条文注释

国家环境质量标准，是指国家为保护人体健康和生态环境，对环境中的污染物或者其他有害因素的容许含量所作的规定。环境质量标准是衡量环境是否受到污染的尺度，是制定污染物排放标准的重要依据，同时也是执法部门实施环境管理的重要依据。我国的国家环境质量标准由国务院环境保护主管部门，即环境保护部负责制定。

环境质量标准按环境要素可以分为水环境质量标准、大气环境质量标准、土壤环境质量标准等类别，具体是：

1.水环境质量标准。水环境质量标准是对水中污染物或其他有害物质的最大容许浓度的规定。我国已颁布的水质标准有《地表水环境质量标准》《农田灌溉水质标准（2021年）》等。2.大气环境质量标准。大气环境质量标准是对大气中污染物或者其他有害物质的最大容许浓度的规定。1982年4月，我国首次颁发了国家的《大气环境质量标准》，其后这一标准经过三次修订，最新的一次修订是在2012年，此标准在2016年开始实施，此次修订调整了环境空气功能区分类，将三类区并入二类区，同时增设了颗粒物（粒径小于等于2.5μm）浓度限值和臭氧8小时平均浓度限值，调整了颗粒物（粒径小于等于10μm）、二氧化氮、铅和苯并芘等的浓度限值，并对数据统计的有效性规定作了修订。

3.土壤环境质量标准。土壤环境质量标准是对土壤中污染物，如镉、汞、砷、铅、铜等金属和农药等农业投入品残留的最高允许浓度指标值和相应的监测方法的规定。我国在1995年颁布了《土壤环境质量标准》。为贯彻《环境保护法》，保护土壤环境质量，管控土壤污染风险，我国于2018年6月22日公布《土壤环境质量 农用地土壤污染风险管控标准（试行）》（GB 15618-2018）、《土壤环境质量 建设用地土壤污染风险管控标准（试行）》（GB 36600-2018）两项标准为国家环境质量标准。

《土壤环境质量 农用地土壤污染风险管控标准（试行）》对《土壤环境质量标准》做出修订，规定了农用土壤中镉、汞、砷、铅、铬、铜、镍、锌等基本项目；以及六六六、滴滴涕等其他项目的风险筛选值；规定了农用土壤中镉、汞、砷、铅、铬的风险管制值；更新了监测、实施与监督要求。《土壤环境质量 建设用地土壤污染风险管控标准（试行）》为首次发布，规定了保护人体健康的建设用地土壤污染风险筛选值和管制值，以及监测、实施与监督要求。

除上述三类环境质量标准外，还有噪声、辐射、振动、放射性物质等的环境质量标准。

地方环境质量标准，是指省、自治区、直辖市人民政府依法制定的适用于本行政区域内全部范围或者辖区内特定流域、区域的环境质量标准。地方的环境质量标准范围较窄，只包括大气环境质量标准和水环境质量标准。

地方环境质量标准的制定主体是省、自治区、直辖市人民政府。地方环境质量标准的制定原则是：对国家环境质量标准中未作规定的项目，可以制定地方环境质量标准；对国家环境质量标准中已作规定的项目，可以制定严于国家环境质量标准的地方环境质量标准。

环境基准是指环境中的污染物等对人或者其他生物等特定对象不产生不良或者有害效应的最大限制。环境基准按环境要素可分为大气质量基准、水质量基准和土壤质量基准等；按保护对象可分为环境卫生基准、水生生物基准、植物基准等。

环境基准和环境质量标准是两个不同的概念，前者是由污染物同特定对象之间的剂量反应关系确定的，不考虑社会、经济、技术等人为因素，不具有法律效力；后者是以前者为依据，并考虑社会、经济、技术等因素，经过综合分析制定的，由国家管理机关颁布，一般具有法律强制性。但二者又有密切的关系，前者是制定后者的科学依据，后者规定的污染物容许剂量或浓度原则上应小于或等于相应的基准值。

案例6 未依法全面履职的行为违法

（最高人民检察院2018年12月25日公布指导性案例第49号）

2014年5月，长青能化年产60万吨甲醇工程项目建成，并经陕西省环境保护厅审批投入试生产至2014年12月31日。2014年11月24日，陕西省发布《关中地区重点行业大气污染物排放限值》地方标准，规定燃煤锅炉颗粒物排放限值为20mg/m，自2015年1月1日起实施。长青能化试生产期间，燃煤锅炉大气污染物排放值基本处于地方标准20mg/m以上，国家标准50mg/m以下。

