第二章 平政院裁判与近代中国文官保障制度的司法实践

一、文官保障制度的发生及其价值

传统帝制中国虽有官员与胥吏的分别，却无政务官与文官（事务官）之分。在科举取士的大原则下，士大夫通常由低级官员逐级升迁；虽然在通常程序之外也有皇帝特简者，可以不拘泥于官吏之资格与其他限制，越级拔擢，“然于其实际，据此形式任用之事几希”，所以纵然是最高等级的宰辅也往往是从小官拾级而上。79在君主专制之下，所有官员在制度上均为皇帝所任命，除改朝换代外不存在政府的轮替，“清国官吏皆终身官也，自非惩戒免官，不独终生得保其分限”。80从民选责任政府的视角来看，所有官员均终身任职固然有其缺陷；但从行政专业化与政府施政稳定有序的角度来说，为普通文官提供身份保障亦有其不可替代的优点。

文官保障制度的目的在于实现文官体系的中立，以确保在政党轮替的背景下，整个官僚机构依然维持专业性与延续性。“只有职位是终身的以后，事务官始能对于其所从事的政府工作获得专门经验”，也才能够相对独立于政治人物行使职权；“事务官中立不仅是供给政府专门知识的必要方法，而且是民主政治下政治波动的安定势力”；中立的事务官是“党派斗争中的公平评判员”“政治波动中社会全体利益的最后保障者”。81依现代欧美国家（包括日本）体制，公务人员往往分为政务官与文官两类。政务官指“参与国家政策方针之决定，并随执政政党更迭或政策改变而进退之公务员”，政务官通常不须经过公务员考试，无相应任用资格限制，是通过选举或政治任命而就任，同时也因政治原因而去职，无公务员身份保障；文官则指“依既定之政策或施政方针而执行行政任务之公务人员”，文官之任用有法定资格限制，有日常考绩，同时享有公务员身份保障权，非因届龄退休或受撤职惩戒，不得剥夺其公务员身份。82

美国建国之初的一百年间，不分政务官与文官，其任免均在政党支配之下，文官的身份全无制度保障，时人称之为“政党分赃制度”。最初分赃制度只是在各邦流行，1829年杰克逊（Andrew Jackson, 1767—1845）担任总统后，正式将分赃制度引入联邦层级的文官职位分配。杰克逊“是一位意志坚强情感丰富的总统，他相信前任总统所留下来的事务官的政治信仰都是错误的，而且以为这些事务官都是他的仇敌。他是民主政治的热烈拥护者，唯恐官僚政治形成”。自杰克逊总统以后，在美国“每次新总统登位，照例撤换全部旧有官吏以缺位酬劳本党党员”。83也有学者认为杰克逊这么做是为了打破官员的终身制与将官职作为私人财产的观念，通过公职轮替避免官员的独裁与腐败。84或许杰克逊改革有其历史意义，但分赃制度实行以后，“事务官素质大为降低”“各种腐败情形层出不穷”，其中“最大的黑暗是事务官与政治打成一片”，以至于“当初民主的狂热在行政腐败的情形下渐渐消失”。1881年，加菲尔德（James Abram Garfield, 1831—1881）总统被一个求官未得的人刺死，在舆论的压力下，国会于1883年通过《事务官法》，彻底终结了文官职位的分赃制度。85尽管美国已建立起与政务官分流的文官制度，但是与英、德、法等国相较，美国文官体系的独立性仍不如人意；时至今日，在一些学者看来，美国的行政机关依然过度政治化，这破坏了文官体系的专业性与延续性，并进一步破坏了国家的法治。86