第2章 司法解释及其理解与适用
最高人民法院关于生态环境侵权案件适用禁止令保全措施的若干规定
（2021年11月29日最高人民法院审判委员会第1854次会议通过2021年12月27日中华人民共和国最高人民法院公告公布自2022年1月1日起施行 法释〔2021〕22号）
为妥善审理生态环境侵权案件，及时有效保护生态环境，维护民事主体合法权益，落实保护优先、预防为主原则，根据《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国民事诉讼法》等有关法律规定，结合审判实践，制定本规定。
第一条 申请人以被申请人正在实施或者即将实施污染环境、破坏生态行为，不及时制止将使申请人合法权益或者生态环境受到难以弥补的损害为由，依照民事诉讼法第一百条、第一百零一条规定，向人民法院申请采取禁止令保全措施，责令被申请人立即停止一定行为的，人民法院应予受理。
第二条 因污染环境、破坏生态行为受到损害的自然人、法人或者非法人组织，以及民法典第一千二百三十四条、第一千二百三十五条规定的“国家规定的机关或者法律规定的组织”，可以向人民法院申请作出禁止令。
第三条 申请人提起生态环境侵权诉讼时或者诉讼过程中，向人民法院申请作出禁止令的，人民法院应当在接受申请后五日内裁定是否准予。情况紧急的，人民法院应当在接受申请后四十八小时内作出。
因情况紧急，申请人可在提起诉讼前向污染环境、破坏生态行为实施地、损害结果发生地或者被申请人住所地等对案件有管辖权的人民法院申请作出禁止令，人民法院应当在接受申请后四十八小时内裁定是否准予。
第四条 申请人向人民法院申请作出禁止令的，应当提交申请书和相应的证明材料。
申请书应当载明下列事项：
（一）申请人与被申请人的身份、送达地址、联系方式等基本情况；
（二）申请禁止的内容、范围；
（三）被申请人正在实施或者即将实施污染环境、破坏生态行为，以及如不及时制止将使申请人合法权益或者生态环境受到难以弥补损害的情形；
（四）提供担保的财产信息，或者不需要提供担保的理由。
第五条 被申请人污染环境、破坏生态行为具有现实而紧迫的重大风险，如不及时制止将对申请人合法权益或者生态环境造成难以弥补损害的，人民法院应当综合考量以下因素决定是否作出禁止令：
（一）被申请人污染环境、破坏生态行为被行政主管机关依法处理后仍继续实施；
（二）被申请人污染环境、破坏生态行为对申请人合法权益或者生态环境造成的损害超过禁止被申请人一定行为对其合法权益造成的损害；
（三）禁止被申请人一定行为对国家利益、社会公共利益或者他人合法权益产生的不利影响；
（四）其他应当考量的因素。
第六条 人民法院审查申请人禁止令申请，应当听取被申请人的意见。必要时，可进行现场勘查。
情况紧急无法询问或者现场勘查的，人民法院应当在裁定准予申请人禁止令申请后四十八小时内听取被申请人的意见。被申请人意见成立的，人民法院应当裁定解除禁止令。
第七条 申请人在提起诉讼时或者诉讼过程中申请禁止令的，人民法院可以责令申请人提供担保，不提供担保的，裁定驳回申请。
申请人提起诉讼前申请禁止令的，人民法院应当责令申请人提供担保，不提供担保的，裁定驳回申请。
第八条 人民法院裁定准予申请人禁止令申请的，应当根据申请人的请求和案件具体情况确定禁止令的效力期间。
第九条 人民法院准予或者不准予申请人禁止令申请的，应当制作民事裁定书，并送达当事人，裁定书自送达之日起生效。
人民法院裁定准予申请人禁止令申请的，可以根据裁定内容制作禁止令张贴在被申请人住所地，污染环境、破坏生态行为实施地、损害结果发生地等相关场所，并可通过新闻媒体等方式向社会公开。