2015年1月1日，长青能化试生产期满后未停止生产且燃煤锅炉颗粒物排放值持续在20mg/m以上50mg/m以下。

2015年7月7日，凤翔分局向长青能化下达《环境违法行为限期改正通知书》，责令其限期改正生产甲醇环保违规行为，否则将予以高限处罚。长青能化没有整改到位，凤翔分局未作出高限处罚。2015年11月18日，凤翔分局向长青能化下达《行政处罚决定书》，限其于1个月内整改到位，并处以5万元罚款。但该企业并未停止甲醇项目生产，颗粒物超标排放问题依然没有得到有效解决，对周围大气造成污染。

2015年11月下旬，陕西省宝鸡市人民检察院在办案中发现凤翔分局可能有履职不尽责的情况，遂指定凤翔县人民检察院开展调查。凤翔县人民检察院查明：长青能化超期试生产且颗粒物超标排放，而凤翔分局虽对长青能化作出行政处罚，但未依法全面履职。2015年12月3日，凤翔县人民检察院向凤翔分局发出《检察建议书》，建议其依法履职，督促长青能化上线治污减排设备，确保环保达标。

2016年1月4日，凤翔分局书面回复凤翔县人民检察院称：2015年12月24日对长青能化下达《责令限制生产决定书》，责令该公司限产。2015年12月30日作出《排污核定与排污费缴纳决定书》，对长青能化2015年10月至12月间颗粒物超标排放加收排污费。

针对凤翔分局回复意见，凤翔县人民检察院进一步查明：凤翔分局作出责令限制生产决定、加收排污费等措施后，长青能化虽然按要求限制生产，但其治污减排设备建设项目未正式投入使用，颗粒物排放依然超过限值。

鉴于检察建议未实现应有效果，2016年5月11日，凤翔县人民检察院向凤翔县人民法院提起行政公益诉讼。凤翔县人民法院受理后，认为符合起诉条件，但不宜由凤翔县人民法院管辖。经向宝鸡市中级人民法院请示指定管辖，2016年5月13日，宝鸡市中级人民法院依法裁定本案由宝鸡市陈仓区人民法院管辖。2016年11月10日，宝鸡市陈仓区人民法院对本案公开开庭审理。

出庭检察人员指出，凤翔分局未依法全面履职主要表现在三个方面：

一是凤翔分局未依法监管相对人严格执行建设项目环境保护设施设计、施工、使用“三同时”的规定。长青能化的环境保护设施虽然与建设项目同时设计、同时施工，但并未同时使用。

二是凤翔分局初期未采取有效措施对长青能化违法排放颗粒物的行为作出处理。自2015年1月1日起，长青能化颗粒物排放浓度均超过20mg/m的标准，最高达72mg/m。凤翔分局却未采取有效行政监管措施予以处置，直到2015年7月7日才对颗粒物超标排放违法行为作出《环境违法行为限期改正通知书》。

三是凤翔分局未依法全面运用监管措施督促长青能化纠正违法行为。长青能化在收到《环境违法行为限期改正通知书》后两个月内未按要求整改到位，凤翔分局未采取相应措施作出高限处罚。

凤翔分局答辩称：已履行了法定职责，多次对长青能化作出行政处罚，颗粒物超标排放是由于地方标准的变化。2016年3月27日，长青能化减污设备已经运行，检察机关无需提起诉讼。

针对凤翔分局的答辩，检察机关提出辩论意见：对于长青能化的排污行为，凤翔分局虽有履职行为，但履职不尽责。一是作出的5万元罚款不是高限处罚。二是按照相关规定，在地方标准严于国家标准的情况下，依法应当执行地方标准。三是2016年3月27日，长青能化减污设备已经上线运行，但颗粒物排放数据仍不稳定，仍有不达标的问题。四是诉讼中，凤翔分局于2016年5月16日才作出按日连续处罚的行政处罚，对长青能化违法行为罚款645万元。

2016年8月22日，长青能化减污设备经评估正式投入运行，经第三方检测机构的检测，长青能化颗粒物排放已持续稳定，符合国家和地方排放标准。2016年12月20日，检察机关撤回了第二项诉讼请求，即督促长青能化采取有效措施，确保颗粒物排放达到国家标准和地方标准。

2016年12月28日，陕西省宝鸡市陈仓区人民法院作出一审判决，确认被告凤翔分局未依法全面履行对相对人长青能化环境监管职责的行为违法。