第二条 【政府信息的定义】

本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。

◆解读

本条对政府信息的定义予以了明确界定。

本条例的适用范围，通过对政府信息内涵的界定，可以明确本条例使用的主体范围，第一类是行政机关；第二类是法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织，如地震局、气象局、银监会、证监会、保监会等；第三类是与人民群众利益密切相关的公共企事业单位，如学校、医院、供水、供电、供气、通信等机构。

2019年4月15日，国务院修订后的《中华人民共和国政府信息公开条例》，限缩了政府信息的概念。新条例第二条规定，政府信息是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的……该条的修改，旨在对司法实践中长期存在争论的“政府信息”概念进行进一步明确，与旧条例相比，新增加了定语“履行行政管理”职能过程中制作或者获取的……对原来较为宽泛无边的海量政府信息进行了大幅度限缩。如此修改亦更加符合政府信息公开条例的立法目的，即保障公民对行政管理事务的知情权、参与权、监督权。行政管理职能是指行政机关履行经济调节、市场监管、公共服务、社会管理、环境保护等政府职责，区别于行政机关内部管理和内部监督职责。行政法学理论上，行政机关主要是行使行政职权，履行行政职责的主体。值得注意的是，公安机关既是行政机关亦是刑事侦查机关，公安机关在履行行政管理职责时产生的信息是政府信息，而公安机关在履行刑事侦查职能时制作或者获取的信息不是政府信息。本次修改，表明政府信息公开工作的特点主要是通过公开行政信息，提高政府工作的透明度，与行政机关的职责和社会功能一致。该修订对于政府信息公开实务操作和司法审查中，辨识与界定政府信息具有标尺作用。

政府信息的界定要素：（1）产生主体，政府信息产生主体为各级政府及其职能部门，以及法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织，政府信息是与履行行政管理职能密切相关的信息。（2）产生过程，政府信息产生过程为行政机关对外行使行政管理职能过程中产生的信息，不仅包括本机关在履行行政管理职能过程中制作、加工的信息，还包括在履行职责过程中从其他机关、组织、个人那里获取的信息。但不包括行政机关的内部工作流程、人事管理（如具体执法负责人、经办人信息）、财务管理信息以及过程性信息、从事民事活动产生的信息、咨询和答疑、党务信息和党政联合文件（如三定方案）等。过程性信息在行政事项终结后一般应予公开，但属内部决策性（如讨论记录、会议纪要、磋商信函、请示报告等）的过程信息应不予公开。（3）产生方式，即由行政机关制作或者获取的信息。获取是指行政机关基于行政管理需要，从公民、法人或者其他组织获取并加以保存的各种信息。上级行政机关基于行政审批所获取的下级行政机关报送的相关审批材料，应由制作主体即下级行政机关予以公开。（4）存在形式，即行政机关以记录或者保存的方式产生的信息，它应当是以一定形式记录、保存的信息，既可以是纸质文件，也可以是胶卷、磁带、磁盘以及其他储存介质。没有载体的口头消息、社会传闻，不属于政府信息，行政机关无法提供。不需要行政机关再进行制作、收集、研究，也不需要进行汇总、分析、加工。

◆案例

陈某军与公安部政府信息公开案[8]

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：陈某军

再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：公安部

为从制度上解决当前道路交通安全管理实践中存在的部分突出问题，公安部在进行研究论证并征求有关部门意见的基础上，形成了《中华人民共和国道路交通安全法修正案（送审稿）》。公安部在提交给有关部门的《公安部关于〈中华人民共和国道路交通安全法修正案（送审稿）〉的说明》中有如下文字内容：“近几年，一些全国人大代表和政协委员提出提案建议，要求修改完善法律，明确在车辆定期检验环节督促当事人履行处理交通违法和事故的责任，为执法工作提供充足依据。”2016年1月13日，陈某军向公安部邮寄提交《公安部政府信息公开申请表》。陈某军在《公安部政府信息公开申请表》中将“所需信息的内容描述”一栏填写为“贵部在《中华人民共和国道路交通安全法修正案（送审稿）》说明中提到：‘近几年，一些全国人大代表和政协委员提出提案建议，要求修改完善法律，明确在车辆定期检验环节督促当事人履行处理交通违法和事故的责任，为执法工作提供充足依据’。现申请公开这些提案建议。”2016年1月14日，公安部收到陈某军邮寄的上述《公安部政府信息公开申请表》。2月3日，公安部对陈某军作出（2016）年（答）75号《政府信息公开答复书》。4日，公安部向陈某军邮寄送达75号答复书。6日，陈某军收到该答复书。

