第一章 导论

第一节 研究的起点与目标

一、研究的起点

20世纪80年代初实施的土地改革确立了家庭联产承包责任制，将土地承包给以家庭为经营单位的农户，使得农民拥有了生产的自主权和决策权，这一改革措施使得我国农业迅速发展。历史和实践证明，在一定时期内，家庭联产承包责任制与中国农村生产力发展水平相适应，并且调动了农民的生产积极性，缓解了我国人多地少的矛盾，为我国工业化资本、劳动力要素等的原始积累做出了巨大贡献。然而，这一制度无法一劳永逸地解决我国农业发展进程中的所有问题。伴随着社会主义市场经济体制改革的深入，农村社会分工的不断深化与市场化程度的不断提高，家庭联产承包责任制的弊端在实际运行中逐渐显现，表现为：农地细碎化日趋严重、农民组织化程度降低、农业经营规模过小、农业兼业化现象普遍、农业发展水平落后、农户家庭经营增收乏力以及农产品国际竞争力低下等。

随着工业化、信息化、城镇化的深入推进，农村劳动力大量转移，农业兼业化、农民老龄化、村庄空心化等问题使得农业生产经营面临两难：一方面，大量农村劳动力稳定转入非农领域推动的农业规模经营主体追求农地流转面积、“重收益轻亩产”现象屡见不鲜；另一方面，小规模农户因非农收入占家庭收入比重上升，粗放经营，“抽空务农”现象随处可见。农业经营在贡献口粮安全、增加农民收入后再次陷入了与经济快速发展相比“种地无利、增收乏力”的困境。为此，各地在探索适应农村劳动力转移背景下如何保障粮食供给、发展现代农业，较为趋同的观点和做法是加快土地流转、发展规模经营。中央很早就发布过鼓励农地流转的文件，1984年中央一号文件《关于一九八四年农村工作的通知》明确规定，“鼓励土地逐步向种田能手集中，社员在承包期内，因无力耕种或转营他业而要求不包或少包土地的，可以将土地交给集体统一安排，也可以经集体同意，由社员自找对象协商转包，但不能擅自改变向集体承包合同的内容”，政府开始有条件允许农地流转。1993年11月，《中共中央国务院关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》指出：“在坚持土地集体所有制的前提下，延长土地承包期，允许继承开发性生产项目的承包经营权。允许土地使用权依法有偿转让，少数经济比较发达的地方，本着群众自愿的原则，可以采取转包、入股等多种形式发展适度规模经营，提高农业劳动生产率和土地利用率。”这一规定明确了可以以继承、转包、入股等多种方式流转土地承包经营权。“三权分置”改革是对中国经济结构和社会结构变革环境下人地关系和经营主体变化的回应，“三权分置”下土地产权关系问题是农村土地制度改革最基础、最核心的问题，亟待在理论、政策和法律层面展开研究。已有研究表明：“三权分置”理论蕴含着极其复杂的权利关系及利益诉求，“三权关系”是否厘清，直接关系农业适度规模经营的“效率”与农民生计“公平”目标的实现。自2013年12月中央农村工作会议首次提出“三权分置”基本方向以来，近年来中央一号文件持续关注“三权分置”下农村土地权利主体相互关系与具体实现形式问题，2016年明确提出“落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权”的改革思路。妥善处理好“三权分置”权利及其主体行为关系问题，已成为推进新一轮土地制度改革和土地法律修订的重要前提。一时间，各地为实现扶持新型经营主体发展现代农业，行动上青睐或更加依赖政府力量主导农地流转、打造规模主体的现象屡见不鲜，这使得当前不少地方农地经营呈现市场配置和政府主导“两手”并行的局面。与此同时，大量欠发达地区因农民视土地为养老谋生和务工不济的托底，更多时候需要政府出面推动流转，这使得一些地方出现了政府主导推进流转、片面追求流转规模和比例等现象。诚然，政府主导农地流转的行为逻辑本身可以说得通，在多地农地保持细碎化的现实情况下，生产要素的投入很难获得规模报酬，政府主导流转有其解决“谁来种粮”、提高农地配置效率和劳动生产率、发展规模经营的政策初衷，且当前农村土地承包权和经营权的分置也为政府主导农地流转提供了可因循的“政策突破”。

