国家发展改革委、国土资源部、铁道部、交通部、水利部、国家环保总局、银监会、电监会关于加快电力工业结构调整促进健康有序发展有关工作的通知

发改能源〔2006〕661号　2006年4月18日

各有关单位：

2002年6月以来，我国出现了新一轮电力供应紧张局面，为尽快缓解电力供需矛盾，国家采取了一系列措施，加快电力建设，全国电力开工和投产规模快速增加，电力供应能力明显提高，供需矛盾初步得到缓解。但是，在加快电力建设的同时，电站建设无序、电源结构不合理、电力建设质量下降、安全事故增多、电网建设滞后等问题突出，发电设备生产与供应也极不均衡。为贯彻落实《关于加快推进产能过剩行业结构调整的通知》（国发〔2006〕11号）文件精神，保持电力工业健康有序发展，针对当前出现的新情况、新问题，需要采取必要措施，加快电力结构调整步伐。经研究，现将有关情况和具体要求通知如下：

一、电力建设快速发展，供需矛盾缓解

（一）电力供应能力保持较高水平。2004年底，全国发电装机4.42亿千瓦，比上年增长5100万千瓦，2005年发电装机突破5亿千瓦。2005年全国发电量24747亿千瓦时，同比增长12.3%。截至目前，全国已连续40多个月平均发电量增长速度超过两位数，“十五”期间平均电力弹性系数达1.5，电力增长速度高于GDP的增长。

随着发电装机的快速增长，发电设备平均利用小时有所下降，2005年为5411小时，同比下降29小时。由于2005年全国各主要河流来水好于往年，水电机组利用小时同比增长189小时；水电增发以后，火电增幅较上年同期有所回落，发电小时同比下降109小时。与此同时，全国“西电东送”等跨区跨省送电成效显著，累计交换电量2500亿千瓦时，同比增长20.9%。

（二）用电需求快速增长，高耗能用电增速趋缓。2005年全社会用电量24689亿千瓦时，同比增长13.45%。用电结构仍以工业为主，且比重略有增加，达73.1%，增幅虽比上年回落3.9个百分点，但仍高达13.37%。城乡居民生活用电量增幅最快，达2838亿千瓦时，同比增长16.2%，比上年同期提高了7.2个百分点。在电价上调和控制高耗能产品措施实施后，高耗能产业盲目发展势头受到遏制，高耗能产业比较集中地区的用电负荷增速趋缓。

（三）电力建设继续得到加强。2005年全国新投产发电装机6602万千瓦，其中水电1128万千瓦，占17.1%，火电5465万千瓦，占82.8%，风电8万千瓦，占0.12%。新增220千伏及以上输电线路24000公里，变电容量13000万千伏安。灵宝背靠背直流输电工程、西北750千伏示范工程和贵广交流输电工程等一批重点电网工程陆续投产，全国六大电网已实现联网，电网输电能力进一步增强，网架结构进一步优化。

2005年国家核准电站项目139个，总规模11800万千瓦（水电2705万千瓦，火电8715万千瓦，核电330万千瓦，风电50万千瓦），其中11410万千瓦已开工建设。

（四）电力供应紧张形势有所缓解。当前全国电力供需紧张形势有较大改善，但部分地区季节性、时段性拉闸限电现象依然存在，主要集中在华北、南方和华中的部分地区，华东紧张局势明显缓解，东北、西北地区电力供需基本可以平衡。2005年全国总体呈现“前紧后松”的状态，一季度共有26个省（区、市）反映有拉闸限电现象，二季度减少到18个，年底减为5个。

预计2006年将是我国电力供需状况的转折点，电力供需矛盾可基本缓解，但季节性电力供需不平衡的矛盾仍将存在。2007年以后，全国电力装机不足的局面将得到根本扭转，除少数地区用电高峰时段外，全国大部分地区可实现电力供需平衡，并略有盈余。

二、存在的主要问题

（一）电站无序建设。按照国务院的统一部署，国家有关部门采取了加强规划、优先安排合规项目、通知或公告停工违规项目等一系列措施，并引入专家集中评议的方式，开展违规项目清理工作。截至目前，已消化（核准）违规项目4283万千瓦；另有4600万千瓦暂按缓建处理，纳入2006年、2007年建设规划；剩余3400万千瓦按停建处理。总体上看，电力行业无序建设、盲目布点的势头得到了一定遏制，违规电站清理工作取得了阶段性成果。

虽然违规建设电站的势头得到遏制，但是部分地区的违规项目仍未按要求缓建或停建。有些地区和企业对国家清理违规电站项目工作不能正确认识，有抵触情绪。一些地方和企业仍在继续建设违规项目。

