004 棚户区改造项目中，政府能否预先承诺投资企业可优先摘牌土地[4]

——棚户区改造项目中，政府部门与企业之间关于企业先垫资拆迁、后优先摘牌土地的约定合法有效

实践中，一些政府部门在棚户区改造项目招商引资过程中，与投资企业签署合同约定：投资企业先垫付拆迁补偿金，在未来棚户区改造项目土地挂牌时优先摘牌，以吸引投资企业。该等约定是否符合土地管理的规定，是否有效？最高法院认可该等约定的效力，因此如果政府部门未履行给予投资企业优先摘牌机会的义务，则应当承担违约责任。

裁判要旨

政府部门与企业就棚户区改造项目未来的土地摘牌达成协议，约定企业在垫付拆迁补偿金后，政府部门可通过协调的方式给予企业优先摘牌的权利，垫付的拆迁补偿金计入成交总地价款的，该等约定合法有效。

案情简介

一、2008年7月，锦州住建局与茂源公司就锦州市万年里棚户区改造项目达成《意向书》，约定茂源公司在万年里棚户区项目挂牌前，垫付拆迁补偿金280万元，锦州住建局就万年里棚户区挂牌条件予以协调，同等条件下茂源公司可以优先摘牌，垫付的拆迁补偿金计入成交总地价款。

二、茂源公司依约向锦州住建局支付280万元，锦州住建局出具收款收据，其中收款事由一栏载明“定金”。

三、2008年8月，锦州住建局与茂源公司签订《协议书》，约定由茂源公司承担万年里片棚户区改造项目；锦州住建局承诺于2008年9月完成该项目土地出让挂牌工作，并为茂源公司落实该项目改造优惠政策；茂源公司应在规划红线内进行开发建设，包括大型超市1座、被拆迁人货币补偿以及回迁安置经济适用住房的投资或建设。

四、后因项目没有最后落实实施，锦州住建局返还茂源公司280万元。

五、茂源公司向锦州中院起诉，请求：锦州住建局返还定金280万元、赔偿违约损失680万元。锦州住建局在庭审中同意给付茂源公司44万元作为补偿。锦州中院认为，茂源公司支付的并非定金，故判决：锦州住建局给付茂源公司44万元。

六、茂源公司不服，上诉至辽宁高院，主张锦州住建局违反《意向书》的约定，未能实现茂源公司对案涉项目的优先摘牌，已构成违约，应赔偿损失。辽宁高院认为，《意向书》有效，锦州住建局已根本违约，且茂源公司支付的280万元为定金性质。故判决：锦州住建局在返还定金280万元的基础上，应再给付茂源公司280万元及44万元。

七、锦州住建局不服，向最高法院申请再审，最高法院裁定驳回其再审申请。

裁判要点

最高法院认为锦州住建局应返还定金的原因在于：

第一，《意向书》合法有效。《意向书》是锦州住建局与茂源公司就万年里棚户区改造项目今后摘牌或订立有关协议而达成的协议，双方约定了茂源公司在缴付280万元后，锦州住建局可通过协调的方式给予其“优先摘牌”机会。据此，该《意向书》是双方真实意思表示，不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效的情形，应当有效。

第二，茂源公司向锦州住建局缴付的280万元款项性质为定金。虽然《意向书》未约定该部分款项为定金，但锦州住建局出具的收据均载明“定金”和“退定金”的内容，且茂源公司一直主张该款项是定金。

第三，锦州住建局已违约，依据定金罚则应双倍返还定金。基于《意向书》的约定，锦州住建局在收取了280万元后即承担了必须协调并给予茂源公司“优先摘牌”机会的义务。但锦州住建局此后未能依约履行该义务，构成违约。依据《中华人民共和国担保法》第八十九条关于“给付定金的一方不履行约定的债务的，无权要求返还定金；收受定金的一方不履行约定的债务的，应当双倍返还定金”的规定，茂源公司有权向锦州住建局主张双倍返还定金。在锦州住建局已返还280万元基础上，锦州住建局还应当向茂源公司支付280万元。