第十条 当事人、利害关系人对人民法院裁定准予或者不准予申请人禁止令申请不服的，可在收到裁定书之日起五日内向作出裁定的人民法院申请复议一次。人民法院应当在收到复议申请后十日内审查并作出裁定。复议期间不停止裁定的执行。
第十一条 申请人在人民法院作出诉前禁止令后三十日内不依法提起诉讼的，人民法院应当在三十日届满后五日内裁定解除禁止令。
禁止令效力期间内，申请人、被申请人或者利害关系人以据以作出裁定的事由发生变化为由，申请解除禁止令的，人民法院应当在收到申请后五日内裁定是否解除。
第十二条 被申请人不履行禁止令的，人民法院可依照民事诉讼法第一百一十一条的规定追究其相应法律责任。
第十三条 侵权行为实施地、损害结果发生地在中华人民共和国管辖海域内的海洋生态环境侵权案件中，申请人向人民法院申请责令被申请人立即停止一定行为的，适用海洋环境保护法、海事诉讼特别程序法等法律和司法解释的相关规定。
第十四条 本规定自2022年1月1日起施行。
附件：
1.民事裁定书（诉中禁止令用）样式（略）
2.民事裁定书（诉前禁止令用）样式（略）
3.民事裁定书（解除禁止令用）样式（略）
4.禁止令（张贴公示用）样式（略）
《关于生态环境侵权案件适用禁止令保全措施的若干规定》的理解与适用
刘竹梅 贾清林 刘慧慧[1]
最高人民法院《关于生态环境侵权案件适用禁止令保全措施的若干规定》（以下简称《规定》）于2021年11月29日由最高人民法院审判委员会第1854次会议讨论通过，自2022年1月1日起施行。《规定》对于贯彻落实习近平生态文明思想、习近平法治思想，落实保护优先、预防为主原则，及时有效保护生态环境，维护民事主体合法权益，具有重要的现实意义。笔者现对《规定》的制定背景、指导思想和原则、主要内容等作如下解读。
一、《规定》的制定背景
生态环境与每个人息息相关，人民群众对美好生活的向往包含了对良好生态环境的期待。良好生态环境是最公平的公共产品、最普惠的民生福祉，是中华民族永续发展的可靠保证，只有尊重自然、顺应自然，才能实现人与自然的和谐共生。党的十八大以来，习近平总书记高度重视生态环境保护，开展了一系列根本性、开创性、长远性工作，美丽中国建设迈出重大步伐，生态环境保护发生历史性、转折性、全局性变化。党的十九届六中全会、中央经济工作会议对生态环境保护提出了新要求，协同推进经济高质量发展与生态环境高水平保护需求更加迫切。
司法作为生态环境治理体系的重要组成部分，担负着化解生态环境矛盾纠纷，保护生态环境国家利益和社会公共利益，保障人民群众环境权益的重要职责。环境污染、生态破坏具有突发性、瞬时性、不可逆转性，危害后果具有滞后性、长久性、难以修复性等特征，决定了预防性救济在生态环境保护领域的极端重要性，当侵害正在进行中或者损害尚未最终发生时，即应给予及时有效的救济，以维护个人、公众的环境权益及民事主体的其他合法权益，保护生态环境。
从世界范围看，欧美国家在长期的司法实践中已经形成较为成熟完善的禁令救济制度，并在环境保护领域发挥了重要的作用。“美国环境司法实践中，环境诉讼禁令既是一种临时保全措施，又是一种救济手段。”就我国而言，《刑法修正案（八）》以及相关司法解释已经明确规定了刑事司法领域的禁止令制度，但此类禁止令系在刑事判决的同时颁发的禁止令，在性质上属于终局救济的范畴，与生态环境保护领域作为预防性、临时性救济措施的禁止令并不相同。我国《民法典》规定了人格权禁令制度，但在生态环境领域尚未有明确法律规定。环境司法理论界认为，“环境保护禁止令的适用，具有及时阻却环境损害发生或扩大的客观效果。在此意义上，环境保护禁止令的适用，作为对民事行为保全基本制度的沿袭，对应了环境保护实践的内在要求，具有合理性”。但司法理论的研究成果并未被立法所吸纳，民事法律中并未有“生态环境保护禁止令”的具体规定。
