013 未办理农用地转用审批是否影响土地出让合同效力[14]

——未办理农用地转用审批手续的土地使用权出让合同无效

本文梳理了农用地转用审批手续的相关裁判规则：（1）建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续，未办理农用地转用审批手续的土地使用权出让合同无效（主文案例）；（2）建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，一般由国务院、省、自治区、直辖市人民政府批准办理农用地转用审批手续（延伸阅读案例1—案例3）；（3）土地利用总体规划的原批准机关，有权在土地利用总体规划及土地利用年度计划确定的建设用地规模范围内，批准将农用地转为建设用地（延伸阅读案例4、案例5）；（4）政府未办理农用地转用审批手续即开始使用农用地，并实施征收工作的，属于违法用地（延伸阅读案例6—案例8）。

裁判要旨

一、建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。未办理农用地转用审批手续的土地使用权出让合同无效。

二、合同部分内容无效，但不影响其他部分效力的，应当认定合同其他部分内容有效。

案情简介

一、2003年1月，崂山国土资源分局与乾坤公司签订《国有土地使用权出让合同》，合同涉及的146383平方米的出让土地中，部分土地经批准已转为建设用地，其余部分未经批准，仍然为农用地。

二、2005年6月，崂山国土资源分局以乾坤公司未按合同约定如期缴纳全部土地使用权出让金等为由，作出撤销与乾坤公司签订的《国有土地使用权出让合同》的决定。

三、由于崂山国土资源分局单方解除合同，乾坤公司未能受让合同项下的土地，乾坤公司认为崂山国土资源分局违反合同约定，给其造成各项经济损失1200余万元，故向山东高院起诉，请求判令崂山国土资源分局履行《国有土地使用权出让合同》，向乾坤公司交付合同项下的全部土地。山东高院认为，《国有土地使用权出让合同》部分有效，乾坤公司亦部分履行了付款义务，故判决：崂山国土资源分局向乾坤公司交付合同项下已经审批转为建设用地的土地。

四、崂山国土资源分局不服，上诉至最高法院。最高法院认为，乾坤公司未在合同约定的期限内履行合同有效部分的缴纳土地出让金的义务，解除合同的条件已经成就，崂山国土资源分局解除合同的行为有效。最终最高法院改判：驳回乾坤公司的诉讼请求。

裁判要点

最高法院改判驳回乾坤公司诉求的原因在于：

第一，案涉《国有土地使用权出让合同》部分有效，部分无效。崂山国土资源分局出让的土地中，部分土地经批准转为建设用地，其余部分未经人民政府批准，仍然为农村集体土地。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定，“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”。最高法院据此认定本案中涉及未经政府批准办理农用地转用的土地的部分合同无效。又根据《中华人民共和国合同法》第五十六条的规定，部分合同无效，不影响其他部分效力的，其他部分仍然有效。故本案合同中经过政府批准的部分土地使用权出让有效，未经政府批准的部分土地使用权出让无效。

第二，乾坤公司未交齐合同有效部分的土地出让金，崂山国土资源分局有权解除合同。案涉《国有土地使用权出让合同》约定，受让人延期支付土地出让金超过6个月的，出让人有权解除合同。鉴于该合同部分有效，乾坤公司应在合同有效部分的范围内履行义务。而乾坤公司向崂山国土资源分局交付的土地出让金未达到合同有效部分土地的出让金总额，应认定乾坤公司未在合同约定的期限内履行合同有效部分的缴纳土地出让金的义务。因此，解除合同的条件已经成就。崂山国土资源分局根据《中华人民共和国合同法》第九十三条第二款的规定，行使了合同解除权，且已经通知了乾坤公司，解除合同的行为有效。

实务经验总结

前事不忘，后事之师。为避免未来发生类似败诉，提出如下建议：

一、当事人与自然资源主管部门签订土地使用权出让合同后，应当按约及时缴纳土地出让金。本案如果乾坤公司已经缴清了合同有效部分所对应的土地出让金，崂山国土资源分局则无权解除合同，乾坤公司仍有可能获得该部分土地。

二、我国对农用地转为建设用地实行严格的审批制度，自然资源主管部门出让的土地未办理农用地转建设用地审批手续的，土地使用权出让合同无效。但根据《中华人民共和国合同法》第四十二条的规定，该情形下受让人可以主张由出让人承担缔约过失责任。

三、当事人可以在合同中自由约定一方解除合同的条件，解除合同的条件成就时，享有解除权的一方可以解除合同。当事人亦可在合同中自由约定解除权行使期限，期限届满当事人不行使解除权的，解除权消灭。

