二、建立行政执法程序制度的根本遵循

行政执法程序制度如何建立，我们认为应当有两个根本遵循：一是行政执法程序的基本原则；二是行政执法实践需要。

（一）行政执法程序的基本原则

行政执法程序基本原则，是指人们特别是学者在研究行政执法程序过程中，从法律程序制度中抽象出来的，反过来可以指导行政执法程序立法并可派生出若干具体行政执法程序制度，具有检视行政程序正当性的根本准则。[2]我们认为，行政执法程序基本原则包括：

1.公开原则

所谓行政执法程序公开，是指行政执法事前、事中、事后的公开。行政在传统上是以保密为原则，自美国《联邦行政程序法》首次敲开行政公开制度的大门后，随着民主行政、服务行政理念和实践的发展，各国在立法中纷纷效仿美国确立行政公开原则。我国于2007年制定《政府信息公开条例》，并于2019年对该条例进行了修订，基本确立了政府信息以公开为常态、不公开为例外的原则。这一原则当然适用于行政执法程序。根据国务院办公厅印发的《关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》（国办发〔2018〕118号）的要求，行政机关应当全面推行行政执法公示制度。

2.参与原则

所谓行政执法程序参与，是指行政相对人通过有序参与行政执法权力运行过程，从而影响行政机关行政执法决定结果的制度。程序参与，是代议制民主的有效补充。参与原则和公开原则一样，由一系列具体的行政执法程序制度所体现。如《湖南省行政程序规定》第6条规定：“公民、法人或者其他组织有权依法参与行政管理，提出行政管理的意见和建议。行政机关应当为公民、法人或者其他组织参与行政管理提供必要的条件，采纳其合理意见和建议。”

3.公正原则

所谓行政执法程序公正，是指行政机关及其执法人员应当平等对待行政相对人；执法人员不得担任涉及自己利益的案件的法官；任何行政相对人受到不利处分前，应当有知悉情况和申辩的机会。公正原则在行政执法程序中分化出回避制度、说明理由制度、职能分离制度、禁止单方面接触等一系列具体的行政执法程序制度。这些制度维护程序公正的实现，而程序公正又可以把实体公正转化为结果的正当性和可接受性。

（二）行政执法实践的需要

随着我国政治、经济、社会、文化的不断发展，全面依法治国已成为我国国家治理的基本方略，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，事关中国共产党执政兴国，事关人民幸福安康，事关国家长治久安。法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。坚持严格规范公正文明执法，是依法治国的内在要求。但是，行政机关执法不规范、不严格、不公正、不文明的现象仍然不少，行政执法人员的专业素质还普遍不高。为此，国家要求全面推行行政执法全过程记录制度和重大执法决定法制审核制度。2017年，全国人大常委会对《行政处罚法》进行了修改，并在该法第38条增加一款，明确规定：“在行政机关负责人作出决定之前，应当由从事行政处罚决定审核的人员进行审核。行政机关中初次从事行政处罚决定审核的人员，应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格。”可见，重大行政执法决定法制审核制度是因行政执法实践的需要而产生的。