序言

新时代地方全面深化改革要处理好四方面的关系

彭森（中国经济体制改革研究会会长、十二届全国人大财经委副主任委员、国家发展改革委原副主任、地方改革创新研究院名誉院长）

中国经济体制改革研究会“地方改革创新实践案例研究”重大课题，近年来跟踪、总结、宣传、推广了一系列地方的重要改革经验。2019年，受中共丽水市委改革办委托，“地方改革创新实践案例研究”课题组对丽水市部门间“最多跑一次”改革进行了跟踪研究、实地考察，和丽水市委、市政府领导同志进行了深入交流，经过一年多的工作，这个重大课题成功结题了。

丽水市部门间“最多跑一次”重大改革经验，是落实党的十八届三中全会和十九届四中全会关于进一步坚持和完善中国特色社会主义，推进国家治理体系和治理能力现代化重要思想的重要探索和实践，也为全国“放管服”行政管理体制改革提供了成功的样本和示范，为新时期市场化改革再出发提供了新的经验和新的动力源。现在全国都在学习习近平同志治国理政的重要思想。习近平总书记的很多思想来源于基层实践经验的总结和积累，所以，全国各地、各类改革经验，特别是综合配套改革试点所创造的经验，为习近平同志治国理政重要思想提供了鲜活的实践案例。

根据当前地方改革探索现状，我认为新时代地方全面深化改革需要处理好四方面的关系。

第一，地方全面深化改革要坚持正确处理好顶层设计和基层实践探索，特别是试点创新方面的关系。中国改革开放40多年来很重要的一个成功经验是，在推进方式上，我们一直坚持走了一条鼓励试点探索、先行先试、大胆探索、摸着石头过河的路子。当然，1992年建立了社会主义市场经济体制的目标模式以后，我们也开始强调进行一些总体规划、顶层设计、统筹协调、全面发力这样一些工作方式与方法。特别是党的十八届三中全会提出了全面深化改革新的要求，体现出新时代改革更加重视制度建设，要突破深层次体制机制的一些障碍，改革对于顶层设计的要求更高了，对于改革的系统性、整体性、协同性要求也更强了。党的十八届三中全会提出全面深化改革的总体目标。党的十九届四中全会又提出进一步推进治理体系和治理能力现代化，坚持和完善中国特色社会主义，包括社会主义行政体制的模式，构建职责明确、依法行政的政府治理体系，创新行政方式，提高行政效能，建设人民满意的服务型政府等一些具体目标。这些顶层设计，中央总的要求非常好、非常明确。但是不是仅有顶层设计就可以了？看来还不行。丽水实践进一步告诉我们，中国改革还需要广大人民群众、各级政府解放思想、勇于探索、敢为人先的精神。丽水市委、市政府四年前就坚持解放思想，创新改革探索，先行先试，提出了部门间“最多跑一次”的口号。这个口号看起来好像只是讲了一个点，实际上代表着全局，代表着全面的工作。看起来很简单的一句话，实际上非常复杂，牵一发而动全身，涉及整体，涉及政府治理体系和治理能力现代化最核心的问题。

丽水市部门间“最多跑一次”改革将各个部门职权的界定、协同、完善、重组、重构等方面都设计在里面了，通过这样的改革可以推进行政管理体制改革发生化学反应。因此，基层探索应该给予其充分肯定，而且这样的基层探索不是盲目的瞎干、乱干。比如，在丽水市部门间“最多跑一次”改革中，丽水市坚持了顶层设计、总体规划，坚持了党委政府统一领导，形成了“五个一”的组织保障，包括一个领导小组、一个实施方案、一个攻坚专班、一个部门试点，以及一个督察考核机制。这才是真正的基层改革与地方试点改革。这样一种基层性改革和中央提出的顶层设计是非常好的呼应，是对中央改革精神非常好的落实。

第二，地方全面深化改革要进一步地坚持正确处理好政府和市场的关系。政府和市场的关系始终是中国改革的核心问题。这个问题的本质是，在资源配置中是市场起决定性作用还是政府起决定性作用。习近平同志在党的十八届三中全会专门讲到，理论和实践都证明，市场配置资源是最有效的形式，市场决定资源配置是市场经济的一般规律，市场经济本质上就是市场决定资源配置的经济。所以，中央所确定的目标非常明确，所阐述的思想也非常清楚。改革40多年来，我们提出社会主义市场经济目标模式也近30年了，我们在市场化改革方面还面临很多难点问题。比如，社会主义市场经济体系还不完善，政府和市场的关系还没有完全理顺，市场决定要素配置的范围仍然有限，政府对于微观经济的干预仍然过多，市场和社会发挥作用还不够，等等。在这些方面，需要进一步形成共识，进行大胆的改革创新和探索。

当然，我们在思想认识方面还存在一些模糊与偏颇。比如，目前的数字经济发展很快，大数据、云计算对于整个经济活动的促进作用很大，对人、对社会活动的监控手段不断健全，因此有人提出来，如果早就有这样一套数字经济技术支撑，计划经济也不是不可以搞。再如，当前抗击新冠肺炎疫情，在中央的领导下取得了决定性、战略性成果。因此有人讲政府“看得见的手”在关键时候还是很有效率的，比非公有制经济更有力量、更可靠。以上两个例子充分说明，在我们国家，无论是理论界，还是政府部门，都存在一些强调或者迷信政府行政力量，否定甚至贬低市场力量的现象。这肯定是错误的。