实务经验总结

前事不忘，后事之师。为避免未来发生类似败诉，提出如下建议：

政府部门在棚户区改造项目中不应当随意与投资企业签订合同，承诺让投资企业在未来的项目土地挂牌中优先摘牌。因为该等约定合法有效，政府部门未按照合同约定履行给予投资企业优先摘牌机会义务的，应当向投资企业承担违约责任。

相关法律规定

《中华人民共和国合同法》

第五十二条 有下列情形之一的，合同无效：

（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；

（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；

（三）以合法形式掩盖非法目的；

（四）损害社会公共利益；

（五）违反法律、行政法规的强制性规定。

《中华人民共和国担保法》

第八十九条 当事人可以约定一方向对方给付定金作为债权的担保。债务人履行债务后，定金应当抵作价款或者收回。给付定金的一方不履行约定的债务的，无权要求返还定金；收受定金的一方不履行约定的债务的，应当双倍返还定金。

以下为该案在法院审理阶段，判决书中“本院认为”就该问题的论述：

一、关于《意向书》的效力以及双方是否约定了定金的问题。双方当事人于2008年7月21日签订的《意向书》是锦州住建局与茂源公司就锦州市万年里棚户区改造项目今后摘牌或订立有关协议而达成的协议，双方约定了茂源公司在缴付280万元后，锦州住建局可通过协调的方式给予其“优先摘牌”。据此，该《意向书》是双方真实意思表示，不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效的情形，应当有效。对于定金约定存在与否，茂源公司在起诉时主张《意向书》中的280万元系其基于取得“万年里棚户区改造项目”而向锦州住建局支付的定金，并就该主张提供了由锦州住建局出具的两张收款收据以及两张退款收据。从四张收据记载内容看，上面均写明了款项为“定金”。锦州住建局认可收据的真实性，但自称是内部工作人员书写失误所致，并提供茂源公司在2012年12月20日给锦州市人民政府的《关于锦州万年里棚户区改造项目拟请市政府帮助协调解决实际困难和问题的函》及2011年1月24日《关于锦州市凌河区万年里棚户区改造项目的情况报告》，主张茂源公司已认可280万元是其垫付的补偿款。对此，本院认为，首先，两张收款收据系于2008年8月5日出具，而退款收据是分别于2010年2月8日和2012年1月形成的，且无论是收款抑或退款均是通过锦州住建局的项目保证金账户，因此，对于四张分别出具的、先后历时近四年形成的收据均载明“定金”和“退定金”的内容，作为应当有着严格财务管理制度的政府机关，锦州住建局仅仅以其工作人员的笔误为由作出解释，明显不能成立。其次，茂源公司在《关于锦州万年里棚户区改造项目拟请市政府帮助协调解决实际困难和问题的函》中最后提出了“返还280万元定金，酌情补偿我公司前期损失”的主张，并非认可280万元性质为补偿款。再次，茂源公司在《关于锦州市凌河区万年里棚户区改造项目的情况报告》中明确主张“市建委向我借用资金是以收取定金的名义收取的”。据此，锦州住建局所提供的上述函件及情况报告证实茂源公司在此前一直提出有关定金的主张，并非茂源公司认可此款是补偿款。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第一百零八条第一款“对负有举证证明责任的当事人提供的证据，人民法院经审查并结合相关事实，确信待证事实的存在具有高度可能性的，应当认定该事实存在”的规定，二审法院认定茂源公司缴付的280万元款项为定金，并无不当。

二、关于二审法院依据定金罚则判决锦州住建局给付茂源公司280万元是否属于适用法律错误的问题。基于《意向书》的约定，锦州住建局在收取了280万元后即承担了必须协调并给予茂源公司“优先摘牌”机会的义务。但锦州住建局此后未能依约履行该义务，构成违约。前已论述，有证据证明《意向书》中约定的280万元款项为定金，故依据《中华人民共和国担保法》第八十九条关于“当事人可以约定一方向对方给付定金作为债权的担保。债务人履行债务后，定金应当抵作价款或者收回。给付定金的一方不履行约定的债务的，无权要求返还定金；收受定金的一方不履行约定的债务的，应当双倍返还定金”的规定，茂源公司有权向锦州住建局主张双倍返还定金。据此，在锦州住建局已返还280万元情形下，二审法院适用定金罚则判决锦州住建局支付280万元符合法律规定，并不存在适用法律错误的情形。