在实践中，贵州、云南、重庆、江苏、浙江、福建、山东、河南等地法院针对环境污染、生态破坏案件的特点，为及时制止生态环境侵权行为，预防环境损害的发生或者扩大，有效维护当事人的合法利益和公众的环境权益，结合审判实践需求，在生态环境司法实践中不断探索适用禁止令措施，并制定了相应的规范性文件，取得了良好的法律效果。但是各地法院采取禁止令措施的法理基础并不完全相同，适用范围不尽相同，亟须统一和规范。全国人大代表、政协委员近几年也针对生态环境保护的实践需求提交了关于建立完善禁止令制度的相关建议或者提案。
最高人民法院高度重视环境司法对生态环境保护、生态文明建设的服务和保障作用，2014年6月设立专门的环境资源审判庭，统一指导全国的环境资源审判工作。为了进一步丰富和完善预防性救济措施在生态环境领域的适用，在根植于我国环境司法理论发展土壤，吸收、借鉴域外经验的基础上，针对环境司法实践对禁止令措施的特殊需求，最高人民法院以《民事诉讼法》行为保全制度为基本依据，将探索适用生态环境保护禁止令作为一项重要工作部署，先后在最高人民法院《关于认真学习贯彻党的十九届四中全会精神的通知》（法〔2019〕244号）、最高人民法院《关于为黄河流域生态保护和高质量发展提供司法服务与保障的意见》（法发〔2020〕19号）、最高人民法院《关于支持和保障深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》（法发〔2020〕39号）等司法政策性文件中明确提出“探索环境保护禁止令”和“探索建立环境保护禁止令制度”等工作要求，指导各地法院积极开展工作实践；并在认真总结各地法院司法实践的基础上，经反复调研论证和广泛征求意见，就生态环境禁止令保全措施的法律依据、申请主体、审查需考量的因素、效力期间、文书形式、提前解除、不履行的法律责任等问题进行规范，制定出台《规定》，以实现对生态环境的预防性、及时性保护和对侵权行为的震慑作用，统一法律的适用。
二、《规定》制定的指导思想和原则
习近平总书记指出：“只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。”《规定》的起草制定始终以习近平生态文明思想、习近平法治思想为指导，深入贯彻落实党的十九大以及十九届历次全会精神，找准环境司法审判与保护人民群众切身利益和服务经济社会高质量发展的最佳结合点，丰富完善生态环境司法保护制度体系。《规定》的制定主要遵循了以下原则：
一是坚持以人民为中心。在《规定》制定过程中，坚持以人民群众对严厉惩治环境污染、生态破坏行为的迫切需求为出发点，明确为防止申请人合法权益或者生态环境受到难以弥补的损害，可以采取禁止令保全措施给予救济，及时制止生态环境损害的发生或继续扩大。《规定》明确将民事裁定的内容以禁止令的形式张贴在被申请人住所地，污染环境、破坏生态行为实施地、损害结果发生地等相关场所，加大禁止令保全措施的公示力度，既对被申请人形成有力震慑，督促其及时停止生态环境侵权行为，又强化公众参与和社会监督，保障禁止令保全措施的执行和落实。
二是坚持“保护优先、预防为主”。《规定》针对生态环境具有一旦受到损害则难以恢复，甚至完全丧失生态服务功能的特点，将“保护优先、预防为主”作为起草制定的重要原则之一。《规定》明确申请人在提起诉讼前和诉讼过程中均可以申请人民法院采取禁止令保全措施，并对“情况紧急”予以缩短采取禁止令保全措施的时间，以强化禁止令保全措施的预防性权利救济功能，及时制止生态环境侵权行为，有效避免或者减少生态环境损害的影响。
三是坚持服务国家社会发展需要。申请人申请人民法院采取禁止令保全措施时，案件往往尚未进入审理阶段，甚至尚未受理，禁止被申请人一定行为可能会对其合法权益以及社会经济发展带来一定影响。《规定》明确在确定禁止令保全措施的适用范围、考量因素、审查期限时，要把握时、度、效，既要考虑禁止令保全措施对申请人合法权益和生态环境的保护，也要考量对国家社会发展及被申请人合法权益产生的影响，以合理平衡各方利益关系，避免利益保护过度失衡，影响国家社会发展大局。