什么是正确的呢？我们推进政府部门间“最多跑一次”改革，大大限制了政府的权力。这有利于进一步转变政府职能，是正确的方向与做法。比如，丽水市45个政府部门，现在有674项部门间事项，丽水市所辖县、区有2981项部门间事项。这样一些部门间办理事项，通过“最多跑一次”进行重新整合，为人民群众提供方便，为市场主体提供方便，这非常重要。但是，另外一个问题，我们能不能通过市场化改革的方法，从根本上进一步规范政府的职责，提出和明示政府的职责清单？这意味着，对于政府来讲法无规定不可为，对于市场来讲法无禁止皆可为，这才是正确处理政府和市场关系非常重要的核心问题。我认为，我们当前要坚持社会主义市场经济改革，特别是市场化改革的方向，要充分尊重市场经济的一般规律，具体包括：一方面，要建立高标准完善的市场体系，在市场能够高效配置资源的领域，在市场机制可以有效调节的情况下，真正地让市场发挥作用，还权于市场，让市场竞争主体成为配置资源的主体；另一方面，我们要坚持进一步转变政府的职能，最大限度地减少政府对市场资源的直接配置和对微观市场主体的干预。我认为，这才是我们各级政府下一步可能面临的重大问题。我希望丽水市进一步总结、完善部门间“最多跑一次”改革的同时，进一步推进市场化改革的深度，在政府和市场关系改革方面取得更大的成绩，为市场化改革做出新的贡献。

第三，地方全面深化改革应该进一步坚持正确处理好问题导向和目标导向的关系，实现问题导向和目标导向改革相统一。在2018年纪念改革开放40周年时习近平总书记进一步强调了这一点。实际上，很多改革是从问题导向开始的。丽水市部门间“最多跑一次”改革，实际上也是问题导向、问题倒逼的改革。针对我们一些政府部门群众反映的办事难、办事烦、办事慢等问题，以“放管服”改革为突破口，“最多跑一次”用小切口来撬动大改革，充分体现了问题导向改革的重要意义。另外，我们在探索解决过去长期以来在一些领域里党政机构重叠、职能交叉、责权脱节这样一些突出问题，部门在市场经济条件下仍然存在着一些越位、错位、不到位现象，通过部门间“最多跑一次”改革很大程度上可以解决这个问题。但是，我们推进问题导向改革的时候，千万不要忘记改革的目标——建立完善的社会主义市场经济体制，推动政府治理体系和治理能力现代化。所以，我们一边做这方面的改革探索，一边要进一步设计、推动市场化经济体制。我们要建立的“有为政府”是“服务型政府”“责任型政府”“法治型政府”，还是“廉洁型政府”？这些方面要有新的创造。我们要根据社会主义市场经济整体要求和治理体系、治理能力现代化总体目标，不断完善政府机构治理和职责的一些定位。丽水市的探索和创新就是在这个大背景下，冲破了一些传统思想观念的束缚，破除旧的部门利益之间的樊篱，是对问题导向与目标导向相统一的重点尝试。这种改革也需要进一步升级，更多地研究我们怎样在市场经济条件下重塑政府部门的治理模式，考虑政府部门的设置、部门之间的关系，以及怎样更多地有利于优化政府的职责体系，有利于增强政府部门之间的协作能力等，但是更重要的是有利于强化政府的执行力，有利于政府为人民群众、为市场主体提供服务，真正建立起标准化、规范化、高质量的符合市场竞争要求的政府治理体系，来回应人民、回应市场主体对行政管理体制改革的期待，对基层政府的期待。

第四，地方全面深化改革要正确处理好改革与法治的关系。丽水市在改革探索中十分注意制度建设与制度机制的创新，这是地市一级所进行的力所能及的重要探索。毋庸讳言，目前推动这种改革或者推广这样的经验，可能会遇到一些上位法的限制。有专家统计，丽水实践涉及的上位法有二十几项、部门规章三十几项。需要说明的是，我们确实有很多法律，包括一些部门的法律是在改革初期、中期设立的，有的部门立法还带有浓厚计划经济体制下部门的一些权责，这些部门权责通过法律的手段来强调部门利益的固化和最大化，这是我们改革实践过程中遇到的很大问题。但是，市场经济说到底本质上是法治经济。市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，必须以保护产权、维护契约、统一市场、平等交换、公平竞争、有效监管等为基本导向，完善社会主义市场经济法律制度。所以，这里面有一个问题，我们的改革成果怎么用法律的形式来巩固保障？另外，我们在推动改革过程中，怎样把我们的改革纳入法律的轨道、法治的轨道上去？这两个问题都要处理好，不可偏颇。而处理好这些问题需要做好三方面的工作。

第一，要加快社会主义法律制度的立、改、废，进一步完善我们的法律体系，真正做到政府的事情有法可依，要加强对经济发展各项事业的法律制度供给，依法平等保护自由财产和共有财产产权，完善保障公平竞争的法治环境，这非常重要。我们现在很多方面的法律制度还存在缺陷。

第二，要坚持依法用权，要健全执法、司法部门对市场经济运行的保障机制，最大限度地减少不必要的行政执法思想，还权于市场，最大限度放开市场管制，规范行政执法的行为，这也是今后要做的工作。

第三，各级政府要进一步依法履职，全面建立行政权力制约和监督体制，实行政府权责的清单制度。要进一步健全和完善重大行政决策的程序制度，加强对政府内部权力的制约，真正把权力关在透明、规范、可控的笼子里，防止权力的滥用，这是下一步改革和法治工作的重点。