议题2 “科创中国”科技经济融合发展及其实践研究

海外人才创新创业治理模式选择
——基于上海和武汉的双案例比较研究

◎胡雯(1) 刘笑(2)

摘 要 海外人才离岸创新创业基地建设计划的实施，为新形势下海外人才选择创新创业治理模式提供了新思路。通过对上海和武汉基地的双案例比较分析，引入网络嵌入理论，探讨了海外人才创新创业治理模式的典型类型、主要特点和选择路径。研究结果表明：海外人才创新创业的治理模式包含政府主导型环式治理模式和市场主导型网式治理模式两种典型类型，其选择路径包括治理体系功能定位、治理主体性质选择、治理结构形成三个关键点；同时本地网络嵌入难度越大，越易形成政府主导的治理模式，并向环式结构发展。

关键词 中国科协；海外人才；创新创业；治理模式

一、引言

作为创新活力带动的中坚力量，海外创新创业人才归国后仍面临诸多问题，部分人才难以融入国内体系，使再本土化成为制约瓶颈。因此，如何选择合适的海外人才创新创业治理模式，更好地发挥海外人才在创新创业领域的示范引领作用，是当前亟待研究的重要议题。党的十八届三中全会提出新形势下推进国家治理体系和治理能力现代化的要求，为创新创业治理的发展提供了新的思路。由中国科协牵头开展的海外人才离岸创新创业基地建设计划，是新形势下群团组织对海外人才创新创业治理模式选择的一种探索。目前，已经挂牌成立的基地分别位于上海、深圳、武汉、苏州、成都、天津等地，部分地区已经形成了较为完善的治理模式，具有很高的研究价值。因此，本研究选取中国（上海）自由贸易试验区海外人才离岸创新创业基地（以下简称上海基地）和中国（武汉）海外人才离岸创新创业中心（以下简称武汉基地）为案例研究对象，在研究框架的基础上，探讨海外人才创新创业治理模式的典型类型和主要特点，分析治理模式的选择路径。

二、理论回顾与研究框架

（一）理论回顾

自20世纪90年代以来，对政府角色定位的反思与改革，使“治理”一词成为公共行政领域的热点。“治理”指政府通过网络与权力完成工作的方式，有别于传统公共行政系统中通过官僚组织来解决公共问题与提供服务的方式。因此，在治理视角下，政策过程是不同行动者之间复杂的互动过程，权威与权力视网络中的资源与规则而定，而在传统管理视角下，管理者作为体系的控制者，对政策过程的规划、组织、领导均具有控制权。在推进国家治理体系与治理能力发展的进程中，政府的职能和作用较以往有所转变，市场在资源配置中的决定性作用日益凸显。在科技创新领域，由政府科技管理向科技治理发展的趋势已经显现。“科技治理”也被称为“科学与治理”或者“技术与治理”，作为公共治理理论在科技管理领域的延伸，科技治理主张把纵向中央与地方的科技合作、与横向政府之间的合作以及多主体公私合营这三种模式有机地结合起来形成一种网络治理模式。由于政府部门并不完全垄断和支配一切科技创新资源，拥有科技创新资源、承担科技创新发展使命的还有企业、高校及科研机构、第三方非营利组织、群团组织、科技中介等主体，因此科技治理体系的形成需要这些主体相互依存，以共同的价值观为指导，以达成共同立场为目标进行协商和谈判，通过协同与合作，解决各个层面上的科技创新发展问题。

作为科技治理的组成部分，创新创业治理是当前我国实施创新驱动发展战略过程中的重要议题。目前，相关文献成果散见于创新生态研究领域和创业研究领域，从治理视角开展的研究较为罕见。一般认为，创新创业活动应由企业主导，因此领域内研究多集中于企业创新生态系统治理，即企业通过正式与非正式的制度安排，优化配置内外部创新资源，协调成员企业等利益相关者的权责利关系，进而共创价值。然而，创新创业治理并非仅限于企业层面，还广泛存在于产业层面、区域层面，从中观和宏观层面来看，治理视角要求政府实现从“统领者”向“同行者”的换位，强化治理参与者之间的共振联系。海外人才创新创业研究则主要以双重网络嵌入理论为切入点，以探讨海外人才跨境创业的关键影响因素为核心，从治理角度展开的讨论较少，是当前亟待探索和补充的领域之一。