（二）电源结构不合理。由于电力供应紧张，促使各地燃煤机组大量建设，小机组关停步伐明显放缓，企业自建燃油机组现象增多，造成部分地区燃煤和燃油小机组比重增高，煤电比重进一步增加。另外，还有不少电力项目以供热或综合利用的名义，建设小火电机组。2004年底，全国0.6万～5万千瓦火电机组有3796台，共计4666万千瓦，另有不上网的单机0.6万千瓦以下小火电机组近1500万千瓦，还有燃油机组约2500万千瓦，均呈上升趋势。

这种状况恶化了电源结构，增加今后结构调整的工作难度，而且也不利于提高能源利用效率，不利于保护生态环境。

（三）电网建设相对滞后。电力供需快速增长，加之违规电源项目盲目建设，电源电网建设不协调的问题再次显现。部分电网网架结构不够坚强，出现了“窝电”和缺电并存的现象。京津唐的冀北地区，辽宁的营口地区，浙江的台州、温州地区，河南的豫北地区，四川的川西地区等均出现了因网架结构原因、输电断面受限而拉限电的情况。配电网问题也十分突出，北京、广州、杭州和苏州等大城市，两年前实施的城网改造工程已不能满足用电需求增长的需要，线路、变压器超负荷运行时有发生。中西部地区农村电网建设与改造滞后，尚不能满足社会主义新农村建设的需要。

（四）电力设备生产增长过快，设备订货过于集中。按基本立足国内组织生产计算，当前国内29家大中型发电设备制造企业生产能力约为5000万千瓦，其中：水电1000万千瓦左右，火电4000万千瓦左右。通过扩大电站设备生产外包比例，2005年完成发电主机设备约8700万千瓦，比上年同期增长30.4%，全国发电设备制造企业已超负荷运转，大部分电站设备锻件靠进口解决。

据统计，2006年合同订货的发电设备多达1.41亿千瓦，2007年为6700万千瓦。由于合同订货过于集中，按现有的国内设备制造能力，大量发电设备的铸锻件和配套件仍将靠进口解决。一些违规项目仍在向厂家催交设备，影响了规划内项目的正常交货。随着电站建设高峰过去，很可能出现国内发电设备制造企业制造能力放空、大起大落的问题。

（五）电力建设质量和安全隐患不容忽视。近来电站建设规模很大，项目赶工期、片面追求速度的现象比较普遍。电站设计、建设施工和设备制造企业均超负荷运转，带来的各种隐患不容忽视。2005年电力建设工程发生死亡3人以上的安全事故达12起。特别是一些违规项目为造成既成事实，脱离客观条件压缩工期，不顾国家三令五申，违反质量和安全规程规范，引发了重大安全事故，暴露出不同程度的质量和安全问题。

这些质量和安全隐患形成一批“问题”电站。在现阶段集中反映在工程施工和设备质量等方面，投产后会引发电力设备运行不稳定和可靠性差的问题。加上违规项目布局和结构上的不合理，势必影响电力系统的整体安全稳定水平，引发大面积停电事故的风险增加。

三、采取有力措施，促进电力工业健康发展

按照党的十六届五中全会确定的2010年人均GDP比2000年翻一番的奋斗目标，以及2010年单位国内生产总值能源消耗比“十五”期末下降20%的具体要求，“十一五”期间电力工业在保持稳定有序发展，为经济社会发展提供可靠电力保障的同时，还要把工作重点转到加快电力结构调整步伐，降低能耗水平，保护生态环境，努力提高机组健康状况和安全水平，促进经济社会全面、协调、可持续发展上来。因此，要重点做好以下几方面的工作。

（一）完善电力规划，实现有序发展。结合“十五”后两年电力工业实际和清理违规项目的情况，国家发展改革委将进一步完善“十一五”各区域电力规划，引导电站项目有序发展。2006年和2007年电站项目要按照国家发展改革委明确的规划（备选方案）安排建设，各地发展改革部门要按照规划有序安排项目前期工作，并做好项目申报和项目管理等工作。2008年及以后的具体建设项目将根据规划以及市场发展实际情况进一步研究确定。

随着发电装机的不断增加，要高度重视电网建设，保持电源与电网、输电与配电的协调同步发展。加强区域网架、跨区输电线路和西电东送输电通道的建设，继续推进西电东送、南北互济，努力实现更大范围的资源优化配置，促进区域间协调发展。加强城乡配网建设，抓紧解决大中型城市电网配电能力不足的问题，不断提高供电的可靠性。各电网企业要按照国家发展改革委关于近期电网建设项目前期工作的要求，抓紧开展相关工作，各有关部门要给予必要的支持和配合。各地政府相关部门要组织当地电网企业和主要用户，结合本地区国民经济和社会的发展，提出本地区电网，重点是城乡配电网的发展规划与近期的建设方案。

