本条来源

原法第二条。

立法演变

无变化。

条文释义

一、规范意旨

本条是关于本法的适用范围的规定，明确本法是关于行政处罚的一般法，行政处罚的立法和实施都必须依据本法。从立法部分来看，本法是《立法法》的特别法，本法修订在后，如有冲突，按照《立法法》应适用本法。从实施部分来看，本法关于程序的规定是一般规定，除非本法有特殊授权（如立案），单行法不得违反本法的一般规定。

二、行政处罚的设定

本法规定行政处罚的立法规则时，《立法法》尚未出台，从条文来看，《立法法》吸收采纳了本法的有关规定。

（一）国务院文件能否设定行政处罚

对于不同的法律规范如何设定行政处罚，本法第二章作了详细规定。本法禁止包括国务院决定在内的国务院文件设定行政处罚。但是，《行政许可法》第十四条第二款规定，国务院决定可以设定行政许可。

（二）没有上位法依据，规章能否设定行政处罚

《立法法》第八十条第二款规定：“部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令的依据，部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，不得增加本部门的权力或者减少本部门的法定职责。”对此，地方政府规章也有类似规定。据此，有人提出疑问，没有上位法规定时，规章能否直接设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的行政处罚？

本书认为，从解释上，《行政处罚法》是《立法法》第八十条意义上的“法律”，而《行政处罚法》第十三条、第十四条规定了“尚未制定法律、法规”时，其可以设定警告、通报批评或者一定数额罚款的行政处罚。退一步而言，《行政处罚法》是《立法法》的特别法，二者发生冲突时，可以适用《行政处罚法》。

（三）国务院办事机构原则上不能制定规章

根据《立法法》第八十条第一款的规定，国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章。

三、行政处罚的实施

根据本法第四条的规定，行政处罚的实体规定从单行法，程序规定从本法。本法在规定行政处罚实施程序时，还规定了责令退赔、责令改正等行政命令，这些命令是普遍授权规定，不需要单行法另行授权。在实务中，行政处罚决定书可以同时包含这些行政命令的内容，不必单独作出行政命令决定书。

法条关联

《立法法》；《行政法规制定程序条例》；《规章制定程序条例》；《法规规章备案条例》等。

◆《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于规章如何确定罚款幅度问题的答复》（1997年1月2日）

法律、法规只规定了罚款的行政处罚，没有规定罚款的具体幅度或者数额，规章可以按照国务院或者省、自治区、直辖市人大常委会关于罚款数额的规定作出规定。国务院或者省、自治区、直辖市人大常委会还没有规定的，应当报请国务院或者省、自治区、直辖市人大常委会批准。

◆《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于制定法律、法规条件不成熟能否先制定部门规章，涉及外交、外贸政策的部门规章能否不向社会公开的答复》（2000年11月20日）

一、《立法法》第七十一条规定，部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。国家对外贸易经济合作部可以根据有关法律或者国务院的行政法规、决定、命令，就对外援助、对外工程承包和对外劳务输出等事项，制定规章。

二、《立法法》第七十七条规定，部门规章签署公布后，及时在国务院公报或者部门公报和在全国范围内发行的报纸上刊登。部门规章未按上述规定公布的，不具有规章的效力，不能作为行政处罚的依据。

案例评议

贝汇丰诉海宁市公安局交通警察大队道路交通管理行政处罚案[45]

◆裁判要旨

礼让行人是文明安全驾驶的基本要求。机动车驾驶人驾驶车辆行经人行横道，遇行人正在人行横道通行或者停留时，应当主动停车让行，除非行人明确示意机动车先通过。公安机关交通管理部门对不礼让行人的机动车驾驶人依法作出行政处罚的，人民法院应予支持。