总的来说，学界对创新创业治理的探讨多停留在理论研究的初期阶段，研究的视角较为分散，尚未形成体系化的研究框架，特别是对海外人才创新创业治理而言，由于缺乏实证研究的对象，对海外人才创新创业治理模式的发展和实践情况缺乏必要的总结和归纳，难以支撑后续研究的开展，因此急需明确海外人才创新创业治理模式的主要类型和选择路径。

（二）研究框架

本研究从治理模式表征的现象出发，以海外人才创新创业的供需匹配过程为切入点，考察治理模式的选择路径。目前，海外人才回流趋势明显，创新创业需求高涨，同时国内经济也面临巨大的转型压力，各地均采取积极措施营造良好的创新创业生态体系，以求留住优质海外人才、助推产业转型升级、实现创新驱动发展，因此，外部需求牵引和内部转型压力共同推动了创新创业治理模式的形成。在海外人才回国创新创业需求和本地创新创业生态体系特征匹配过程的影响下，创新创业治理模式将在多次改进和迭代后最终形成稳定形态，从而使治理模式的选择路径有迹可循。图1对研究框架的整体思路进行了详细描述。

由于上海基地和武汉基地已经形成了稳定的运营和治理模式，因此，本研究首先通过双案例比较分析的方法，从客观现象出发，总结海外人才创新创业治理模式的主要类型，并进一步对比两地治理模式的特点，然后在此基础上，对海外人才创新创业供需匹配过程进行解构。首先引入网络嵌入理论，分析海外人才回国创新创业的需求和主要难点。海外人才跨国创业具有双重网络嵌入特征，本地网络嵌入和海外网络嵌入对新创企业的不同发展阶段具有不同影响，由于本地网络嵌入程度在初创阶段将发挥重要作用，且本研究主要探讨海外人才在本地创新创业的治理模式，因此着重从本地网络嵌入视角进行分析。海外人才跨国创业时，初创企业对本地创新网络的嵌入方式主要包括商业网络嵌入和制度网络嵌入。其次根据创新创业生态体系的现有研究成果，分析对应海外人才创新创业需求的关键要素。美国总统科技顾问委员会2004年发布的两份《维护国家的创新生态系统》报告指出，创新生态系统是推进技术和经济发展所必需的机构和人员相互作用的动态系统，虽然学界对创新创业生态系统的界定仍未统一，但普遍认为其具有动态性、自组织性等特点。一般认为，产业创新生态系统主要由主体要素、功能要素和环境要素三部分组成，其中功能要素主要包括技术、知识、信息、资源等；环境要素包括设施、制度、政策等保障产业运行的基本条件。而创新生态系统的基本特征也可以从主体与要素、结构与边界、功能与目标三个方面进行归纳。综合海外人才创新创业在本地资源获取、海外知识学习及开发方面的主要难点，本研究主要选取资源要素、市场结构和功能目标三个创新创业生态体系中的关键要素进行分析和探讨。

本研究选用案例分析方法开展针对海外人才创新创业治理模式选择的研究工作。为了确保案例研究的信度和效度，主要从三个方面收集资料：（1）公开资料，主要包括文献资料、网络资料和官方宣传手册；（2）专家访谈；（3）实地调研。

三、案例分析

（一）海外人才创新创业的治理模式

在公共管理视域内，一般认为公共事务的治理主体包括政府、市场和民间组织。就海外人才创新创业的治理模式而言，可以从以下两个方面开展分析：一是治理主体及其主导地位，即海外人才创新创业事务的管理主体和运营主体性质；二是治理结构，即海外人才创新创业治理中，政府、市场和民间组织间的关系。

首先，由于现有海外人才创新创业治理中存在管理主体和运营主体分离的现象，为了综合分析主体性质，引入二维四分法，以管理团队性质为X轴，以运营主体性质为Y轴，绘制坐标象限，并根据上海基地和武汉基地的实际情况，将两者标识在对应象限内，如图2所示。其次，根据治理主体间权力分配的平等程度，可以将治理模式划分为塔式模式、链式模式、环式模式和网式模式，其中环式治理模式下政府需担当“元治理”的角色，协调和解决治理主体间的冲突和矛盾，而网式治理模式下，众多权威交叠共存构成合作治理网络，政府不再充当“元治理”角色。

