三、诉讼规则、诉讼程序的补充与再造

（一）起诉权

如前所述，关于选举诉讼的具体程序与规则，民初国会立法并未明确，乃是由大理院通过第7号解释确定选举诉讼准用民事诉讼程序，由民庭审判；由此，民事诉讼的程序与规则通过民庭法官的审理逐渐渗入选举诉讼领域。在起诉权问题上，大理院亦准用民事诉讼规则，认为只有选举权利的利益相关人方有权提起诉讼；至于其他公民、法人或者检察机关，均无权以公共利益为名起诉。对此，大理院补充说明如下：其一，“非选举人不得提起选举诉讼”，至于选举人名册漏列之有选举资格人，法院亦不得“遽认其为《选举法》上之选举人予以提起选举诉讼之权”。（七年抗字第48号判决）26其二，“初选之选举诉讼应由初选选举人提起，复选之选举诉讼应由复选选举人提起。其非具有各该选举人之资格者，则无提起该选举诉讼之权”（八年抗字第15号判决）27；“未经当选之初选选举人，对于复选当选人，无起诉权”，希参照本院之前判例（大理院第1519、1583号解释）28。其三，选举人具有选举资格并列入选举名册，其虽然抛弃选举权，并未入场投票，“仍得对于当选人起诉”（大理院第1511号解释）29。

（二）诉讼时效

与民事、刑事诉讼不同，选举诉讼关于时效的规定非常短促，因其有迅速结案的政治需要，以避免议员个人乃至整个议会的合法性长期处于不确定状态。民初选举法的一个重要特色，即选举诉讼具有非常严格的时效限制。30根据《众议院议员选举法》第90条与《省议会议员选举法》第90条，选举人确认办理选举人员有舞弊及其他违法行为，可自选举日起，初选于5日内向地方审判厅起诉，复选于10日内向高等审判厅起诉；至于县议会议员选举的诉讼时效，则以开票后10日为限。关于选举人名册的宣示时间，众议院议员选举人为选举日前5日，省议会议员选举人为选举日前20日。如果发生选举人名册舞弊，众议会议员初选无效的整个起诉时效，从选举人名册宣示日算起只有5日加5日等于10日；而相应的省议会议员初选无效的整个起诉时效，从选举人名册宣示日算起也仅有25日，法定的诉讼时效相当紧促。尽管看起来选举法在诉讼时效上已实现所谓“数目字管理”，但在现实办理选举过程中，立法的相关规定仍有进一步解释的空间。为解决诉讼时效问题的疑义，大理院至少作出下列8个解释例与判例。

如前所述，民国首次办理议会选举时，人们往往将追究妨害选举罪的刑事诉讼与选举诉讼混淆。例如，某人在选举诉讼法定时效之内，向检察机关起诉，在被驳回起诉后又反复呈诉多次；由此，其错过了在法定的诉讼时效内依法向审判厅起诉，这是否算是已过诉讼时效。为此，大理院作出第12号解释，肯定湖北高等审判厅的司法意见：“该原告十五日已赴检察厅起诉，旋经批驳，复呈诉五次，是其起诉期间，非由该原告等之逾限，乃由官厅权限未清所致，自不得认为经过。”31另外，由于当时人们对于诉讼程序及法律文书均不熟悉，可能因按时提出的起诉状不符合法定的格式，而错过了诉讼时效，例如：“诉讼人于《省议会议员选举法》第九十条所规定之初选选举诉讼期间内，以白禀向县知事兼省议会议员初选选举监督提起诉讼，经原县以不合程式批驳后，始行具状更正，计已经过上述诉讼期间。其前所递之白禀，应否认为有效起诉？”大理院答复说可“限期补具诉状，补具后应认为合法起诉”。（大理院第830号解释）32

除上述两例外，大理院还通过判决与解释明确了如下规则：初选虽有选举无效之原因，不得于复选后始行主张。(七年上字第824号判决)33 选举诉讼时效期限之计算，当包括开票日在内。（大理院第1572、1576、1715号解释）“浮报选民，系属选举诉讼，其期间不得逾元年《众议院选举法》第九十条之限期。若在选举日前，自得随时起诉。”（大理院第1487号解释）“选举人于初选举日起五日内以舞弊起诉，于五日后追加其他违背法令之事实，苟非变更诉之原因，即不应受期间之限制。如系别一事件，提起诉讼，则应受限制。”（大理院第1711号解释）34