三、《规定》的主要内容
《规定》共14条，对禁止令保全措施的法律依据、申请主体、类型、考量因素、文书形式、权利保障等相关内容进行了规定。现结合《规定》的具体条文，对其主要内容阐释如下：
（一）禁止令保全措施的法律依据、基本内涵
1.法律依据
《规定》第1条明确了禁止令保全措施的法律依据。最高人民法院对《民事诉讼法》框架下的行为保全制度在生态环境领域的适用进行解释，将2017年《民事诉讼法》第100条、第101条关于民事诉讼保全的规定作为《规定》起草制定的直接法律依据。在起草《规定》过程中，因尚无民事法律对“禁止令”予以明确规定，故从“禁止令”的本质系采取禁止一定行为的措施，达到制止或者预防某种生态环境损害的发生和扩大的角度进行制度设计。民事行为保全制度与《规定》的起草目的相一致，故以《民事诉讼法》行为保全制度为框架进行《规定》条文起草和制度设计具有上位法依据。
2.基本内涵
《规定》第1条明确了禁止令保全措施的基本内涵，即禁止令保全措施是为及时制止被申请人正在实施或者即将实施的污染环境、破坏生态行为，避免申请人合法权益或者生态环境受到难以弥补的损害，向人民法院申请作出的临时性救济措施。其核心内容是责令被申请人立即停止一定行为，不得继续实施相关行为。就此而言，禁止令保全措施可以理解为民事诉讼保全制度在生态环境领域中的延伸适用，且是一种禁止类的行为保全措施。禁止令保全措施在生态环境侵权案件中的适用既体现了民事诉讼行为保全制度的一般特征，又满足了生态环境保护、建设生态文明的特殊需要。《规定》在起草过程中，对如何界定禁止令的内涵，是否把责令被申请人实施一定行为，即强制被申请人为一定行为亦归入禁止令的范畴，存在不同的认识。经初步考察，禁止令最早起源于罗马法，是指由地方行政官发给某一特定人的命令或禁令。之后，禁止令沿着两条不同的路径发展：在英美法系演变成为非常复杂的禁止令或禁令（injunction）制度，在大陆法系则以“假处分”的行为保全方式将禁止令内容包含其中。按一般理解，禁止令的原始含义是停止侵权，也称禁令、强制令，是指在诉讼过程中，在侵权行为明显成立的情况下，法院要求侵权当事人实施某种行为，或禁止其为一定行为的命令；目的是在实质争议解决前，防止侵权行为的重复或预期发生，保护当事人的合法权益。在英美法系中，中间性禁令，是指在诉讼终结之前，为了维持现状或变更现状所采取的暂时性救济方式，包括临时禁令和初步禁令。应该说，大陆法系中的“假处分”制度中“制止侵权行为的继续”等内容作为诉讼中的行为保全，与英美法系禁止令制度中的中间禁令（临时禁令和初步禁令）基本对应。“无论是中间禁令制度还是‘假处分’制度，都是相对终极救济而言的暂时性救济手段”。由此，尽管两大法系法的传统不同，但在及时制止侵权行为、防止发生难以弥补的损害方面殊途同归。
基于上述分析，尽管欧美国家关于禁止令或者禁令的制度多将责令停止一定行为和命令实施一定行为均包含在其中，但就我国而言，考虑到禁止令系针对生态环境侵权行为的一种临时性救济措施，并非终局救济，其目的是及时制止侵害，以避免造成难以弥补的环境损害，而此时案件尚未受理或者受理但尚未正式审理、裁判，一旦采取禁止令保全措施可能会对被申请人以及国家社会发展造成一定影响、甚至较大影响，故在禁止令保全措施实施初期适当控制适用范围有利于平衡各方利益，确保该措施的适用效果和目的得以顺利实现；且“禁止令”的中文字面含义仅包含“不得为”，不包含“必须为”的内容，若将“必须为”亦包含在禁止令内涵中则显得名实不符。为此，《规定》将禁止令保全措施的内涵限缩为“立即停止一定行为”，即禁止或者不得为一定行为，未包含强制被申请人为一定行为。实际上，《民法典》第997条关于人格权保护禁令也仅规定了“责令行为人停止有关行为”，禁止令保全措施与人格权保护禁令的表述方式基本一致。