根据上海基地和武汉基地治理模式的主要特点，结合各维度的分类标准，将上海基地划分为政府主导型环式治理模式，将武汉基地划分为市场主导型网式治理模式。

1．政府主导型环式治理模式

上海基地在运营过程中形成了管理主体和运营主体分离的模式。从运营主体性质来看，上海基地的运营主体为国有企业，即上海普德科技发展有限公司，主营业务为项目孵化和企业管理咨询。从管理团队的性质来看，上海基地的管理团队由上海市浦东新区科技创新促进中心（以下简称浦东科创促进中心）相关人员兼职构成，属于事业单位性质。因此，就运营主体和管理团队的性质而言，上海基地形成的是一种较为典型的政府主导型治理模式。

从治理结构上来看，上海基地内部的领导职能由离岸基地建设工作协调小组承担，协调小组由上海市科学技术协会和上海市浦东新区共同形成双领导模式，对基地管理层具有指导功能，同时执行团队管理和团队运营协作工作。从外部来看，上海基地的治理功能与环式治理模式中的政府功能类似，主要通过政策工具实现海外人才创新创业活动中市场各主体间的协调冲突和解决矛盾职能，政策形成机制表现为自上而下的形态。图3对上海基地的政府主导型环式治理模式进行了总结。

2．市场主导型网式治理模式

武汉基地采用的运营模式中，管理主体和运营主体的团队成员保持高度一致，是典型的“多块牌子一套班子”模式。其主要运营主体为民营企业性质，即海智之星（武汉）科技服务有限公司，原为武汉地质资源环境工业技术研究院有限公司（以下简称资环工研院）的全资子公司，资环工研院是由中国地质大学（武汉）与武汉市人民政府于2013年联合创建的企业法人。此外，武汉基地还设有一个民非组织，承担海外分中心的联络功能。从管理主体的性质来看，武汉基地的核心管理团队拥有事业单位编制，受湖北省科学技术协会（以下简称省科协）直属指导。同时，根据深度访谈获得的资料，武汉基地虽设有事业编制，但管理和运营团队成员均来自体制外，具备多年项目投资和资本运作经验，是典型的市场化团队。因此，可以判断武汉基地形成的是市场主导型的治理模式。

从治理结构上来看，武汉基地内部领导层由省科协形成单向指导关系，管理层与运营层高度重合，管理主体、运营主体、附属民非组织间呈现协作状态，没有表现出明确的上下级关系。从外部来看，武汉基地高度市场化的运作模式使得其治理功能更接近于市场主体，因此与政府和民间组织间形成的关系更为平等，构成了合作治理网络。同时，武汉基地政策传导机制也有所不同，基地管理人员在访谈中指出：“当基地遭遇政策瓶颈时，会首先向省科协提出政策建议，并由科协向有关部门谏言，最终形成相关政策或落实细则。”可以观察到其政策形成机制呈现自下而上的形态。图4对武汉基地的市场主导型网式治理模式进行了总结。

（二）海外人才创新创业治理模式的选择路径

按照研究设计的思路，从海外人才创新创业的供需匹配着手，根据对上海和武汉两地案例分析得出的结论，分别对海外人才本地商业网络嵌入和制度网络嵌入过程开展分析工作，并进一步总结海外人才创新创业治理模式的关键选择路径。

1．上海基地选择路径

上海基地于2015年8月挂牌成立后，逐步形成了以吸引海外人才创新创业项目落地为主，同时探索海外人才离岸经营体制机制改革和创新的目标定位，这与上海的市场结构和创新创业体系功能定位有较强关联。在上海现有市场结构中，高新技术企业数量较多、外企国企比重较大，因此创新创业体系的功能定位较高，对创新创业项目的质量提出了更高要求，也更注重海外人才回流后对本地创新氛围的带动效应，因此形成了以“海外人才上海自贸区创业汇”为典型代表的活动形式。另外，上海基地落地在自贸试验区范围内，本身承载着“制度试验池”的功能，也具备“先行先试”的实践条件，特别是离岸经营模式在境内尚处于探索阶段，对现有出入境政策、离岸金融体系、离岸企业注册规范等各方面的瓶颈突破有很高需求，因此体制机制改革与创新也是治理体系的主要功能之一。相较于其他基地，上海基地在功能定位上的特征十分鲜明，在寻求优质创新创业项目切实落地的基础上，体制机制改革创新功能的确定，对治理主体的选择及治理结构的形成产生了重要影响。

可以观察到，上海基地管理主体的职能设置与基地功能目标具有很高的契合度，而事业单位性质也有利于体制机制创新功能的实现，因此选择浦东科创促进中心作为管理主体是治理体系功能定位影响下的一种结果。浦东科创促进中心作为上海市浦东新区科技和经济委员会（以下简称浦东科经委）的下属事业单位，整合了原上海浦东生产力促进中心和原上海市浦东新区科技认定服务中心的相关职能，主要职能包括：科技项目管理、创新创业管理、科技金融管理。同时，创新创业项目的孵化服务由专业的独立团队（上海普德）来负责，以通过市场化手段提高项目孵化效率。