为提高输电资产利用效率，降低输电成本，针对电网运行中存在的实际情况，电网企业要加强管理，通过采用先进输电技术，努力提高现有输电设施的输电能力，力争在“十一五”期间将现有各电压等级输电能力的平均水平提高15%～20%。

（二）继续做好清理工作，规范建设秩序。为保持电力工业的有序健康发展，最大限度地消除违规项目带来的危害，各地区及有关部门要严格按照《国务院批转发展改革委关于坚决制止电站项目无序建设意见的紧急通知》（国发〔2004〕32号）及《国务院办公厅关于电站项目清理及近期建设安排有关工作的通知》（国办发〔2005〕8号）有关要求，各司其职，严格把关，加大执法监督力度，采取有力措施，做好违规电站清理的后续工作，促使违规项目按照清理意见停建、缓建，维护正常电力建设秩序。各地国土、环保、交通和水利有关职能部门及综合经济管理部门，对未纳入规划和不在规划期内的违规项目，不予办理相关手续；电网企业不得为违规项目接入系统；银行及金融机构要停止对其发放贷款；银监会各级派出机构要严格按照国务院的有关要求，继续认真督促银行金融机构认真执行《商业银行授信工作尽职指引》，把国家产业政策以及对电力项目贷款审批和发放的政策切实落实到位，并进一步加强检查力度，做好清理的后续工作。

为保持电力设备生产和供应的稳定，避免出现设备制造企业生产运行的大起大落。电力设备厂家要进一步强化法制观念和提高风险防范意识，按照国家法律法规和有关规定，妥善处理与违规项目签订的无效合同，并按照国家的规划安排生产。

各地政府有关职能部门及相关电力企业要研究具体措施，做好电站清理的善后工作，妥善处理违规电站建设的遗留问题。

（三）加大关停力度，着力结构调整。按照国家电力发展规划，要重点实施高效、清洁发电工程，加大工期较长的水电、核电等清洁电力的开发力度，提高水电等清洁能源在电力结构中的比重，积极推进火电机组“上大压小、上煤压油”等工程。

各地要结合本地区电源情况，逐步关停拆除能耗高的火电机组，在逐一落实关停机组的基础上，制订可行的关停实施方案，切实做好小机组关停后的有关工作，加快凝汽式小火电及燃油机组的关停步伐。力争“十一五”期间关停5万千瓦及以下凝汽式燃煤小机组1500万千瓦，关停老小燃油机组700万千瓦的目标。各地发展改革委、国土、环保和水利部门要积极配合，采取必要的措施，推进小机组关停工作的顺利实施，促进电力结构调整。对于已到关停期限的小机组，电网企业及相关单位不得再收购其发电量。

（四）调整发电调度规则，实施节能、环保、经济调度。为贯彻落实十六届五中全会提出的“必须加快转变经济增长方式，要把节约能源作为基本国策，努力建设资源节约型、环境友好型社会”的要求，实现“十一五”期间节能降耗的目标，促进电力工业结构调整，需要对电力市场交易模式和现行电力调度规则进行必要的调整。要改变对各类机组平均分配利用小时数的旧调度模式，优先安排可再生、高效、污染排放低的机组发电，限制能耗高、污染大、违反国家政策和有关规定的机组发电。重点对火电机组进行优化调度，鼓励煤耗低、排放少、节水型机组发电；已到关停期限或违反国家有关规定的机组，不得进入电力市场交易，电网调度机构不得调度其发电；大电网覆盖范围内，以“以热定电”名义建设的13.5万千瓦及以下热电联产机组不带热负荷时，原则上不得调度发电。

依法贯彻落实《可再生能源法》中有关可再生能源发电电价、电量、上网等政策，加大对可再生能源的扶植力度，实现水电全额上网，同网同价。

当前，要根据上述原则抓紧修订体现节能、环保、经济的调度规则和电力市场交易规则，并尽快实施。电力监管机构要按照《电力监管条例》的有关规定，依照《跨地区电能交易指导意见》、《跨区跨省优化调度规则》和本通知的有关要求，监督指导各级电力调度机构执行国家有关规定。

（五）落实责任，加强电力建设工程质量和安全管理。电力安全涉及千家万户，事关经济发展、社会稳定和国家安全。为此，各级政府、监管机构和企业，要按照国家发展改革委、建设部、国家安监总局和电监会联合下发的《关于切实加强电力建设工程质量安全监督管理的紧急通知》（发改能源〔2005〕1690号）要求，通力协作，认真落实各项安全措施，完善安全责任体系，积极排查质量与安全隐患，确保电力建设工程质量。各地有关部门要在国家的统一部署下，抓紧开展检查各地电力工程质量和安全工作的落实情况，强化电力安全管理，确保安全可靠的电力供应。

特此通知。