当然，若司法实践中基于具体个案，确实需要行为人作出某种积极行为才能实现制止环境侵害的目的，可以通过转换禁止令的表述方式来实现：将需要行为人实施的某种积极行为作为禁止令的前提条件置于禁止令之中。比如，若需要行为人建设并运行污水处理设施，则禁止令可表述为：责令（生态环境侵权行为人）在污水处理设施竣工验收合格并投入使用前停止或者不得排放污水。
（二）禁止令保全措施的申请主体、申请材料
1.申请主体
“基于司法的中立性、被动性的特征，生态行为司法禁令依当事人申请而开启，这也是民事诉讼‘诉权处分’原则的要求。”生态环境侵权诉讼，既涉及生态环境私益侵权案件，也涉及生态环境公益侵权案件；既涉及法律规定的机关、社会组织和人民检察院提起的环境民事公益诉讼案件，也涉及省级、市地级政府及其指定的部门或机构提起的生态环境损害赔偿诉讼案件。理论上，依法有权提起这些诉讼的主体均有权向人民法院申请采取禁止令保全措施，《规定》第2条基于前述不同诉讼程序明确了相关申请主体。
就生态环境私益侵权诉讼而言，受到环境污染、生态破坏行为损害或损害之虞的民事主体（自然人、法人或者非法人组织）有权提起诉讼，并基于具体实际情况在诉讼前或者诉讼过程中依法申请人民法院采取禁止令保全措施。
就生态环境公益侵权诉讼而言，根据现有法律和司法解释规定，有权提起诉讼的主体包括四类：一是《民事诉讼法》第58条第1款所列“法律规定的机关”，如《海洋环境保护法》第89条第2款规定的“依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门”，《森林法》第68条规定的“县级以上人民政府自然资源主管部门、林业主管部门”，《固体废物污染环境防治法》第122条第1款规定的“设区的市级以上地方人民政府或者其指定的部门、机构”；二是《民事诉讼法》第58条第1款所列“有关组织”，如《环境保护法》第58条规定的，依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记、专门从事环境保护公益活动连续5年以上且无违法记录的社会组织；三是《民事诉讼法》第58条第2款所规定的人民检察院；四是根据中共中央办公厅、国务院办公厅《生态环境损害赔偿制度改革方案》的规定，国务院授权的省级、市地级人民政府（包括直辖市所辖的区县级政府）及其指定的部门、机构，以及受国务院委托代行全民所有自然资源资产所有权的部门，系生态环境损害赔偿权利人。《民法典》作为民事实体法律，在第1234条、第1235条概括规定了上述各类主体的生态环境公益请求权，将生态环境公益请求权主体明确为“国家规定的机关”和“法律规定的组织”两大类型。故《规定》第2条采用《民法典》的概括表述，包括了前述可以提起生态环境公益侵权诉讼的各类主体。
2.申请材料
《规定》第4条明确了申请人申请人民法院作出禁止令需要提交的材料以及相关要求。主要包括三层含义：
一是符合条件的申请人申请禁止令时应提交书面申请书。法院是否作出禁止令原则上应由当事人申请启动，法院不宜直接以职权采取禁止令措施；申请书作为申请人的正式意思表示，被提交给法院后，法院才可以依法审查并作出相应的处理。考虑到禁止令保全措施可能会对被申请人利益以及国家社会发展产生一定影响，甚至较大影响，当事人不能口头申请禁止令。