上海基地治理结构的形成与海外人才在本地商业网络和制度网络嵌入难易程度有关。在商业网络嵌入方面，上海各类市场资源集聚程度高，除空间资源外，人才、资金、信息等资源的可得性均较高，对海外人才具有很强的吸引力，但从市场结构来看，高新技术企业的进入壁垒也相对较高，使得本地商业网络形成了一道无形门槛。在制度网络嵌入方面，由于创新资源丰富，创新创业体系本身定位就具有一定高度，因此财政资金对创新创业项目的直接资助额度较少，政策资源的获取仍有一定门槛，可得性不高。所以，相较而言，海外人才在上海的制度网络嵌入成本较高，是本地网络嵌入的主要难点，加上上海基地在体制机制创新方面的独特功能，使政府在治理体系中占据了更为重要的地位，形成了政府主导的环式治理模式以及自上而下的政策形成机制。图5对上海基地治理模式选择路径进行了总结。

2．武汉基地选择路径

武汉基地的创新创业生态体系基础情况与其功能定位的设定有直接联系。虽然武汉市创新创业环境日益完善，但相较北上广等一线城市，人才、资金等创新资源的可得性仍处于较低水平，对创新型初创企业的吸引力尚显不足，同时由于产业升级转型的强烈需求，对创新创业人才和项目的引进十分重视，使得创新创业体系本身的功能定位向创新资源导入和创新项目引进倾斜，因此治理体系的功能目标也侧重海外人才引进和创新创业项目引进。

由于创新资源先天不足，湖北省层面和武汉市层面均出台了优厚的鼓励政策，通过直接和间接资助财政资金的方式，吸引海外人才来武汉创新创业，扶持创新型初创企业在武汉落地，如武汉城市合伙人项目等，有机衔接了人才引进和项目孵化工作。为了有效运用政策资源，同时发挥财政资金的撬动作用，引导市场资源进入武汉，武汉基地选择聘请市场化团队负责管理和运营工作。由于武汉基地对省市两级层面的创新创业鼓励政策的依赖程度较高，这种由市场主导的治理模式避免了政府陷入既当“裁判员”又当“运动员”的尴尬境地，同时通过“多块牌子，一套班子”的协作形式以及私募风险投资基金的建立，灵活地引导市场资源进入产业转型急需的领域。在访谈中我们注意到，武汉基地成立之初，运营主体海智之星采用的是产学研一体化运作模式，其本身是资环工研院的全资子公司。可见，武汉基地现有治理主体性质的确定经历了一定的演化过程，表明在运营过程中，创新创业供需的匹配过程对治理主体的选择具有影响。因此，海外人才商业网络嵌入诉求与本地创新创业体系的匹配程度，对武汉基地治理主体性质的选择具有重要影响。

在市场主导的治理模式下，由于政策资源丰富、创新创业体系定位不高，海外人才可以更容易地嵌入制度网络，从而使政府在治理网络中与市场和民间组织处于相对平等的地位，因此形成了网式治理模式以及自下而上的政策形成机制。图6对武汉基地的治理模式选择路径进行了总结。

四、研究结论

本研究在构建海外人才创新创业治理模式分析框架的基础上，借鉴网络嵌入理论，采用双案例比较研究的方法，以上海基地和武汉基地为案例研究对象，总结了海外人才创新创业治理模式的主要类型和特点，在此基础上，从海外人才创新创业需求和本地创新生态供给的匹配过程入手，阐述了两类治理模式的选择路径。

（一）两类治理模式的特征

两地基地治理模式在领导层、管理层、运营层、实施层均存在诸多差异。在领导层面，上海基地的双重领导模式和武汉基地的直属领导模式具有显著差异，对两地基地的功能定位和目标设置具有重要影响。在管理和运营层面，单位和团队性质上的区别，直接影响了治理主体的主导地位，同时，管理与运营团队的人员构成和一致性也存在差异，使治理结构向不同方向发展。在实施层面，两地基地的协作方式、服务模式和典型活动均具有不同侧重点。表1从上述多个方面对两地基地治理模式的主要特征进行了对比分析。