相关法律规定

《中华人民共和国合同法》

第四十四条 依法成立的合同，自成立时生效。

法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的，依照其规定。

第五十六条 无效的合同或者被撤销的合同自始没有法律约束力。合同部分无效，不影响其他部分效力的，其他部分仍然有效。

第九十三条 当事人协商一致，可以解除合同。

当事人可以约定一方解除合同的条件。解除合同的条件成就时，解除权人可以解除合同。

《中华人民共和国土地管理法》

第四十四条 建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。

永久基本农田转为建设用地的，由国务院批准。

在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次按照国务院规定由原批准土地利用总体规划的机关或者其授权的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。

在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围外，将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，由国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府批准。

以下为该案在最高法院审理阶段，裁判文书中“本院认为”部分就该问题的论述：

（一）关于《国有土地使用权出让合同》效力的认定问题。本合同虽约定合同须经山东省人民政府批准方可生效，但在合同签订前，合同项下的84亩土地已经山东省人民政府批准，由农业用地转为建设用地，故这部分土地未经审批不影响相应部分的合同效力；合同项下其余部分土地尚未办理农用地转用审批手续，按约定合同尚未生效，依法不得出让。崂山国土资源分局认为合同已经成立但未生效，不应认定部分有效、部分无效。本院认为，涉案合同是双方当事人的真实意思表示，内容不损害国家、集体和第三人的合法权益，且已经过公证，应认定已经成立。我国《合同法》第四十四条规定：“依法成立的合同，自成立时生效。法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的，依照其规定。”《土地管理法》第四十四条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”据此认定本案中未经政府批准农转用土地的部分合同无效。根据《合同法》第五十六条的规定，部分合同无效，不影响其他部分效力的，其他部分仍然有效。就本案情况看，认定部分合同无效，不会影响其他部分的效力。因此，应当认定合同中经过政府批准的84亩土地使用权出让有效，未经政府批准的131亩土地使用权出让无效，其他合同条款仍然有效。对于崂山国土资源分局关于涉案合同项下转让的土地是不可分物，不适用量上的部分有效、部分无效的上诉主张，本院不予支持。

……

（三）崂山国土资源分局是否有权解除合同。解除合同的前提是合同已经生效。涉案《国有土地使用权出让合同》第31条约定，受让人延期支付土地出让金超过6个月的，出让人有权解除合同。该合同未约定行使合同解除权的期限，也未约定出让方在解除合同前要进行催告。鉴于该合同部分有效，乾坤公司应在合同有效部分的范围内履行义务。涉案合同于2003年1月 16日签订，截至2003年3月26日，乾坤公司向崂山国土资源分局交付土地出让金 488万元，未达到84亩土地的出让金总额。因此，解除合同的条件已经成就。崂山国土资源分局根据《合同法》第九十三条第二款的规定，行使了合同解除权，且已经通知了乾坤公司。其未对乾坤公司进行催告，并不构成违约。对崂山国土资源分局关于乾坤公司没有按期付清合同项下全部土地出让金，其有权解除合同的主张，本院应予支持。对乾坤公司关于解除合同的条件未成就，崂山国土资源分局无权单方解除合同的主张，本院不予支持。

延伸阅读

裁判规则一：建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，一般由国务院、省、自治区、直辖市人民政府批准办理农用地转用审批手续。（案例1—案例3）

案例1：张怀东与辽宁省抚顺市顺城区人民政府征地补偿纠纷再审行政裁定书[最高人民法院（2016）最高法行申3839号]认为，“应当指出的是，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条的规定，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。本案中，顺城区政府2006年征地过程中，征收农用地转为建设用地，未经辽宁省人民政府或者国务院批准，尽管之后有部分被征收土地经辽宁省政府批准补办征地手续，但是，未批先占的事实说明，顺城区政府2006年征收并占用集体土地的行为显然属于违法征地。顺城区政府应当尽快完善相关土地征收的审批手续，并按照辽国土资发（2010）16号《关于公布辽宁省征地区片地价表的通知》的精神，妥善处理善后事宜，切实保障被征地农民的合法权益。”

案例2：天心（南京）木业有限公司、溧水区东屏镇人民政府合同纠纷再审审查与审判监督民事裁定书[最高人民法院（2017）最高法民申187号]认为，“天心公司并无充分证据证明溧水区政府同意东屏镇政府出让土地使用权的行为，并且根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定，‘建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。’溧水区政府对农用地转为建设用地并无审批权限，即使其同意东屏镇政府出让土地使用权，亦不能因此认定案涉合同条款有效。”

