24 征地批复是否可诉？

是否产生法律上的效果是行政行为的重要特征之一，可诉的行政行为必须是行政机关作出的发生行政法律效果的行为，也就是对行政相对人的权利、义务关系产生调整的行为。行政机关的公文是行政机关在行政管理过程中所形成的，具有法定效力和规范体系的公务文书，是依法行政和进行公务活动的重要工具。其中包括了命令、议案、决定、指示、公告、通知、通报、报告、请示、批复、函、会议纪要12种公文。批复主要是用于上级行政机关对下级行政机关的请示作出的答复意见，属于行政机关内部处理行政事务的文件，系内部规程文件，对外部行政相对人的合法权益不发生法律效力。[22]征地批复实际上是作出征收决定的前置行为，前置行为在行政机关内部运行，或在不同的行政机关运行，不会向行政相对人公布，需要等到征收决定作出后才会对行政相对人产生法律上的影响。

征地批复是否具有可诉性存在不同的意见：第一种意见认为，《行诉解释》第一条第二款第五项规定，行政机关作出的不产生外部法律效力的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。征地批复系内部行为，不对外直接产生羁束力，对公民、法人、其他组织的实际权利产生影响的是征收决定，因此前置的批复行为不具有可诉性，而后续的征收决定具有可诉性。第二种意见认为，前置的征地批复行为是最终征收行为所依据的行政行为。前者决定后者能否作出，后者作出后，是将前者决定的某些内容赋予实施，二者互相依存，共同对行政相对人的实际权利义务产生影响，因此属于可诉的行政行为。第三种意见认为，前置的征地批复行为处于不成熟阶段，不具有可诉性。理由是：前置行政行为并不能产生最终的效力，具有不确定性的特征。在行政机关最终作出决定前，其效力还处于不完全确定的状况之中，有可能最终会被否定。故在征收决定作出之前，前置行为处于不成熟阶段，不应纳入行政诉讼受案范围，但征收决定作出后，其效力已经完全确定，进入成熟阶段，可以纳入行政诉讼受案范围。[23]

对征地批复行为是否可诉，要注意以下几点：一是不能仅从名称或者形式上对可诉性作简单判断，要审查行为的具体内容，是否对相对人产生了实际影响，产生了对外法律效果；二是要审查是否存在后续行为，如果存在后续行为，则后续的行为才是真正产生法律效果的行为，人民法院在审查后续行为的同时，对前置的征地批复行为也会进行合法性审查的，当事人就不能对前置行为提起诉讼。但是如果行政机关的答复中含有规制行政相对人权利义务的内容，不需要凭借另一行政行为达到一定法律效果时，行政机关的该行为无论其具体表现为何种公文，均得为可诉行政行为。[24]简言之，征地批复一般情况下不可诉，但是如果行政机关以“批复”的方式直接确定了行政相对人的权利义务，对外产生法律效力，且无后续行政行为即具有可诉性。

需要补充说明的是，国务院和省级人民政府批准征地的行为不具有可诉性。《土地管理法》规定，国务院和省、自治区、直辖市人民政府负责批准征收土地。《行政复议法》第三十条第二款规定，国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或征收土地的行政复议决定为最终裁决。法定的最终裁决意味着行政相对人对上述事项并无选择争议解决途径的权利，行政终局裁决是行政相对人唯一的和最终的救济手段，不能提起行政诉讼。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政复议法〉第三十条第二款有关问题的答复》（〔2005〕行他字第23号）也明确了国务院及省级人民政府征收土地决定不纳入行政诉讼的涉案范围。立法明确表明，这是国务院和省级政府的专属权利，不受司法审查。

（撰写人：张勤缘）