北京市第二中级人民法院一审认为，行政机关向申请人提供的政府信息，应当是正式、准确、完整的。而行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于政府信息公开条例所指应予公开的政府信息。本案中，陈某军向公安部申请公开的信息，即为公安部在参与《中华人民共和国道路交通安全法》的修改工作中获取的，处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，不属于政府信息公开条例所指应公开的政府信息。据此判决驳回陈某军的诉讼请求。

陈某军不服一审判决，向北京市高级人民法院提起上诉。

北京市高级人民法院二审认为，《中华人民共和国立法法》第二条第一款规定，法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的制定、修改和废止，适用本法。本案中，陈某军所申请的信息为公安部在参与《中华人民共和国道路交通安全法》的修改工作中获取的相关提案建议，并非公安部在履行行政管理职能过程中制作或获取的信息，不属于政府信息公开条例的调整范畴，75号答复书不予公开的结论正确，亦未侵害陈某军的合法权益。据此判决驳回上诉，维持一审判决。

陈某军不服，向最高人民法院申请再审。

最高人民法院认为，政府信息公开条例第二条规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。因此，政府信息公开条例的调整对象只能是“政府信息”，政府信息产生的主体只能是行政机关，不包括各级人民代表大会及其常委会、人民政治协商会议全国委员会及政治协商会议地方委员会。现陈某军向公安部申请公开的信息为“全国人大代表和政协委员提出的提案建议”，并非政府信息公开条例所指“政府信息”，不属于政府信息公开条例所调整的范畴。据此裁定驳回再审申请人陈某军的再审申请。

李某与某市审计局政府信息公开案[9]

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：李某

再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：某市审计局

最高人民法院经审查认为，根据中共中央办公厅、国务院办公厅联合下发的《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》（中办发〔2010〕32号）[10]第六条第一款、第十三条及第三十九条的有关规定，领导干部的经济责任审计依照干部管理权限确定；经济责任审计应当有计划地进行，组织部门每年提出下一年度经济责任审计委托建议；有关部门和单位应当根据干部管理监督的相关要求运用经济责任审计结果，将其作为考核、任免、奖惩被审计领导干部的重要依据，并以适当方式将审计结果运用情况反馈给审计机关。中央纪委机关、中央组织部、中央编办等联合下发的审计规定实施细则亦对经济责任审计的定义、内容、评价等作出了进一步规定。从上述规定可知，领导干部的经济责任审计系由组织部门委托审计机关依照干部管理权限对各级领导干部进行的经济责任审计监督行为，据此所形成的相关报告等材料不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》的调整范围。具体到本案，李某向某市审计局申请公开“关于老边区常务副区长吴某升任区长之前，任职经济责任审计信息、离任经济责任审计信息”，该信息依法不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》意义上的政府信息。无论是某市审计局公开还是不予公开该信息，均不会对李某的合法权益产生实际影响。据此裁定驳回再审申请人李某的再审申请。

邢某芹与北京市公安局某分局政府信息公开案[11]

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：邢某芹

再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：北京市公安局某分局（以下简称某公安分局）

2018年1月10日，某公安分局收到邢某芹提起的政府信息公开申请，邢某芹要求公开“2017年7月31日某公安分局把邢某芹从西单图书大厦附近带到府右街派出所进行训诫的政府信息”。同日，某公安分局出具某公安分局（2018）第43号登记回执。2018年1月12日，某公安分局作出被诉告知书，该告知书载明“邢某芹申请获取的信息，不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条所指的政府信息”。

