本条来源

原法第十七条。

立法演变

无变化。

条文释义

一、规范意旨

原则上，只有行政机关才能实施行政处罚，法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织实施行政处罚是例外规定。实践中，这类组织应避免角色混同。

二、法律法规授权组织的范围

本条所说的组织，可以是行政机关的内设机构、派出机构，可以是人民团体[13]、事业单位，也可以是企业，但都需要具有管理公共事务职能。如，《治安管理处罚法》第九十一条规定：“治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定；其中警告、五百元以下的罚款可以由公安派出所决定。”根据《优化营商环境条例》第二十八条，公用企事业单位主要集中在供水、供电、供气、供热等领域。此外，证监会、银保监会等都是事业单位，虽然也是法律法规授权组织，但实际具有行政机关的性质。

授权企业的应当慎之又慎，企业要盈利，授权处罚必须避免利益冲突。实践中有授权机场、电力企业、火车站等情况。如，根据《湖南省民用运输机场管理条例》，机场管理机构依法对全省机场的安全、运营和服务，机场地区的公共秩序和场容环境等实施监督管理，按照有关市场管理、出租车管理、道路运政管理、道路桥梁管理、绿化管理、市容和环境卫生管理等方面法律、法规和规章的规定实施行政处罚。机场所在地县级以上人民政府有关主管部门按照各自职责，做好机场监督管理的有关工作。根据《吉林省民用机场管理条例》，本条例所称机场管理机构，是指负责机场安全和运营管理的吉林省民航机场集团公司，违反本条例第三十八条、第三十九条、第四十条、第四十一条规定，由机场管理机构分别按照省有关出租汽车管理、道路管理、绿化管理、市容和环境卫生管理等法规的规定实施行政处罚。

三、法律法规授权组织的条件

成为法律法规授权组织必须符合一定条件。一是积极条件包括：依据有效的法律法规被授权实施行政处罚；依法成立并具有管理公共事务职能；有熟悉有关法律、法规、规章和业务并取得行政执法资格的工作人员；需要进行技术检查或者技术鉴定的，应当有条件组织进行相应的技术检查或者技术鉴定。二是消极条件包括该组织不能与被授权事项存在利益冲突，不能在授权后既是运动员，又是裁判员。

行政处罚的行政性决定了执法主体原则上应当是行政机关，授权处罚和委托处罚都是权宜之计，不能因为法律法规授权就长久固化，如果被授权的主体本来就应该是行政机关，则应当改变机构的性质。如果授权是因为地理条件等方面的限制，则应当逐步借助科技等力量改变执法方式，加强投诉举报工作，尽可能还行政处罚的行政性面目。

四、规章不能授权组织实施行政处罚

根据本法，授权实施行政处罚的法律规范只能是法律、行政法规和地方性法规。但是，在行政诉讼过程中，公民、法人或者其他组织认为规章授权的组织及其工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照行政诉讼法向人民法院提起诉讼。法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告。

国务院有关部门以文件的形式授权其办事处负责某省范围内的监管工作，则该授权的性质是什么？原国务院法制办公室曾答复：《保险法》所称的“国务院金融监督管理部门”，在金融保险管理体制改革、银行业保险业实行分业管理后，按照国务院确定的部门职责分工，是指“中国保险监督管理委员会”。中国保险监督管理委员会的派出机构，根据中国保险监督管理委员会的授权在本辖区内依法履行保险监督管理职责，与《保险法》及其他有关法律、行政法规的规定不相抵触。[14]在此情况下，名为授权，实为内部管辖分工。

有司法解释曾对名为授权实为委托的情况进行了认定，规定：“《公路管理条例实施细则》第九条规定的授权只能理解为是委托授权，公路养护管理总段（分段）不具备行政主体资格，且省政府也不具备该项行政管理权的授权主体资格。”[15]

法条关联

《治安管理处罚法》第九十一条；《行政许可法》第二十三条；《行政强制法》第七十条等。

案例评议

陈某诉徐州市泉山区城市管理局行政处罚案[16]

◆裁判要旨

行政机关的内设机构在没在法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起行政诉讼的，应当以该行政机关为被告。