吹响“新城发力”的号角，上海从何发力
文／严 含
上海产业转型发展研究院
常务副院长
2020-11-23
2020年9月初，上海市委书记李强在阐述上海未来发展目标和任务时，专对嘉定、松江、青浦、奉贤、临港等五大新城，提出了“新城发力”的总体要求，并强调五大新城“将按照独立城市定位，在‘十四五’期间大力建设，力求成为‘上海未来发展最具活力的重要增长极和发动机’，并与中心城区一道，构成上海大都市圈的‘核心内圈’”。
这个定位和目标，对五大新城下一步的发展是一重大利好。从地理位置上看，这五大新城都处于上海的郊区，那么，它们该从何发力来谋划此番“空间之变”和“定位之变”，使自身能够“与中心城区一道构建‘核心内圈’”，即真正形成与上海中心城区的“同核效应”呢？
在分析这个问题之前，让我们先来看一下，五大新城（不含临港）所在的行政区（嘉定区、松江区、青浦区、奉贤区）和上海中心城区各行政区（上海内环线浦西地区的黄浦区、静安区、徐汇区、长宁区、普陀区、虹口区、杨浦区）在三次产业结构比上的差异（见表一）。
很显然，郊区新城与上海中心城区在产业结构上的主要差异就是第三产业（服务业）的所占比重。在中心城区内，除杨浦区三产高出二产10个百分点外，其他六个区的第三产业比重都占绝对优势；而四个新城所在的郊区中，除了青浦区，其他三个区均为二产（制造业）比重高于三产（服务业）的现状。
表1 各区三次产业结构比
数据来源：各行政区2019年国民经济与社会发展统计公报
然而，顶级城市的竞争力恰恰都在服务业。即便在以制造业闻名的德国，服务业也占到GDP的七成，并且由于研发、营销等环节的重要性日益凸显，服务业的兴盛（特别是生产性服务业）已成为现代制造业升级换代的必要条件。与此同时，服务业的另一个重要性则体现在其对就业的吸纳能力比制造业更强，在同样增速水平下，服务业能够创造更多的就业岗位，并因此为地区带来更多的“进入人群”（前来工作和消费的人群）。2017年，美国、日本等九个发达经济体平均以占GDP67.2%的三产增加值，解决了75.7%的就业。而如今服务业中的新经济、新业态更已成为带动新增就业的重要力量，近日发布的中国《数字文化产业就业报告（2020）》显示，数字文化产业正在创造大量的就业岗位，游戏、电竞、直播、网络文学四个领域涉及全职和兼职就业人数约3 000万人，其中全职就业大约1 145万人。
由此可见，新城发力的支点，也许应放在如何把经济重心从长于创造规模的制造业转向“制造业和服务业的比翼双飞”上。众所周知，由于五大新城地处相对偏远，在吸纳人才方面与中心城区相比有众多不利，那就更要通过大力提升服务业比重，特别是生产性服务业的比重，来实现产业升级，创造更多就业岗位，并由此从外部吸纳更多就业人口，带动新城的功能提升和消费繁荣。也就是从某种意义上讲，这些区域的工业化水平已达到了一个相当的规模和层级，现在要发力的是必须加快补上城市化这一课，即大力发展以生产性服务业和生活性服务业为主体的现代服务业，这才会同时带动区域内的制造业更加高端化。
让我们再来做一个“创新性对比”：假设第三产业增加值是由本区常住人口和来自外区的就业人群和消费人群共同创造的，那么当一个区的第三产业比重越高，则理论上该区必定会吸纳更多来自外部的就业人群和消费人群。我们将上述11个行政区的第三产业（服务业）比重数值除以各自的常住人口数值，便得到一个指数，如表2中最右侧一列：
表2 第三产业比重与常住人口数量关系
（续表）
数据来源：各行政区2019年国民经济与社会发展统计公报
再将该列指数按照从大到小顺序排列，会发现中心城区除了杨浦区，其他各区的数值均大于或等于0.7，且有三个区（黄浦区、长宁区、虹口区）超过1，其中黄浦区因服务业比重高达98.1%，而常住人口数量仅65.08万人，因此该指数达到最高的1.51，可见是有大量的外区人群为黄浦的服务业作出了贡献。而四个新城所在区，除了青浦区，另外三个区的数值均低于0.4，其中嘉定区因服务业比重仅39.8%，常住人口159.6万，因此该指数仅0.25。应该说，这一指数也在一定程度上反映出，一个地区的服务业比例越低，其结构本身对外来人群消费和就业的吸纳度也会越低。
除了在上海市范围内进行比较，另一个值得一提的例子便是在商务部公布的国家级经济开发区综合考评中，连续四年（2016—2019年）位列第一的苏州工业园区，就是在这样一个“产值傲人”的工业强区里，其第三产业（服务业）比重也在去年首次超出二产（49.75%），达到50.2%（数据来源：2019年苏州工业园区年鉴）。苏州工业园区的持续性成功，在很大程度上归因于其对制造业向“制造+生产性服务业（研发+营销+服务）”的转型、制造工厂向企业总部转型的积极推动，从而牢牢抓住了“人才要素和资本要素持续流入”的机遇。目前其园区拥有各类外资研发机构161家，其中经认定的省级总部机构36家，占全省20%。百度、华为、滴滴、科大讯飞、苹果、微软、西门子等业界巨头都在园区内设立了与人工智能相关研发或创新中心。今年7月，全球领先的科技创新型投资集团丹纳赫集团与苏州工业园区管委会签署合作协议，宣布将投资上亿美元建设丹纳赫中国诊断平台研发制造基地项目。
走进苏州工业园区邻里中心，从油盐酱醋茶到衣食住行闲，各类特色店铺整洁规范，让人仿佛置身于一个繁华的商业区。一家家店铺鳞次栉比，店面布置各具特色，各种便利店、中西式快餐、礼品店以及品牌干洗店、彩扩店，可以满足园区居民们的各种需要。
由此可见，苏州工业园区正是通过大力推动服务业的高质量发展，才使它能在今天与苏州老城共同形成真正的“双核效应”，这应该是“新城发力”的一个成功案例。它对于上海的五个新城而言，如何在“十四五”时期找准发力支点，获得可持续的内生动力，真正形成与中心城区的“同核效应”，或许会有鲜活的参考意义和实践启发。