案例3：金雪虎、裴信国与浙江省人民政府建设用地审批及行政复议再审行政裁定书[最高人民法院（2016）最高法行申4978号]认为，“宁波市人民政府甬政土审（2014）104号《关于鄞州区洞桥镇土地利用总体规划2014年第一次规划修改方案的批复》和甬政土审（2014）110号《关于鄞州区洞桥镇土地利用总体规划2014年第二次规划落实方案的批复》可以证明，在涉案土地征收审批前，宁波市人民政府已依法对鄞州区洞桥镇土地利用总体规划进行调整，涉案土地已非基本农田，且耕地面积亦为25.2508公顷。根据《土地管理法》第四十四条、第四十五条的规定，再审被申请人浙江省人民政府享有作出被诉建设用地批复的法定职权。”

裁判规则二：土地利用总体规划的原批准机关，有权在土地利用总体规划及土地利用年度计划确定的建设用地规模范围内，批准将农用地转为建设用地。（案例4、案例5）

案例4：于中民与河南省新乡市人民政府土地行政批复纠纷再审行政裁定书[最高人民法院（2016）最高法行申3124号]认为，“本案被诉行政行为系新乡市人民政府作出的新政土（2010）90号《关于封丘县2010年度第一批次乡镇建设用地农用地转用的批复》。《土地管理法》第二十一条第四款规定：‘乡（镇）土地利用总体规划可以由省级人民政府授权的设区的市、自治州人民政府批准。’河南省人民政府同意将乡级土地利用总体规划授权新乡市人民政府审批，故新乡市人民政府有权审批乡（镇）土地利用总体规划。根据新乡市人民政府批准的《封丘县黄德镇土地利用总体规划（2006—2020年）》内容，本案所涉的南于村4.3604公顷集体土地均为规划建设用地。《土地管理法》第四十四条第三款规定：‘在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。’据此，新乡市人民政府作为黄德镇土地利用总体规划的原批准机关，有权在黄德镇土地利用总体规划及土地利用年度计划确定的建设用地规模范围内，批准将农用地转为建设用地。因此，再审申请人于中民有关新乡市人民政府越权审批的主张，缺乏法律依据，本院不予支持。”

案例5：佛山市顺德区容桂街细滘股份合作经济社与佛山市人民政府、周华铨行政登记申诉行政裁定书[最高人民法院（2015）行监字第2088号]认为，“经审理查明，案涉土地于2003年6月13日取得佛山市顺德区规划国土局作出的顺规土补（2003）69号《关于历史遗留违规建筑工程用地问题的批复》，即案涉土地的补办建设工程手续已在顺府发（2003）9号《关于妥善处理历史遗留违规建设工程问题的通知》规定的期限内申报完毕。本案中，案涉土地于2001年转为国有土地，且在原容桂镇土地利用总体规划范围内。依据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第三款及广东省国土厅粤国土（1999）70号《关于贯彻省委粤发（1999）9号文件精神支持顺德市率先实现现代化试点有关事项的通知》第十条的规定，佛山市顺德区人民政府具有案涉土地的农用地转用手续的审批权。因此，佛山市顺德区人民政府以顺府办发（2004）28号文、佛国土资顺纪要（2009）10号《会议纪要》将其职权范围内违规建设工程用地手续的完善时间延长至2009年10月31日，并未违反上述法律规定。原判决据此认定周华铨申请补办违规建设工程用地手续符合上述文件规定，并无不当。”

裁判规则三：政府未办理农用地转用审批手续即开始使用农用地，并实施征收工作的，属于违法用地。（案例6—案例8）

案例6：徐立梓与湖北省大冶市人民政府、湖北省大冶市金湖街道办事处违法征地纠纷再审行政裁定书[最高人民法院（2016）最高法行申2735号]认为，“本案的争议焦点有两个，一是大冶市政府使用徐立梓等88人承包经营的土地是否合法；二是涉案土地是否应交由徐立梓等88人复耕。关于第一个争议焦点，依据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条的规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。现有证据足以表明，大冶市政府未经批准即开始使用徐立梓等人承包的农村土地，并已具体实施了相应的征收工作，属于违法用地。原审法院确认大冶市政府用地违法，事实认定清楚，法律适用正确。关于第二个争议焦点，依据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条、第三十二条、第三十六条的规定，违法使用土地的应当予以退还。但是本案的特殊性在于，大冶市政府先行违法征地占地以后，办理了农用地转用审批手续，获得了‘三批文’。在‘三批文’有效的情况下，徐立梓等88人以先期违法用地为由要求复耕的请求与‘三批文’的内容相抵触。同时，按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条、《闲置土地处置办法》的规定，对于闲置土地的认定和处置应由相关政府部门依法组织实施，徐立梓等88人以土地闲置为由要求复耕应当先向政府部门请求救济。故徐立梓等88人要求复耕土地的再审请求，本院无法支持。”