政府主导流转呈现经营主体多元化趋势加剧、政府介入规模空前、流转契约渐进远期、费用支付约定提前等特征。既有的研究成果表明：政府主导农地流转在短期内能够实现规模迅速扩张并带来一时的繁荣，但难以长期维系，相反主要靠市场调节的农户型流转，尽管短期内规模有限、获得性不强，但长期来看有其流动活力和成本优势。加之城镇化拐点提前出现，承包户对政府主导农地流转的偏好更为降低，一方面，随着中央对农地流转监管日益强化及政府主导的“企业式规模化”难以为继，可能加速政府主导流转的衰落；另一方面，由于政府拥有主导权，这一模式容易引发权力寻租，背离“保粮增效”的最初目标。而现阶段基本国情所决定的农地家庭小规模经营仍有其效率优势，政府推进流转、探索规模经营的实践未显示出可预见的规模化与农机化、商品粮率和劳动生产率的正向效应。与农地流转更强调经济功能并行的是，社会学者更关注其社会功能，认为农地流转是一件关乎“三农”的大事，安排稳妥与否不仅关系农民生活保障，更关乎农村社会稳定，应避免资本挤兑农户，规模集聚造成农户经营权名存实亡、被迫离开土地等民生问题。

伴随我国工业化、信息化、城镇化和农业现代化进程，农村劳动力大量转移，农业物质技术装备水平不断提高，农户承包土地的经营权流转明显加快，发展适度规模经营已成为必然趋势。近年来，随着各地农地流转交易的兴起，农地流转市场逐渐呈现出市场主导型和政府主导型两种模式并存的局面：一方面通过完善农地流转市场管理和服务，鼓励以农户和企业为参与主体，拥有自主决策权益的市场主导型农地流转；另一方面在坚持依法自愿有偿原则的基础上，通过政府行政力量介入，有序规划搭建农地流转服务载体，吸引资金融通，推动农地流转进程，引导农地向新型经营主体流转。实践中，政府推动农地流转逐渐成为农地流转市场的主导类型，究其形成原因，主要有两个方面：一是法律支持。2009年中央一号文件发布，强化政府在土地流转中的主导地位，成为中国土地资源配置演化进程中的拐点。二是政府主导型农地流转有诸多优势。市场主导型农地流转农户拥有土地的流转权，需要农户主导流转的全过程，包括寻找流转对象、沟通流转价格等，交易成本很大，阻碍了农户最优农地经营规模的实现。相反，政府主导型凭借资金、资源以及人力的投入，具有速度快、规模大、交易成本低的优势，成为地方政府实现适度规模经营的优选方式。在倡导市场主导资源配置的背景下，针对政府介入并推动农地流转的趋势，不应彻底否定或全盘接受，如何进行客观评价和合理优化才是关键。因此，要更多关注政府主导农地流转前后农户的收入、福利和生计资本的变化，这是评价与改进政府主导农地流转的必要条件。那么，政府主导的农地流转是如何对农户产生影响的，影响的程度有多大？政府主导的农地流转较之市场主导有哪些不同？引起农户收入、福利和生计资本变动的关键因素是什么？在家庭承包经营责任制度不变的框架下，能否通过设计农地流转新机制，兼顾提升农地流转效率和改善农户福利，从而实现政府与农户共赢？以上均是实践中亟须解决的重要问题。

因此，探究政府行为对农地流转市场和农地经营流转行为的影响、政策效应以及政策改进在农业供给侧结构性改革背景下具有重大的时代意义：一是为研究政府主导农地流转的政策效应提供新的视角。判断政府主导流转是否有效的最终归宿应该是微观层面的农地经营绩效，衡量经营绩效的重要指标包括“成本弹性”和“收入变化”，本研究正是基于这两项重要指标展开的，结合调研数据分析政府主导农地流转的政策效应，完善了对此类问题研究的方法。二是有助于揭示政府主导流转在政策效果和目标上发生背离的深层次原因。三是结合了大量的实地调研，为指导地方实践，进行政策改进提供了有益的思路。