最高人民法院认为，本案中，邢某芹向某公安分局申请公开的事项不属于政府信息公开条例所规定的政府信息，邢某芹据此提起的本案诉讼不属于人民法院受案范围。裁定驳回邢某芹的再审申请。

李某与某市人民政府政府信息公开案[12]

上诉人（原审原告）：李某

被上诉人（原审被告）：某市人民政府（以下简称某市政府）

2013年12月19日，李某通过挂号信函方式向无锡市政府申请政府信息公开，要求公开：（1）某市政府批准编号为3202022012 HB0078的《国有建设用地划拨决定书》符合国土资源部《划拨用地目录》或者符合《江苏省划拨用地目录》的依据；（2）没有某市政府分管领导签署姓名的[锡滨国土资建前拨]地呈字（2012）24号“同意供地方案”的审批意见，仍然作为市政府批准编号为3202022012HB0078的《国有建设用地划拨决定书》的合法有效文件的依据；（3）用[锡滨国土资建前拨]地呈字〔24〕文件号作为某市政府批准编号为3202022012HB0078的《国有建设用地划拨决定书》的批准文件号的依据；（4）用[锡滨国土资建前拨]地呈字〔24〕文件作为某市政府文件符合《党政机关公文处理工作条例》及《党政机关公文格式》国家标准的依据。2013年12月25日，某市政府收到该申请。2014年1月15日，某市政府向李某作出《答复》，告知其申请公开的信息不属于政府信息。

江苏省某市中级人民法院一审判决驳回李某的诉讼请求。

江苏省高级人民法院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。本案中，上诉人李某向被上诉人某市政府提出政府信息公开申请，要求公开某市政府批准编号为3202022012HB0078的《国有建设用地划拨决定书》符合国土资源部《划拨用地目录》或者符合《江苏省划拨用地目录》的依据等四项“依据”。从李某申请公开的内容来看，其是要求某市政府对《国有建设用地划拨决定书》的合法性进行说明，而不属于政府信息。故判决如下：驳回上诉，维持原判。

卢某花与某区人民检察院政府信息公开案[13]

2014年4月1日，卢某花以某区人民检察院为被告向江苏省某区人民法院诉称，因卢某花的人身权和维权的合法权益先后被相关政府部门领导人的行政行为侵犯，卢某花于2012年6月、2013年7月向淮安市人民检察院分别提起两份举报，请求依法追究两案被举报人的刑事责任。某区人民检察院于2013年11月12日向卢某花作出一份《答复函》，在该函的第五行第15-18个字表述了“相关政策”，用此“政策”二字否定卢某花的举报事项。某区人民检察院《答复函》中没有明确此“相关政策”是何政策的来源、级别（哪级政府部门颁布）、内容、文号，也没有将该“政策”文件复印给卢某花。卢某花遂于2014年1月13日、15日通过邮政快递向区人民检察院两次寄出第一份“信息公开申请书”，在某区人民检察院没有向卢某花作出“政策”公开行为的情况下，卢某花于2014年2月17日向区人民检察院又寄出第二份“信息公开再次申请书”，同时还向淮安市人民检察院作出举报，请求对某区人民检察院不履职行为给予督办，某区人民检察院不向卢某花公开被申请信息的行为不仅超过了法定期限，而且没有履行法定义务和职责。请求：判令某区人民检察院依据《中华人民共和国政府信息公开条例》的相关规定向卢某花书面公开某区人民检察院《答复函》中表述的“相关政策”的信息。

