第一节 城镇化发展现状
一、城镇化发展历程
从中国的城镇化发展进程来看，城镇化是多种因素综合作用的结果，并且是呈现出一定阶段性特征的动态发展过程。如图2-1所示，新中国成立以来，我国的城镇化发展大致可以分为以下四个阶段。
图2-1 中国城镇化发展历程图
（一）起步发展阶段（1949—1958）
1953年，中国第一个“五年计划”开始实施，其工作重心是发展重工业，建立社会主义工业化初步基础，这些项目的实施需要在城市中进行(1)。为此，同年9月份，中央明确指出，要迅速组织力量，进行重要的工业城市规划建设工作(2)。1956年4月，《论十大关系》中也明确提出在沿海和内陆地区，根据产业布局要求大规模扩建和改建各类城市(3)。1957年，国家又批准了15个城市的总体规划和产业规划(4)。由此，我国的城镇化建设进入了起步发展阶段。在这一阶段，我国的城镇人口增长速度为7.14%，远高于全国总人口的年均增幅2.22%，城市数量也明显增多，从开始的132个增加到184个，城镇化率从10.64%提升到16.25%，城市个数和城镇化率同步上升。
（二）失常发展阶段（1959—1977）
城镇化的失常发展阶段主要指1958—1960年的过急发展行为以及1960年之后的停滞发展行为。
1958年，全国范围内开展的“大跃进”运动导致城镇化建设也开始“大跃进”，1957年的青岛会议提出了“用城镇化的大跃进适应工业化的大跃进”的办法，1960年桂林会议提出“用10～15年时间把我国城市基本建设成为社会主义现代化的新城市”，有的地方还提出“三年改观、五年大变、十年全变”等口号。“大跃进”思想导致各地的城市建设工作都呈现出过急发展行为，很多地区盲目追求大项目和大城市建设，导致短期内城市数量和城镇人口数量迅速增加，因公共设施建设不足，不仅打乱了城镇建设合理的发展布局，也造成了城市环境的严重恶化。
认识到“大跃进”式城镇化发展问题的严重性后，国家又采取了极端的处理办法。1960年，第九次全国会议宣布的“三年不搞城市规划”的决定导致城市发展停滞不前(5)。随后又爆发了“文化大革命”，大量的知识青年和城镇职工开始上山下乡，又严重拖后了城镇化进程。直到1973年，国家建委城建局讨论了《关于加强城市规划工作的意见》《关于编制与审批城市规划的暂行规定》和《城市规划居住区用地规划指标》的文件，各个高校也开始恢复和开设城市规划课程，城市规划工作又重新振兴。在此期间，城镇化发展基本处于停滞状态。城市数量从179个增加到193个，仅增加了14个，城镇人口增加的数量也有限，从12371万人增加到16669万人，城镇化率有下降的趋势，从18.41%降到17.55%，所以该时期也被称为“反城镇化期”和“逆城镇化期”。
（三）稳定发展阶段（1978—1995）
1978年，改革开放的实施标志着我国社会主义现代化建设的开始。1982年，家庭联产承包责任制的推行解放了生产力，乡镇企业的大量涌现促使了摆脱农业生产力束缚的农民进入城市，成为城市扩张的动力。同时，城市规划工作也在不断加强，并出台了一系列法规条例加强城市规划的建设和管理工作。如1980年国务院转批的《全国城市规划工作会议纪要》、1984年颁布的《城市规划条例》、1987年颁布的《关于加强城市建设工作的通知》和1989年通过的《城市规划法》等都是关于城市规划管理的文件。此外，1986年“撤县改市”政策的实行增加了中国城市的数量，据统计，1979—1994年全国撤县改市的数量为373个。1994年，中国城市规划协会的成立标志着城市的发展受到越来越多的重视。在此期间，城市集群的建设也进入了快速发展阶段，1980年建立深圳、珠海、汕头、厦门四个经济特区，1984年开放了大连、秦皇岛、天津、烟台、青岛等14个沿海港口城市，1985年又批复了长三角、珠三角、闽三角沿海经济开发区，1988年设立了海南经济特区，1992年设立浦东新区等，我国的城镇化道路开始稳步前进。这一时期，我国的城市数量和城镇化率均增长较快，城市数量从216个增加到640个，城市人口也从18495万人增加到35174万人，城镇化率从18.96%提升到29.04%。
（四）高速发展阶段（1996年至今）
1997年，国务院批转公安部《小城镇户籍管理制度改革试点方案》和《关于完善农村户籍管理制度的意见》标志着我国城乡户籍制度的改革。户籍制度的适度放开，极大地促进了农村人口向城市地区的转移，推动了城镇化的发展。同时，国家也开始高度重视城镇化的发展，将城镇化作为经济发展的动力。从中国十五届三中全会到中共十九大，都对城镇化发展道路提出了新的要求。2017年党的十九大报告从促进区域协调发展的战略层面提出，“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，加快农业转移人口市民化”(6)。聚焦大中小城市和城镇之间的不平衡发展，通过补短板、强弱项，推动城镇格局的协调发展，并加强产业和城镇的空间整合，促进“产城融合”的城镇化发展路径。这一时期，我国县级城市有所减少，城市数量也略有下降，从666个减少到658个。但城市人口数量和城镇化率均增长较快，城市人口数从1996年的37304万人增加到2018年的83137万人，年均增幅4.05%，城镇化率也从1996年的30.48%上升到2018年的59.85%，提高了29.37个百分点，城镇化建设进入了快速发展时期。