案例7：葛忠诉鞍山市人民政府、鞍山市立山区人民政府等行政占地案申诉行政裁定书[最高人民法院（2010）行监字第649-1号]认为，“根据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。征收农用地的，应当先行办理农用地转用审批手续，并依据批准权限办理征地审批手续。2007年5月10日，在未取得国务院和辽宁省人民政府土地征收批准文件的情况下，立山区政府、沙河镇政府将葛忠承包地上的附着物强制拆除，在违法强拆的基础上，葛忠的承包地被强制占用，为此，在国土资源部及辽宁省土地监察部门的监督下，鞍山市国土资源局已经对鞍山市交通局违法占用土地的行为进行了行政处罚。鉴于上述事实，自2007年5月10日至2008年4月22日期间，鞍山市三级政府占用葛忠承包土地的行为属违法占地，是不争的事实。”

案例8：丘伟彬等104人与乳源瑶族自治县乳城镇人民政府土地征收行政纠纷二审行政判决书[广东省高级人民法院（2016）粤行终247号]认为，“因建设需要征收农用地的，应当依照相应审批权限和程序，先行办理农用地转用审批手续和征地审批手续，然后才能由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。本案中，乳城镇政府代表乳源县政府与宋田村民小组签订了《征地协议书》，并由宋田村民小组领取了补偿款，但该征地的批准机关仅为乳源县政府，征地方案至今没有取得有批准权限的机关批准。乳城镇政府代表乳源县政府与宋田村民小组签订上述《征地协议书》，征用了丘应才承包经营的土地，违反法律的强制性规定。因此，原审判决确认该《征地协议书》违法，并无不当。”

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[1] 案件来源：普格县政府与三鑫环保公司合同纠纷二审民事判决书[四川省高级人民法院（2015）川民终字第1136号]。

[2] 案件来源：赖正福与赣州市南康区人民政府土地行政管理二审行政判决书[江西省高级人民法院（2016）赣行终1号]。

[3] 案件来源：沈阳市于洪区于洪新城管理委员会与沈阳顺丰房地产开发有限公司、沈阳市于洪区人民政府、沈阳市人民政府土地整理合同纠纷二审民事判决书[最高人民法院（2013）民一终字第72号]。

[4] 案件来源：锦州市住房和城乡建设局、辽宁茂源置业有限公司与锦州市住房和城乡建设局、辽宁茂源置业有限公司合同纠纷申请再审民事裁定书[最高人民法院（2015）民申字第2556号]。

[5] 案件来源：佟玲嫚与黑山县国土资源局、黑山县人民政府建设用地使用权出让合同纠纷二审民事判决书[最高人民法院（2014）民一终字第7号]。

[6] 案件来源：再审申请人福州宏伟兴业化纤有限公司与被申请人福建省罗源湾开发区建设发展公司、罗源湾开发区管理委员会合同纠纷申请再审民事裁定书[最高人民法院（2013）民申字第2283号]。

[7] 本裁判文书摘录部分，《解释》为《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》的简称。

[8] 案件来源：德州振业建筑建材有限公司、高树岭与德州市德城区新华街道办事处建设用地使用权出让合同纠纷申诉、申请再审民事裁定书[最高人民法院（2017）最高法民申770号]。

[9] 案件来源：天瑞集团三门峡铝业有限公司与河南省三门峡市陕县国土资源局、河南省三门峡市国土资源局等建设用地使用权出让合同纠纷二审民事裁定书[最高人民法院（2015）民一终字第19号]。

[10] 案件来源：海南香江德福大酒楼、海南香江实业有限公司清算组与海口市国土资源局建设用地使用权出让合同纠纷二审民事裁定书[最高人民法院（2015）民一终字第83号]。

[11] 案件来源：魏晓东与莱芜市泰和房地产开发有限公司、莱芜市国土资源局土地行政拍卖纠纷驳回再审申请通知书[最高人民法院（2013）行监字第64号]。

[12] 案件来源：《刑事审判参考》（总第106集）第1136号案例，张建军、刘祥伟对非国家工作人员行贿案。

[13] 案件来源：怀宁县兴安房地产开发有限公司与潜山县国土资源局建设用地使用权出让合同纠纷申诉、申请再审民事裁定书[最高人民法院（2017）最高法民申451号]；上诉人怀宁县兴安房地产开发有限公司与被上诉人潜山县国土资源局建设用地使用权出让合同纠纷二审民事判决书[最高人民法院（2015）民一终字第345号]。

[14] 案件来源：青岛乾坤木业有限公司与青岛市国土资源和房屋管理局崂山国土资源分局建设用地使用权出让合同纠纷二审民事判决书[最高人民法院（2007）民一终字第84号]，载于《最高人民法院公报》2008年第5期（总第139期）。