（三）审级与上诉

关于选举诉讼的审级，各国做法不一，有采一审终审者，亦有可按普通诉讼程序上诉者。主张一审终审、禁止上诉者，主要是基于迅速审结、避免长期拖延、影响政治安定的考量；而反对一审终审者，则侧重于对当事人上诉权的保障。前述清末《咨议局议员选举章程》仿行日本《众议院议员选举法》，采用两审终审制；而民初《众议院议员选举法》则对于审级问题未做明确规定，大理院则通过多达7个司法解释来补充立法之疏漏。民国大理院所做的第1号解释，便是明确选举诉讼的审级问题：“选举诉讼，本法既无不得上诉明文，自难加以限制。且查《选举法》第八十二、八十四各条，均采审判确定主义，当然准有上诉权。照本法第九十条规定，初选为三级审，复选为二级审。”（1913年1月15日）35在这里，大理院将民事诉讼的三审终审制比照适用于选举诉讼；至于众议院议员复选的选举诉讼，因为一审管辖机关为省高级审判厅，二审为大理院，只能二审终审。可是，一方面在政治上，仍有选举诉讼尽快结案的需求；另一方面，国会议员对于由司法机关管辖选举诉讼亦颇有微词。1916年国会恢复后，有议员基于“党略”（政党选举谋略与选举利益）的计算，希望规避大理院对于选举诉讼的管辖权，“主张凡国会议员复选选举无效，当选无效等诉讼，均不应由大理院受理上诉”；对此，大理院回应说：“参众两院选举法，虽未明言此项诉讼得上诉于大理院，亦未明言不得上诉。而依该法其他各条为法律精神之解释，终以准人民上诉为正当。”于是，大理院与国会就选举诉讼管辖权发生争议，国会甚至通过议案，宣告大理院判决无效并通告政府；而大理院则始终强调其司法解释权，并咨告政府注意国会职权范围。36最终，国会另行议决法律案，并交由政府于1917年4月25日以大总统令的形式公布：“准国会咨称，《众议院议员选举法》关于第五章选举诉讼法律解释，经本会议决解释为《参议院议员选举法》《众议院议员选举法》之选举诉讼，不得援用普通民事诉讼程序提起上诉”，故应为一审终审。37由于参议院议员选举诉讼规定比照适用《众议院议员选举法》，由此国会参众两院议员选举诉讼均改为一审终审，不得上诉。

尽管大理院不得不接受大总统令的规范，限缩了法院对于参议员和众议员选举诉讼的管辖权。38但大理院又先后作出多项解释与判例，一方面强调1917年总统令仅限于国会两院议员选举，至于省、县议员选举仍适用第1号解释，仍可上诉；另一方面，大理院更通过多达5个司法解释，在事实上创设了参、众议员选举诉讼“一审终结、并得再审”的制度。1921年6月6日，针对江苏高等审判厅提出的疑问（国会议员“选举诉讼，因明令不适用通常上诉程序，当然不许抗告。惟当事人故意提起抗告，原审能否即予批驳，以符选诉速结之本旨？”），大理院答复说：“不合法之抗告，仍经由上诉衙门裁判。”（大理院第1544号解释）这意味着尽管原则上国会议员选举诉讼一审终结，但并不等于上诉法院对于“不合法”之上诉应直接驳回，而仍应予以受理后再作裁断。紧接着，大理院又于6月9日和7月2日作出第1548、1560号解释，指出“不合法之通常判决，便宜上亦应许其上诉，并非谓只能上诉，不能声明窒碍”；“查声明窒碍，系因一造未经到庭辩论，为保全其审级上之利益，于原审衙门为之”；“选举诉讼，依《选举法》只限制其上诉，并未限制其声明窒碍”。这意味着，选举诉讼如一审裁判有法律上的瑕疵（如缺席审判），经当事人提请可以再审。同年12月23日，针对上海律师公会对于第1548、1560号解释的疑义，大理院作出非常详尽的解释：“通常判决，应本于两造辩论之结果。若当事人一造于辩论终结之日未经到场辩论，而审判衙门本他一造之声请，予以不利益之判决，即为缺席判决。……此种不合法之通常判决，为当事人省讼累计，应许其声明上诉。若该当事人为保持其审级之利益，向原审衙门声明窒碍，亦不能不为准许。盖以该当事人未经到场，或到场而未辩论，或辩论而有未尽，即不能谓一审级已完全经过。……声明窒碍合法，原审衙门应即回复缺席以前之程度，重开审理，自毋庸分别决定。至辩论之范围，应斟酌案情，不宜有所限制。”（大理院第1657号解释）同年12月30日，针对北京律师公会提出的疑义，大理院作出第1568号解释，答复说之前的数号解释已经“足咨解决”相关的问题。39这意味着，选举诉讼只要有法律上的重大瑕疵，当事人就可以提起再审；而再审乃是全面的审查，并不局限于之前的具体瑕疵。

