3.1　指标体系构建的前置问题

3.1.1　被评价主体的确定

指标体系在构建前，还需要解决评价谁的问题，即确定被评价对象。按工业生产要求聚集和配置的“城镇化”现象，体现的是要素的区位流动与转换。区位是城镇化的物理空间、物质载体。地理区位又按自然环境、人文历史文化，以及社会经济的国家治理要求等因素划分为大小不同的区域。这样一来，区域就成为国家城镇化推进的区位载体。鉴于区域存在巨大异质性，国家城镇化战略是通过区域主体结合本身实际，发挥创新作用落实的。借鉴区域竞争力相关研究（肖红叶，2004，2006；王莉，2012）三个方面(1)的考量，本书特别关注省级区域，并将其确定为评价研究的区域主体。

其一，我国省级区域是自然环境、民族文化历史，以及社会经济的国家治理要求等因素长期演化形成的。各省域的人口规模、土地面积都相当大，存在自身的优势和发展特点等巨大差异性。四大区域的省份间发展水平差异决定我国城镇化的复杂性。譬如，西部地区工业化水平较低，还处于需要开展大规模基础设施建设，城乡差距以及与发达地区差距仍在不断扩大的阶段；而东部地区工业化基本完成，基础设施相对完备，城乡差距相对缩小。东、西部推进新型城镇化面临的环境条件，主攻方向，需要解决的问题和手段，经济发展质量层次、经济结构内容、经济社会协调发展程度、区域经济开放度等方面都存在巨大差异（肖红叶，2004）(2)。另外，各省级区域内也存在不同程度的城乡差别和以城市为中心的两极化现象；在新型城镇化推进中，都存在与大中小城市联系，创新协调机制和发展空间的问题。因此各地区城镇化发展不可能采用相同的模式，需要寻找相对优势，规避、改进相对劣势，制定符合自身条件的发展策略。

其二，中国自秦汉以来就形成中央集权，并通过郡县层级管理的国家大一统体制。各省级区域是中央政府政治司法、经济税赋管理的重要区域单元，具有比较完备的统计体系，同时因具有中央政策的解释权和指令的执行权，也是被中央监督检查政令执行情况的重要对象。推进新型城镇化是发展方式转变和结构调整的复杂系统工程，涉及土地节约集约利用、户籍和社会管理、资源支撑和生态环保等方面政策。在中央顶层设计指导下，省级政府需要紧密结合实际开展相应深入研究，才能贯彻落实中央顶层设计，创新推进城镇化。对省级区域的新型城镇化研究来说，通过各省份之间的比较，获取成功经验，发现自身的相对优势和短板问题，进而形成相应对策是一项不可或缺的工作。

其三，省级区域的新型城镇化研究是介于国家层面宏观研究与农村、城镇和城市层面微观研究的中间环节，在整个研究体系中具有承上启下的作用。如果在研究方法选择上能够保持省级区域与国家宏观研究的自洽性，则可将省级区域研究置于国家城镇化研究的框架之内，形成体系化的研究平台，为国家城镇化研究构建起一个中观区域结构基础，使国家层面研究得以深化。另外，由于农村、城镇和城市处于区域之内，各区域相对独立的制度创新与经济发展政策，对其可以产生直接影响，所以省级区域城镇化研究可以细化农村、城镇和城市的研究环境，使其研究更加扎实，实际针对性更强。

3.1.2　评价信息的功能要求

这里主要讨论需要评价什么。关于监测评价信息，存在两类要求：其一，关于城镇化的一些本体项目，顶层设计为其规划了具体的指标要求，因此需要监测其达到指标要求情况。其二，对顶层设计规划没有设定具体指标要求的另外一些城镇化本体项目，以及城镇化全局效应，作为推进目标没有具体指标要求，是开放的，因此需要进一步明确需要什么信息，用于哪些方面评价。显然至少包括：①监测各区域新型城镇化推进的系统综合水平。②分析影响因素各层次的推进水平，及其对综合水平的作用贡献。③考核各区域落实《规划》要求的达标情况。④发现各区域城镇化推进的优势和短板问题。⑤研究决定城镇化推进的各层次因素的机制关系。⑥比较分析不同时期的变化。

3.1.3　评价体系构建的思路与原则

评价社会经济复杂现象的基本思路有两类：一类是基于理论分析可以从复杂现象诸多影响因素中抽象出主要因素，并建立相应主要因素决定的现象变化机制数理模型，完成现象的测度评价。另一类是对诸多因素影响的复杂现象，人们尚未形成成熟的理论认知，一般可以采用牛顿还原论的方法，将复杂现象的各影响因素层层分解，得到比较简单、可采用社会经济指标反映，易于比较的各个部分，并通过统计技术综合各个部分信息，完成现象的比较与评价。

我国新型城镇化是高度复杂的社会经济现象，其改革驱动的特征决定，相关推进尚没有系统理论支撑，其监测评价需要采用按影响因素层层分解方法。即基于新型城镇化顶层设计规划的要求，从影响新型城镇化推进的若干要素，到决定各要素水平的子要素……层层分解，得到比较简单、易于比较的社会经济指标为止，从而建立一个新型城镇化推进描述与其影响因素作用分析的统一逻辑框架。这一工作即为评价指标体系的构建。为保证评价体系逻辑框架的统一性、有效性，其构建需要遵循如下原则：

其一，构建指标体系应以相应理论为基础，根据理论对评价目标及其评价分层逻辑做出规定，指标体系应作为理论要求的映射，承担其测度功能。

其二，指标体系构建需要考虑数据可得性，以及保证测度信息的有效性和稳健性。有效性要求，基于理论要求划分影响因素时，各因素之间应保持相互独立，避免信息交叉；稳健性要求，基于理论要求的指标体系构建，应遵从代表性简化原则，避免信息重复，减少出现指标非正常波动冲击影响的可能性。