政府办公厅（室）不能作为政府信息公开行政争议的行政复议被申请人和行政诉讼被告

周觅

一、问题的提出

天津市高级人民法院受理的姚某芬诉天津市河东区人民政府政府信息公开行政复议纠纷二审案件，该院就政府办公厅（室）能否作为政府信息公开行政争议的行政复议被申请人和行政诉讼被告问题向最高人民法院请示。

该案的基本情况是：姚某芬以天津市河东区人民政府办公室（以下简称办公室）为信息申请指向单位申请公开政府信息，办公室作出《依申请办理结果告知书》。姚某芬以办公室为被申请人，向天津市河东区人民政府（以下简称区政府）申请复议，区政府作出被诉《行政复议决定书》，认为办公室作出《依申请办理结果告知书》认定事实不清，证据不足，依据《行政复议法》第28条第1款第（3）项的规定，决定予以撤销。姚某芬不服被诉行政复议决定，提起行政诉讼，请求确认违法并判令重作。

天津市第二中级人民法院一审认为，根据《行政复议法》第13条第1款规定，“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议”。办公室是区政府的内设机构，其所作的行政行为应由区政府承担相应的法律责任。本案中姚某芬对办公室所作的《依申请办理结果告知书》不服，应向区政府的上一级地方人民政府申请行政复议。区政府并非本案适格的复议机关，不具有作出被诉行政复议决定的主体资格，故区政府对姚某芬提出的复议申请进行受理并作出行政复议决定不符合法律规定。依据《行政复议法》第13条及《行政诉讼法》第70条第1款第（4）项的规定，判决撤销区政府作出的津东政复决字〔2014〕5号《行政复议决定书》。

二、争议的问题

对于因政府信息公开引发的行政复议、行政诉讼案件中，政府办公厅（室）是否具备适格行政复议被申请人或者行政诉讼被告主体资格问题，一直存在争议。

第一种意见认为：政府办公厅（室）作为政府信息公开工作的主管部门，具备行政复议被申请人或者行政诉讼被告的适格行政主体资格。理由为：

1.依据《行政复议法实施条例》第14条“行政机关设立的派出机构、内设机构或者其他组织，未经法律、法规授权，对外以自己名义作出具体行政行为的，该行政机关为被申请人”的规定，内设机构只要经过法律、法规的授权，即可对外以自己名义作出行政行为，成为复议被申请人。据此，办公厅（室）能否成为行政复议被申请人或者行政诉讼被告，取决于办公厅（室）是否具有法律、法规的授权。

2.办公厅（室）具有行政法规的授权。《政府信息公开条例》（以下简称《条例》）第3条第3款关于县级以上政府办公厅（室）是政府信息公开工作“主管部门”的规定，是行政法规对办公厅（室）的授权性规定，办公厅（室）因此具备适格行政主体资格。如果当事人以《条例》第3条第3款的规定为依据，申请复议或提起行政诉讼，要求履行《条例》第3条第3款规定的“推进、指导、协调、监督”法定职责，此时显然应以该第3条明确的职责主体即办公厅（室）作为复议被申请人或行政诉讼被告。如果确定相应政府作为适格行政主体，明显与上述第3条规定相悖。

3.司法解释依据。《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第4条规定：对“县级以上地方人民政府部门”依申请公开政府信息行政行为不服提起诉讼的，以作出答复的机关为被告；逾期未答复的，以受理申请的机关为被告。可见，当事人如果对办公厅（室）作出的政府信息公开答复不服，办公厅（室）是适格被告。

综上，通常情况下，办公厅（室）行使政府办事机构、内设机构的职责，其行为后果应由所属政府承担；但是，在政府信息公开工作中，办公厅（室）依法具有一定的行政管理职权，具备适格的复议、诉讼行政主体资格。

第二种意见认为：政府办公厅（室）不是行政主体，不能作为行政复议被申请人或者行政诉讼被告。理由为：

1.地方政府办公厅（室）是政府的综合办事机构、内设机构，不是法律意义上的政府工作部门，不是行政主体，不能独立对外承担行政管理职能，不能以自己的名义对外作出行政行为，只能以政府的名义对外行使职能。当事人对政府办公厅（室）的行为不服，应以该办公厅（室）所属一级政府为复议被申请人或者行政诉讼被告。

2.《条例》第3条第3款的规定，确立了我国政府信息公开工作的管理模式，即行政机关系统内部的监督管理，系对政府办公厅（室）的内部授权，并未授权政府办公厅（室）对行政相对人作出政府信息公开行为。因此，根据该条规定，办公厅（室）承担的职能只是内部监督，而不能独立对外行使职权。

3.本级政府作为复议机关，复议审查所属政府办公厅（室）的政府信息公开行为，其实还是政府复议自己的行为，是自己做自己的法官，违背最基本的正当程序原则。

三、本案的法律适用问题

《条例》第3条第3款规定，县级以上地方人民政府办公厅（室）是本行政区域的政府信息公开工作主管部门，负责推进、指导、协调、监督本行政区域的政府信息公开工作。第4条第1款规定，各级人民政府及县级以上人民政府部门应当建立健全本行政机关的政府信息公开工作制度，并指定机构负责本行政机关政府信息公开的日常工作。

