8 拒收履责申请等同于明示的拒绝履责
——于某诉北京市卫生和计划生育委员会卫生行政复议案
【案件基本信息】
1.裁判书字号
北京市西城区人民法院（2018）京0102行初418号行政判决书
2.案由：卫生行政复议纠纷
3.当事人
原告：于某
被告：北京市卫生和计划生育委员会（以下简称市卫计委）
【基本案情】
2017年12月25日，于某向北京市东城区卫生和计划生育委员会（以下简称东城卫计委）邮寄信件，邮件详情单载明，收件人为“林某”、地址为“北京市东城区东四十一条83号”、备注为“履行法定职责申请书”、邮件详细说明为“要求依法查处同仁医院超科目诊疗，书面告知处理决定”。2017年12月28日，该邮件因拒收被退回至于某。2018年3月30日，于某以邮寄方式向市卫计委提起行政复议申请。同年3月31日，市卫计委签收上述邮件。同年4月8日，市卫计委向于某邮寄行政复议申请材料补正通知书、告知书，告知于某于收到该通知后15日内补正申请材料。同年4月16日，于某向市卫计委邮寄行政复议补正材料。同年4月17日，市卫计委签收上述邮件。同年4月18日，市卫计委作出告知书，告知于某已收到其提交的补正材料。同日，市卫计委作出被诉《决定》。同年4月20日，于某签收市卫计委邮寄的被诉《决定》。于某不服被诉《决定》，向法院提起行政诉讼。
【案件焦点】
1.如何对行政机关拒收履责申请行为的性质进行界定；2.如何对未被告知行政复议申请权的公民、法人或者其他组织的行政复议申请权进行保护。
【法院裁判要旨】
北京市西城区人民法院经审理认为：本案中于某、市卫计委争议的焦点为，于某提起的行政复议申请是否超过法定期限。
《中华人民共和国行政复议法》第九条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十七条规定，行政机关作出的具体行政行为对公民、法人或者其他组织的权利、义务可能产生不利影响的，应当告知其申请行政复议的权利、行政复议机关和行政复议申请期限。本案中，东城卫计委作出拒收于某邮寄的履行法定职责申请时，并未向于某告知申请行政复议的权利、行政复议机关和行政复议申请期限，有违上述规定。对于于某提起行政复议的期限，应当参照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条之规定予以认定，即复议申请期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道复议权利或者复议申请期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。据此，于某向市卫计委提出的行政复议申请并未超出法定期限，市卫计委以超过法定申请期限为由不予受理于某的行政复议申请，属于适用法律、法规错误，应予撤销，撤销后市卫计委应对于某提出的行政复议申请重新进行处理。
北京市西城区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项规定，作出如下判决：
一、撤销被告市卫计委于2018年4月18日作出的京卫计复字〔2018〕17号《不予受理行政复议申请决定书》；
二、责令被告市卫计委于法定期限内针对原告于某提出的行政复议申请重新作出处理。
【法官后语】
1.如何对行政机关拒收履责申请行为的性质进行界定
以行政行为的存在、表现形式为标准，行政行为可以划分为行政作为和行政不作为。对于行政不作为，又有广义和狭义之分。狭义的行政不作为仅指程序上的不作为，广义的行政不作为为实质上的不作为。《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，一般情况下其提出行政复议申请的期限为自知道该具体行政行为之日起六十日内。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十六条第一款第一项、第二项规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关未履行行政复议法第六条第八项、第九项、第十项相关职责的，一般情况下其提出行政复议申请的期限为：有履行期限规定的，自履行期限届满之日起计算；没有履行期限规定的，自行政机关收到申请满六十日起计算。从上述规定可以看出，行政复议法及其实施条例在对公民、法人或者其他组织提出行政复议申请的起算时间进行规定时，分了两种情形：一种是对行政相对人的履责申请作出了回应，无论该行为是否在实质上解决问题即视为有具体行政行为；另一种是狭义的行政不作为，即在法定期限内未对行政相对人的履责申请作出回应。针对第一种情形，行政相对人提出行政复议申请的起算时间为知道行政机关作出回应之日。针对第二种情形，行政相对人提出行政复议申请的起算时间为相应法定职责履行期限届满之日。
在判断针对行政机关拒收履责申请行为提出行政复议申请的起算时间时，首先应当对行政机关拒收履责申请行为的性质进行界定。行政机关拒收履责申请与收到履责申请而未在法定期限内对申请作出回应不同，行政机关拒收履责申请是以拒收的行为明确对行政相对人的履责申请作出拒绝的回应，属于有具体的行政行为，行政相对人针对该行为提出行政复议申请的起算时间应当为自知道行政机关拒收履责申请之日。
2.如何对未被告知行政复议申请权的公民、法人或者其他组织的行政复议申请权进行保护
保护公民、法人和其他组织的合法权益是创设行政复议制度的目的之一。行政复议制度发挥作用的前提是公民、法人或者其他组织知道自己具有提出行政复议申请的权利，并在规定的期限内向法定的机关提出行政复议申请。虽然《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款未区分行政机关是否已告知公民、法人或者其他组织行政复议申请权，仅规定了公民、法人或者其他组织对具体行政行为提出行政复议申请的起算时间，但该条第二款也规定了例外条款，即因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。
《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十七条规定，行政机关作出的具体行政行为对公民、法人或者其他组织的权利、义务可能产生不利影响的，应当告知其申请行政复议的权利、行政复议机关和行政复议申请期限。对于行政机关未按照上述规定告知行政复议申请权的，现行的行政复议法律法规未对如何保护未被告知行政复议申请权的公民、法人或者其他组织的行政复议申请权作出明确的规定。
行政复议和行政诉讼均是基于公民、法人或者其他组织的请求，对行政机关损害公民、法人或者其他组织合法权益的违法或不当行政行为进行矫正，以恢复和补救公民、法人或者其他组织的合法权益。从切实保护公民、法人和其他组织的合法权益角度出发，未被告知行政复议申请权的公民、法人或者其他组织提出行政复议申请的起算时间可以参照行政诉讼的相关规定。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。复议决定未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，适用前款规定。故，对于未被告知行政复议申请权的公民、法人或者其他组织，其复议期限从其知道或者应当知道复议权利或者复议申请期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。
编写人：北京市西城区人民法院 孙茜
[1] 最高人民法院行政审判庭编： 《最高人民法院行政诉讼法司法解释理解与适用（上）》，人民法院出版社2018年版，第431页。
[2] 最高人民法院行政审判庭编： 《最高人民法院行政诉讼法司法解释理解与适用（上）》，人民法院出版社2018年版，第350页。
[3] 姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社2015年版，第70页。
[4] 包括：（1）主要证据不足；（2）适用法律、法规错误；（3）违反法定程序；（4）超越职权；（5）滥用职权；（6）明显不当；（7）不履行法定职责或法定义务。
[5] 姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社2015年版，第71～72页。