在国会两院议员选举诉讼被立法限制为一审终审后，1918年大理院对于省议会议员选举的审级问题，亦通过判例确定了两审终审的原则。由省议会初选诉讼上诉者，以高等厅为终审（相应地，由省议会复选诉讼上诉者，则以大理院为终审）。“现行法上虽无何等明文，惟查省议会选举法第九十条选举人确认办理选举人员有舞弊及其他违背法令行为，得自选举日起初选于五日内向地方审判厅起诉，复选于十日内向高等审判厅起诉，……立法之意显系限制二审，以期速结。……是省议会议员选举之因初选涉讼上诉者，亦当然解释为上诉至高等判应为终审，不得复上诉于本院。”（七年上字第29号判决）40

原则上，各地之选举诉讼，初选案件由该地方之审判厅为一审，复选案件则由各地之高级审判厅初审。但是，由于民国初年司法资源捉襟见肘，新式地方法院（地方审判厅）并未普及，地方行政长官（县知事）兼理司法者还非常普遍，高等审判厅亦未普遍设立分厅，在蒙古、西藏等边疆少数民族地区现代法院则几乎付之阙如。41尽管《众议院议员选举法》与《省议会议员选举法》均有所谓“未设审判厅之处，得向相当受理诉讼之官署起诉”之规定，但关于何为“相当受理诉讼之官署”则语焉不详；如果比照民事、刑事诉讼，由地方行政长官兼理司法、审理选举诉讼，难免会有行政机关干预立法机关之嫌。更何况，《众议院议员选举法》与《省议会议员选举法》均规定由地方行政长官担任初选之“选举监督”，“监督初选举一切事宜”；选区之划分由选举监督决定，选举人名册之调查委员由选举监督指派，投票管理员、监察员及开票管理员、监察员均由选举监督委任。在这种制度安排下，让充任选举监督的地方行政长官受理选举诉讼，恐怕难保公正。42不过，当时也有省议会议员初选诉讼之原告，基于便利就近向县知事兼省议会议员初选选举监督提起选举诉讼的案例。43可是，“选举无效之诉讼，以选举监督为被告”，而县知事乃是众议院议员与省议会议员初选中法定的选举监督，自然也是众议院与省议会议员初选无效诉讼的法定被告。尽管在县知事之外，县政府尚有县承审员可受理选举诉讼，但承审员乃是县知事兼理司法之助理，其任命又是由县知事呈请高等审判厅厅长核准委用，其在审判中难免会有偏私县知事的嫌疑。44在这种情况下，大理院认为可以由高等审判厅指定管辖：“初选之选举诉讼，未设审判厅地方，自以县知事为相当官署。惟如以县知事为被告，而其承审员又被拒却，声请指定管辖者，高等厅认为正当，自可指定他厅县依法审判。”（大理院第797号解释）45尽管县知事并不担任县议员选举之总监督，但是由县知事受理与其并立的县议会议员之选举诉讼，则有违分权原则，尤其不合理。或者正是基于以上考虑，1921年颁布的《县议会议员选举规则》第51条明确规定：“选举人确认办理选举人员有舞弊或其他违法行为，以开票后十日为限，得向地方审判厅提起选举诉讼。但无地方审判厅之区域，得向高等审判厅提起之。”46面对上述不同选举法规适用中的疑义，大理院连续作出第1697、1698两号解释，予以澄清：其一，根据《县议会议员选举规则》，县议会议员选举诉讼原则上“应向地方审判厅提起”，“是该县知事当然无受理之权”；其二，在县区未设地方审判厅的情况下，其县议员选举诉讼，可向高等审判厅及其分厅起诉，也可依当事人之合意由邻县地方审判厅予以受理，“自不患无起诉之处”；其三，将高等审判厅分厅所为之选举诉讼判决等同于高等审判厅之判决，“至高审厅（包括分厅）为第一审之判决，自得向本院上诉”。47

作为最高司法机关，大理院裁判与解释的目的不是针对一人一事，而是为了统一全国法律之适用。大理院还通过判例，特别强调“大理院关于选举诉讼为上告审”，自我限缩对选举诉讼的管辖权，将其限为法律审，而不审查事实问题。“依《法院编制法》第三十六条，本院又本无控诉审判权，则凡不服高等审判厅关于选举诉讼之判决上诉于本院者，自应准用民事上告程序，以纠正原审违法之点为范围，而不为本案事实之调查。”（七年上字第889号判决）48