行政管理实践中，政府办公厅（室）以自己名义制作了大量的政府信息，并保存同级政府制作的政府信息。在实践操作中，公民、法人和其他组织在申请政府制作的信息或者政府办公厅（室）制作的信息时，有的地方一律以政府名义答复，有的一律以办公厅（室）名义答复，有的以人民政府信息公开办公室名义答复，还有的根据政府信息是以政府名义还是政府办公厅（室）名义制作的情况，分别由政府或者政府办公厅（室）名义答复。一些地方，政府法制办公室在依申请公开政府信息时，也存在类似情况。各地在此类政府信息公开行为引发的行政诉讼确定适格被告的裁判中，同样存在一定差异。因此，对政府办公厅（室）能否作为政府信息公开行政争议的行政复议被申请人和行政诉讼被告问题的明确，具有重大的现实意义。对此问题，我们认为要注意以下几个方面。

（一）公民、法人或者其他组织向政府办公厅（室）提出的信息公开申请应当视为向本级人民政府提出。

1.《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第66条第1款规定，省、自治区、直辖市的人民政府的各工作部门受人民政府统一领导。政府办公厅（室）是法定的负责处理政府日常工作的内设机构，除服务保障政府的日常工作外，一般不独立承担对外的法定职责。根据有关地方人民政府制定发布的政府办公厅（室）主要职责、内设机构和人员编制的“三定”规定，政府办公厅（室）是协助本级人民政府领导处理政府日常工作的机构。在我国法律体系中，绝大多数法律法规都没有赋予政府办公厅（室）独立的对外法定职责。因此，政府办公厅（室）是政府的内设机构，其行为代表政府，由政府负责。

2.《条例》第3条将国务院办公厅确定为全国政府信息公开工作主管部门，将县级以上地方人民政府办公厅（室）确定为本行政区域的政府信息公开工作主管部门。我们认为，上述规定所提到的推进、指导、协调、监督政府信息公开工作，并非是行政法规对办公厅（室）的授权性规定，而是属于行政机关内部对政府信息公开工作的具体安排。根据这一规定，政府办公厅（室）在政府的统一领导下，具体开展政府信息公开工作。故虽然大多数政府办公厅（室）被确定为政府信息公开工作主管部门，但这并非是对其行政主体地位的认可，政府办公厅（室）并非是独立于人民政府之外的行政机关。同时，即使依据《条例》第4条的规定，政府办公厅（室）被指定为政府信息公开工作机构，其也是负责人民政府信息公开的日常工作，其行为后果也应当由人民政府来承担。

（二）公民、法人或者其他组织对于以政府办公厅（室）名义作出的政府信息公开申请答复不服而提出的行政诉讼案件，应当以本级人民政府作为被告。

实践中，有的地方各级政府分设了两个政府信息公开专用章，即向市、区（县）政府申请政府信息公开的，加盖“某某政府信息公开专用章”；向市、区（县）政府办公厅（室）申请政府信息公开的，加盖“某某政府办公厅（室）信息公开专用章”。有的地方则无论是向政府申请政府信息公开，还是向政府办公厅（室）申请，都一律加盖“某某政府办公厅（室）信息公开专用章”。

我们认为，《条例》第4条第1款规定，各级人民政府及县级以上人民政府部门应当建立健全本行政机关的政府信息公开工作制度，并指定机构负责本行政机关政府信息公开的日常工作。但是正如前文所述，政府办公厅（室）通常被人民政府指定来负责信息公开的日常工作，因此对于公民、法人或者其他组织向本级人民政府提出的政府信息公开申请，可以政府办公厅（室）的名义进行答复。但是，即使可以政府办公厅（室）的名义进行答复，申请人对该答复不服向人民法院提起行政诉讼的，也应当以人民政府为被告。理由为：

1.《行政诉讼法》第26条第1款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关为被告。根据行政法理论通说，行政诉讼的被告必须是依法享有行政权力、代表国家和地方独立进行行政管理，并能对自己的行为独立承担责任、独立参加诉讼的组织。正如前文所述，政府办公厅（室）作为内设机构，《条例》第3条第3款也只是对政府信息公开工作的内部分工，并非对政府办公厅（室）进行政府信息公开工作的授权。因此，公民、法人或者其他组织对于以政府办公厅（室）名义作出的信息公开申请答复不服而提起的行政诉讼案件，不能以政府办公厅（室）为被告，而应当以本级人民政府作为适格被告。

2.目前，据了解相关行政复议案件的情况，原国务院法制办公室在具体承办国务院行政复议裁决工作过程中，也将政府办公厅（室）对外答复的行为视为人民政府的行为，均是以人民政府为复议被申请人。

四、最高人民法院答复

据此，最高人民法院经研究，并征求原国务院法制办公室及国务院办公厅政府信息与政务公开办公室意见后，作出（2015）行他字第32号答复，内容是：公民、法人或者其他组织向政府办公厅（室）提出的信息公开申请，应当视为向本级人民政府提出。人民政府对公民、法人或者其他组织提出的申请，可以政府办公厅（室）的名义进行答复，也可由负责政府信息公开工作的部门加盖“某某人民政府办公厅（室）信息公开专用章”的形式答复。公民、法人或者其他组织对以政府办公厅（室）或负责政府信息公开工作部门作出的政府信息公开行政行为不服提起诉讼的，应当以本级人民政府作为被告。

（作者单位：最高人民法院）