政府主导型环式治理模式和市场主导型网式治理模式，不仅在治理主体及其主导地位、治理结构两个方面具有不同特征，在治理工具和政策形成机制方面还具有以下特点：

1．治理工具选择的异质性

一般认为，以政府为核心的治理工具可分为结构式强制工具、合同式诱导工具、互动式影响工具三种类型。在实践中，政府主导型环式治理模式采用合作式诱导工具的情况较为多见，主要表现为政府补助和津贴、税收减免、政府采购、国有资本风险投资等形式，如上海基地对入驻总部空间办公场地的海外人才创业企业给予6个月免费流动工位和配套办公设施使用权。而以市场为核心的治理工具，重点在于依托现有政策资源，通过市场化运作手段，引导市场资源和财政资金的优化配置，因此市场主导型网式治理模式的治理过程必须通过市场来完成。如武汉基地为符合省市级人才奖励计划的海外创新创业人才提供咨询和申报服务，引导财政资金向符合市场需求的海外人才倾斜，同时成立私募风险投资基金，利用市场化资本吸引海外优质项目落地武汉。

2．政策形成机制的差异性

政府主导型环式治理模式的政策形成机制是自上而下的。由于治理主体本身具有政策制定和优化的职能，因此在培育海外创新创业项目的过程中，能够更好地发现政策瓶颈，并快速作出响应，对以体制机制创新为目标的创新创业生态体系而言是十分有利的模式。市场主导型网式治理模式的政策形成机制是自下而上的。相较而言，由于增加了自下而上的问题反馈路径，政策响应速度远不及前者，但该模式对市场动态的感知更为敏感，对创新创业需求和困境的理解也更为深刻，有利于形成具有较强针对性的政策建议。

（二）治理模式选择的关键要素

1．海外人才创新创业治理模式选择存在三个关键点，即治理体系功能定位、治理主体性质选择、治理结构形成

海外人才创新创业治理体系的功能定位通常与本地创新创业生态体系基础息息相关，功能和目标的确立对治理主体性质和治理结构的形成具有重要影响。特别是政府主导的治理模式中，如果选择既有主体作为治理主体，主体本身的职能通常与治理体系功能定位存在较高的契合度。市场主导的治理模式中，治理主体的选择多受到本地商业网络嵌入难易程度的影响，治理结构的形成则大多同时受到治理主体性质和本地制度网络嵌入难易程度的双重影响。

2．本地网络嵌入难度越大，特别是制度网络嵌入难度越大，越容易形成政府主导的治理模式

海外人才创新创业过程中，本地网络嵌入的难易程度，即本地创新创业生态体系与海外人才创新创业需求的匹配过程，对治理主体性质的选择具有一定影响。海外人才嵌入本地网络的主要目标是获取市场资源和制度资源。一般来说，资源集聚程度越高，要素越丰富，创新创业企业就越容易嵌入本地商业网络，市场资源的可得性也就越高。在市场资源丰富的情况下，制度资源的争夺将尤为关键。海外人才嵌入本地制度网络，有利于新创企业更好地获悉宏观政策信息，获取政府财政科研项目经费资助，主动与掌握话语权和稀缺资源配置权的本地政府建立并保持良好关系，也便于获得市场合法性和稀缺资源。企业嵌入本地制度网络的难度越大，政府对制度资源的可控性越高，政府在创新创业生态体系中就会处于有利的位置，由于关键资源的配置权利逐渐集中到政府主体，最终将促使政府在治理模式中处于主导地位。

3．政府主导的治理模式易向环式结构发展，市场主导的治理模式易向网式结构发展

从两个案例的综合情况来看，政府主导的治理模式中，海外人才创新创业的网络嵌入难度普遍较大，海外人才的创新创业需求往往需要通过政策的创新和突破来满足，加上治理主体多为事业单位性质，因此自上而下的政策形成机制将是更有效率的选择，这一情况将进一步凸显政府在治理网络中的地位，从而使治理结构向环式结构发展。反之，在市场主导的治理模式中，由于治理主体本身背靠较为丰富的政策资源，海外人才创新创业的本地网络嵌入需求主要通过市场化手段解决，使各主体间的关系更为平等，容易形成网式的治理结构。

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[本文曾发表于《科学学研究》，2019，37（3）：526-534]

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(1)胡雯，上海社会科学院信息研究所助理研究员。主要研究方向为科技发展与管理。地址：上海市中山西路1610号2号楼809室。E-mail:huwen@sass.org.cn.

(2)刘笑，上海工程技术大学讲师，主要研究方向为科技发展与管理。