1.1.2 派出所的性质

1954年，我国第一部针对派出所的立法《公安派出所组织条例》通过，虽然只有短短的七个条文，但对于派出所的建设与发展具有里程碑的意义。《公安派出所组织条例》规定，“派出所是市、县公安局治安管理工作的派出机关”。1997年全国公安派出所工作会议（以下简称“苏州会议”）确立派出所以管理、防范为主要任务，以发案少、秩序好、群众满意为目标，派出所的工作重心被界定在治安管理和防范范围内。全国范围内，对派出所性质最新的权威认定来自2002年全国公安派出所工作会议（以下简称“杭州会议”），即“公安派出所是市、县公安机关直接领导和管理的派出机构，是集防范、管理、打击、服务于一体的基层综合性战斗实体”。

据此，有学者认为，公安派出所的性质是指公安派出所区别于其他国家行政机关或公安机关内部其他部门的组织特征。其主要体现为三个方面：第一，公安派出所是公安机关的派出性机关；第二，它是公安机关的基层组织；第三，它是多功能的综合性的实体单位。[9]也有学者认为公安派出所的性质主要包含两层含义：“一是公安派出机关；二是公安部门的基层组织。”[10]还有学者认为其性质在于：“一是公安派出所是公安机关的派出机构；二是公安派出所是县市公安机关管理治安工作的派出机构。”[11]据此，公安派出所的性质主要包括以下几个方面。

1.派出所是派出机关。公安派出所是市、县公安局的派出机关，是市、县公安局所辖的一定的地区所设的市、县公安局的代表机关。这种代表机关是依照法律和上级公安机关规定的权限，在工作上代表市、县公安局。比如，如果涉嫌行政行为违法，被行政起诉的对象是其所属的上级公安局。

2.派出所是公安部门的基层组织。一方面，公安派出所是公安部门的基层组织，不是其他部门的基层组织。这一点有助于避免把公安派出所看作整个政府、各个部门甚至各个群众团体的一揽子的基层组织，什么任务都要它去完成，以致无法抓好本职工作。另一方面，公安派出所是公安部门的基层组织，不是领导机关也不是公安部门的任何一项专门业务部门及其基层组织，而是整个公安机关的基层组织。

3.派出所具有武装性质。派出所是公安机关的派出机关，它具有一定的武装性。“多少年来，我们一直讲人民民主专政，讲公安机关是专政的工具，或者叫作刀把子。这当然是毫无疑问的。我们应该看到，这个专政的工具，这个刀把子，是属于党的，是属于国家的，归根到底是属于人民的，是为人民服务的。”[12]这种武装性不同于具有武装性质的军事力量，也不同于一般行政机关以及其他司法机关；当一般行政强制力不足以克服对抗时，就需要凭借警察力量保障国家统治与管理活动的顺利进行。

4.派出所是综合性战斗实体。“杭州会议”明确提出“公安派出所是市、县公安机关直接领导和管理的派出机构，是集防范、管理、打击、服务于一体的基层综合性战斗实体”。