前言

中国的土地制度，是中国社会、经济、政治制度的根源，而中国的土地制度具有区别于世界其他国家的独特性。随着社会经济的发展，制度不断变迁，土地制度在实践中表现为具体的土地政策。当所有权、经营方式、土地流转受限等现实问题摆在实践者面前时，制度变革与政策创新究竟孰先孰后已不再重要。所有权的界定不明晰且产权残缺，导致我国土地征用补偿制度和标准存在漏洞；土地经营方式分散、零碎化，流转土地数量和范围比例低，农村土地的细碎化情况并未得到明显改善；现行土地流转少以市场为主导，仍然以政府为推手，这一做法影响农村土地生产的收入和保障，是我国很多地区土地流转工作不能顺利进行的关键制约因素。

社会主义时代背景下，为适应时代发展需求和解决现存土地问题，地方政府的土地政策创新一直在路上。而新时代需求的新变化对土地政策创新发展提出了更高的要求，主要体现在：首先，土地政策影响的是人地关系，这一性质决定了土地政策要以人为主体，应当有效回应人们多元化、多层次的需求；其次，由于土地政策盘活土地资源，影响“牵一发而动全身”，涉及土地规划、土地储备、农村土地流转、土地税收、土地整治、土地节约集约利用、耕地保护、征地拆迁补偿等各个方面；最后，土地作为一种特殊商品，用以满足人民的基本生存需求，这就要求土地政策要包含足够的生活保障，这些保障不仅能使人们抵御社会风险，还能扩展选择的空间。当下应将土地规划、储备、流转、税收、整治、节约集约利用、保护和征地等土地政策的创新发展作为重点，推进相关土地制度的建设与完善，以回应广大人民群众特别是农民群众的基础性诉求，发挥土地政策的角色作用。

政策创新、政策试验、政策试点，无论使用哪个概念，政策制定方式都是我国治理策略体系的重要组成部分，是“实事求是”的操作化工具。伴随改革开放的大潮，政策试点、政策试验在各层级和各地区频繁上演。试点地区结合实际，探索创新，积累了许多卓有成效的做法和经验，具有推广借鉴价值，成为重大政策制定或重要改革推进的关键途径。

设立政策试点和地方政府进行大胆实践也是政策本土化的过程。它们以其特定的功能和鲜明的特质，给本土政策附上深刻的地方印记。由于每个地方的政策执行环境千差万别，地方政府必须结合自身实际，充分发挥主观能动性，将土地政策本土化。而政策创新的根本目的不仅是解决某些地方出现的土地问题，而且是将经过实践“降噪”后的政策在全国范围内进行推广。从研究方法的角度来看，进行案例研究尤为必要。案例研究可以比较详尽地解释某一政策过程或者某一政策领域内中央和地方的互动关系。在案例研究中，可以发现影响土地政策实施的个性化因素和经验教训，可以在真正意义上挖掘政策创新的实践治理策略。

基于这一目标，本书立足案例研究，对土地政策试点和地方政策实践进行本土化解读，探索我国土地政策创新之路，为解决土地资源管理现存问题提供实践模式参考和制度变革支撑。

本书写作过程中，北京师范大学政府管理学院杨谨頔、陈晓兰等同学为收集整理资料、校对文稿付出了辛勤劳动，在此表示衷心感谢。

连宏萍

2021年9月