营。近年来，伴随农村牧区的经济发展，农牧民土地流转意识有所增强，兴安盟农村牧区土地经营权流转呈上升趋势，流转面积逐年增多，全盟土地流转面积2012年为135万亩、2013年为212万亩、2014年为305万亩、2015年为330万亩、2016年为356万亩、2017年为381万亩，2018年达到389万亩，占全盟家庭承包经营耕地面积的33.75%。

在农村土地流转形式上，兴安盟农村牧区主要有转包、出租、转让、入股等几种形式，其中以转包、出租为主。土地转出方主要以外出打工或年老体弱无力耕种农户为主，土地受让方主要为本地农户、合作社、企业、专业大户、家庭农场等，土地流转的受让方以本地农牧户为主。总体上看，农牧户之间的流转是兴安盟农村牧区土地流转的主要模式，但近年来的流转模式明显呈多样化发展趋势，企业、合作社、专业大户和家庭农场正在不断加入土地流转中来，所占比重呈上升趋势。

3．包头市九原区

近年来，包头市九原区政府大力实施乡村振兴战略，按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求，积极鼓励各乡镇政府采取租赁、转包等方式，并不断创新土地流转形式、加快土地流转步伐、保证土地流转效益，推动土地向种植大户、农民合作社等农业新型经营主体集中，因地制宜地发展观光农牧业、体验农牧业、创意农牧业，并且打造了蒙乐源、田禾采摘、信步闲庭等田园综合体。

“庭院经济”在九原区非常普遍，农民们通过土地流转进行草莓、西红柿、豆角等大棚水果蔬菜的种植，每天固定销售给蔬果超市，获得的经济效益远大于以前种地收入。“田禾采摘园”是一种“合作社+农户”的方式，通过田禾种（养）殖农民专业合作社带动当地农户分散种植，建立日光温室蔬菜瓜果大棚、种猪养殖场、种养基地等设施，不仅使之前很多荒芜的土地得到利用，更提高了村民的经济效益；除此之外，合作社还帮扶当地困难群众19户，凡是愿意养殖猪或羊的农户，合作社都免费为他们提供猪崽或羊羔，最后以高于市场价的价格来收购，用于合作社自己的餐饮渠道，这样，合作社既帮助了农户增收，又能得到稳定的肉源供应，实现了双赢。

通过土地流转，九原区农业产业化的增值效益凸显，使得农村土地“流”出效益，“转”出活力，同时也推动了农业和农村发展，提高了农牧业全产业链收益。截至2018年末，九原区新增土地经营权流转面积为7772.8亩，其中集体土地流转面积为6861.2亩，土地流转总面积达到81965亩。