一审法院认为，某区人民检察院属于国家法律监督机关并非行政机关，故卢某花对某区人民检察院提起的诉讼，人民法院不应受理。

卢某花不服，向二审法院上诉。该院于2014年6月20日作出行政裁定：驳回上诉，维持原裁定。

江苏省高院再审认为，本案系卢某花以某区人民检察院为被告提起的申请政府信息公开案件。《中华人民共和国政府信息公开条例》属于行政法规，规范的对象是行政机关，区人民检察院是国家法律监督机关，不是行政机关，不属于该条例调整对象的范围。某区人民检察院根据卢某花的申请作出《答复函》的行为，是行使法律监督职责的行为，不是行政行为。卢某花所诉不属于人民法院行政诉讼受案范围。裁定驳回卢某花的再审申请。

刘某与某市人民政府政府信息公开案[14]

原告：刘某

被告：某市人民政府（以下简称某市政府）

2013年10月9日，刘某通过EMS快递方式向某市人民政府申请公开《关于2012年国民经济和社会发展计划的决议》信息内容。某市政府于2013年10月25日作出《关于刘某申请政府信息公开的答复函》，该答复函认定刘某所申请信息属于某市人大机关作出，可到某市人大办公室予以查阅。刘某不服，提起行政诉讼。

聊城市中级人民法院经审理认为，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第八条第二项的规定，县级以上的地方各级人民代表大会行使审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算以及它们执行情况的报告之职权。同时根据该法第五十九条第五项的规定，县级以上的地方各级人民政府行使执行国民经济和社会发展计划的职权。本案中刘某申请公开的决议，是某市政府“2012年国民经济和社会发展计划”得以有效实施和执行的前提，尽管该决议是由某市人大机关作出的，但某市政府作为该计划的执行实施主体，依法应获取并保存了决议信息。某市政府作为信息保存机关，属于法律规定的公开义务主体，应向刘某进行公开。遂判决撤销某市政府作出的《关于刘某申请政府信息公开的答复函》；判令某市政府在判决生效之日起十五个工作日内对刘某的信息公开申请重新作出答复。

本案当事人申请公开的信息虽然系权力机关制作，但属于政府机关实施“国民经济和社会发展计划”必须依据的重要文件，理应予以保存。本案根据政府信息公开条例政府信息公开应坚持“谁制作、谁公开；谁保存、谁公开”的原则，政府信息的制作机关和保存机关都负有信息公开的义务，申请人可自主选择向制作机关或保存机关提出申请。

范某良与某市人民政府政府信息答复案[15]

上诉人（原审原告）：范某良

被上诉人（原审被告）：某市人民政府（以下简称某市政府）

2014年1月14日，范某良向某市政府邮寄《政府信息公开申请书》，申请公开《某市生态文明建设三年行动计划（2013-2015）》复印件。2月17日，某市政府作出（2014）通依复第30号《某市人民政府信息公开答复书》。主要内容为：“您于2014年1月14日寄来的政府信息公开申请书收悉。现答复如下，经查，您所申请的《某市生态文明建设三年行动计划（2013-2015）》，是以中共某市委为主制发的信息，不属于政府信息。”范某良不服，提起诉讼。

在庭审过程中，某市政府提交了某省环保厅办公室、某市环保局、某市政府信息公开办公室出具的情况说明。某省环保厅情况说明的内容为：“自2008年《政府信息公开条例》颁布实施以来，截至2014年年底，范某良累计向我厅提出185件依申请公开，范某振累计向我厅提出45件依申请公开。”某市环保局出具情况说明的内容为：“根据我们掌握的情况，自信息公开条例发布以来，范某良、范某振向环保部提出的信息公开申请共计有1000余件，申请行政复议100余件。”某市政府信息公开办公室出具情况说明的内容为：“2012年9月至今，如皋市居民范某良累计向某市政府提交政府信息公开申请81件。2013年3月至今，范某振累计向某市政府提交政府信息公开申请27件。”

某省高级人民法院认为，上诉人申请公开的政府信息是通委发（2013）15号《某市生态文明建设三年行动计划（2013-2015）》，该文件虽然落款为中共某市委、某市政府，但文件的抬头为“中共某市委文件”，文号为“通委发”。因此，一审法院认定该文是以党委为主体制发的文件，不属于政府信息公开条例中规定应当公开的政府信息并无不当。