二、城镇化发展特点
（一）土地城镇化快于人口城镇化
分税制改革后，在财政收入和晋升机制的双重激励下，地方政府开展了“摊大饼”式的城镇化发展模式，以城市重心转移或开发新城的名义盲目追求土地资源的大规模投入，进行城市扩张。“摊大饼”式的发展模式导致土地资源利用效率低下和严重浪费。同时由于缺乏相应的产业作为支撑，农村人口转移的速度比较慢，导致土地城镇化速度快于人口城镇化速度。
如图2-2所示，2000—2018年，我国建城区面积增长了2.93倍，且呈现出逐年递增态势，而城镇人口仅增长了1.81倍，城市人口的低密度直接弱化了经济集聚效应。蔓延式的土地扩张导致大量农地被征用，不仅造成了农地资源的流失和浪费，也影响了粮食的总产量，直接威胁到国家的粮食安全。究其原因，主要在于政绩考核体系，“唯GDP论”的考核方式使各地政府更加偏重于公共设施、市政等生产性功能见效比较快的显性投资，忽略了医疗、教育等非生产性功能见效比较慢的隐性投资，从而导致城市建设的土地扩张速度高于人口扩张速度。
图2-2 城镇建成区面积和人口增长倍数
（二）“半城镇化”特征明显
虽然我国的城镇化水平有明显提升，城镇人口数量也大幅度增加，但部分学者对我国的城镇化发展提出了质疑，指出我国的“半城镇化”特征明显。原因在于我国的城镇人口统计包括了居住在城镇半年以上的人口，这部分人口主要为农民工，他们具有较强的流动性，而且没有城镇户籍，无法享受到与城镇居民相同的就业、医疗、教育、社会保障等待遇，存在着很大的与城镇融合的困境，表现出明显的“半城镇化”特征。“半城镇化”现象在我国普遍存在，而且存在明显的地区差异，东部地区的“半城镇化”的程度要远远高于中西部地区。以上海为例，2018年上海市城镇常住人口2418.33万人，而城镇户籍人口仅有1445.65万人，非城镇户籍常住人口高达972.68万人。虽然上海常住人口的城镇化率为87.89%，但半城镇人口的比例就有40.22%，此类现象在北京、深圳、广州等大型城市普遍存在。
（三）城镇化水平区域差异较大
受历史、自然资源、政策的影响，我国各区域、各省区市的城镇化水平差异较大，呈现出不均衡、不协调的发展局面。见表2-1，2018年我国的城镇化平均水平为59.58%，而仅有东部地区的城镇化水平超过了全国平均水平，为70.69%；中西部地区的城镇化水平仍比较低，分别低于全国平均水平2.73和7.32个百分点，呈现出从东到西依次递减的特点。此外，各省市的城镇化发展水平差异也较大，北京、天津和上海的城镇化水平位于前三，上海的最高，为88.12%。黑龙江、湖北、山东、内蒙古、重庆、福建、辽宁、浙江、江苏、广东的城镇化率也都在60%以上，高于全国平均水平。然而贵州、云南、西藏、新疆地区的城镇化水平低于50%，离全国平均水平还有一定的差距，尤其是西藏地区，城镇水平仅为31.10%，是全国城镇化水平最低的省。
表2-1 2018年中国各地区的城镇化率 单位：%
（四）城市规模结构不合理
目前，受区域经济发展不均衡的影响，我国的城镇化资源、环境承载力也呈现出区域性差异。东部地区城镇人口密集，资源环境的承载力比较弱，中西部地区人口相对较少，资源环境的承载能力比较强，城镇化进程潜力较大。除城镇化资源、环境的承载力呈现差异外，城镇的规模结构也严重失调。2001年的“十五”计划纲要明确提出我国走“大中小城市和小城镇协调发展”的战略方针，虽然此方针也一直出现在随后的政策文件中，但受多种因素综合作用，我国的城镇规模结构仍呈现出不合理的状态。根据2014年国务院公布的最新城市规模划分标准，将城市划分为4大类6档（表2-2）。
表2-2 中国不同等级规模城市（镇）数量及变化情况
从城市规模结构看，2000—2015年中国城市发展呈现出较为明显的两极分化。此期间，大城市和中等城市的数量上升明显，而小城市的数量骤然下降。具体而言，中等城市数量增加的最多，16年间增加了204个，城市数量比例提升了31.88%；其次是大城市增加的数量也比较多，2000—2015年间，大城市增加了165个，城市数量比例提升了25.74%，100万～300万人的I类大城市和300万～500万人的Ⅱ类大城市分别增加了156个和9个，城市数量比例也分别提升了24.31%和1.42%；最后特大城市数量也有明显的提升，城市数量比例提升了1.4%。而小城市数量不仅没有增加，反而出现明显的下降。小城市数量从2000年的583个下降到2015年的177个，城市数量比例也由2000年的86.37%下降到2015年的27.36%，其中20万人口以下的I类小城市数量下降得更为明显，城市数量比例下降了48.37%。与城市规模结构相对应，城市人口结构也呈现出不合理的分布，2015年大城市的人口比例高达49.57%，几乎占了城市总人口的一半，而有利于农村人口迁移和城乡统筹发展的小城市人口仅占城市总人口比例的8.52%。