被上诉人某市政府在原审中提交的某省环保厅办公室、某市环保局、某市政府信息公开办公室出具的“情况说明”，原审法院并未列入被上诉人提交的证据目录，亦未据此认定涉案行政行为的合法性。原审法院根据上述“情况说明”中反映的上诉人向各级政府环保部门提出信息公开1000余件的事实，认定上诉人大量申请信息公开的行为明显缺乏合理性，难以认定该行为目的的正当性，并向上诉人释明不当行使知情权的行为会耗费政府大量有限而宝贵的公共行政资源，不仅影响了行政机关正常的工作秩序，也会占用其他公民、法人和组织对有限公共行政资源的合理利用，劝谏上诉人在今后的生产、生活中予以注意。原审判决该部分理由并不违法。判决驳回上诉，维持原判。

白某平与某市公安局某区分局政府信息公开案[16]

2011年12月26日上午，白某平到某市公安局某派出所案件侦办大队报案称：2011年12月24日晚上，樊某才（系白某平丈夫）、陈某华、秦某国酒后与马某超、马某飞等人在工裴城镇苏侯村工地北面的马路上发生口角，陈某华、秦某国等人与马某超、马某飞等人在工地附近发生厮打，当晚工地工人发现樊某才失踪，工人当晚寻找樊某才未果，12月25日樊某才家人及工人继续寻找，仍未找到樊某才。2012年3月26日，樊某才的尸体在某市镇苏侯村工地北边的水坑内被发现。经过侦查、现场勘验检查以及调查等工作查明：樊某才尸体被发现后衣着完整，尸表检查未检查出明显损伤，毒物检验排除中毒死亡，病理学检验排除疾病死亡，胃内容消化情况分析死亡时间为生前最后一餐二小时左右，气管及支气管内有异物，硅藻检验其肺、肝、肾与现场水样硅藻一致，综合分析认为樊某才系生前溺水死亡。公安机关最终审查认为属于没有证据证明有犯罪事实发生，根据《中华人民共和国刑事诉讼法》第八十六条之规定作出不予立案的决定。

2012年8月22日，白某平以特快专递信的方式向某市公安局某分局提出政府信息公开申请，要求某市公安局某分局公开关于樊某才死因的所有检验鉴定报告、现场勘验报告及所有与樊某才有关的照片，并要求以书面形式提供要求公开的信息内容。某市公安局某分局怠于履行职责。

区人民法院认为，原告起诉请求要求被告信息公开的事项不属于人民法院行政审判的范畴，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》规定的受案范围，故裁定：对白某平的起诉，本院不予受理。起诉人白某平不服，提起上诉。

市中级人民法院经审查认为，公安机关只有依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为才不属于人民法院行政诉讼的受案范围。根据刑事诉讼法的相关规定，立案是刑事诉讼程序的第一阶段，只有正式立案后，刑事诉讼的程序才正式启动，才可以进行后续的诉讼程序。因此，公安机关在正式立案后依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围。本案中，某市公安局某区分局经过初步调查认定樊某才系生前溺水死亡，没有证据证明有犯罪事实发生，因此决定不予立案。上诉人白某平作为死者樊某才的妻子，在某市公安局某区分局作出不予立案后，申请某市公安局某区分局以书面的形式公开有关樊某才死因的所有检验鉴定报告、现场勘验报告及所有与樊某才有关的照片，应属于人民法院行政诉讼受案范围。综上，一审裁定适用法律错误，应予撤销。裁定：一、撤销某区人民法院（2012）郾行告字第001号行政裁定；二、本案由某区人民法院立案受理。

白某平诉某市公安局某分局信息公开行政诉讼案件是自2008年国务院政府信息公开条例实施以来，公安机关因信息不公开而成为被告的第一案。