二是申请书应当具备必要的内容。当事人申请禁止令，首先需将双方的基本情况，尤其被申请人的信息清楚载明，如被申请人不明确、地址不详或者无法联络，则禁止令就难以对被申请人产生效力。其次要明确申请作出禁止令的具体内容，即请求法院责令被申请人停止的具体行为，是一项还是数项行为；以及请求禁止实施的具体行为范围，是部分停止还是全部停止等。再次要表明被申请人正在实施或者即将实施生态环境侵权行为，若不及时制止将使申请人合法权益或者生态环境受到难以弥补损害的具体情形。最后要明确基于申请禁止令所拟提供担保的财产信息，并提供相应的证照手续供法院核查，若存在无须提供担保的法定事由，也需予以明确说明，事前已经人民法院同意不提供担保的除外。在司法实践中，若受理禁止令申请的人民法院根据不同案件的具体情况，尚需了解的相关事项，申请人亦应按法院的要求予以载明或另行说明。
三是应向法院提交相应的证明材料。除法律法规或者司法解释特别规定的除外，“谁主张、谁举证”系民事诉讼的一般举证规则。申请人向法院申请禁止令应遵循基本的举证规则，除需要提供被申请人基本信息的相关证明材料以及其他程序性材料外，最主要的是要提供被申请人正在实施或者即将实施生态环境侵权行为，以及若不及时制止将使申请人或者公众的合法权益受到难以弥补损害的初步证明材料。当然，由于此时案件尚未实质审理，甚至尚未受理，申请人提供的证明材料不一定要达到确证的程度，只要能初步证明存在前述情形或者具有较大可能性即可。若申请人提交的申请不符合前述规定要求，或者不能提供初步证明材料的，经人民法院要求限期补交，逾期不补交的，人民法院对其申请不予受理。
（三）禁止令保全措施的类型、管辖
1.禁止令保全措施的类型
2017年《民事诉讼法》第100条、第101条分别规定了诉中和诉前两种行为保全类型，与此相对应，《规定》第3条亦明确禁止令保全措施包括诉中禁止令和诉前禁止令，不包括终局禁止令，即人民法院经过审理最终判令生态环境侵权人停止侵害的情形不包含其中。诉中禁止令是申请人在提起诉讼时、诉讼过程中申请人民法院作出的禁止令；诉前禁止令是因紧急情况来不及起诉的，申请人在提起诉讼前申请的禁止令。关于人民法院受理申请后作出禁止令的期限，根据禁止令类型的不同而有所不同。参照《民事诉讼法》及相关解释关于保全的规定，《规定》明确人民法院在接受当事人的诉中禁止令申请后5日内裁定是否作出禁止令，紧急情况下应在接受申请后48小时内作出是否准予的裁定；诉前接受禁止令申请的，因情况紧急，亦要在接受申请48小时内作出是否准予的裁定。
2.禁止令保全措施的管辖
当事人申请禁止令应向有管辖权的人民法院申请，就诉中禁止令而言，鉴于当事人的诉讼已经被人民法院受理，案件已经进入诉讼程序，则自然要向审理该案的人民法院提出申请，由该法院审查判断是否作出禁止令，此为诉中禁止令的应有之义。就诉前禁止令而言，由于情况紧急来不及向人民法院提起诉讼，但又亟须采取及时措施，制止生态环境侵权行为，故允许当事人遵循就近便利原则，选择一家与污染环境、破坏生态行为密切关联的侵权行为实施地、损害结果发生地或者侵权行为人所在地等对案件有管辖权的法院提出申请，由该法院审查决定是否作出禁止令。该规定，一方面，考虑到禁止令作出后实际执行的效果，需要由与生态环境侵权行为密切关联的法院受理诉前禁止令申请；另一方面，也考虑到由对案件有管辖权的法院受理诉前禁止令申请，会尽可能避免因诉前禁止令的作出法院与审理案件的法院不一致，导致的后续工作衔接不畅的问题。实际上，该项规定也是回应多地法院所提的反馈意见，即不少地方环境资源案件实施跨行政区划集中管辖，应由这些地方实行集中管辖的法院审查处理更为妥当。
当然，若基于具体个案，受理诉前禁止令申请并作出禁止令的法院并非之后受理并审理案件的法院，则作出禁止令的法院应将相关材料及时移交给审理案件的法院，鉴于此种操作属于法院内部工作协调的范围，囿于条文篇幅，《规定》对此没有具体规定。
（四）采取禁止令保全措施的基本条件、考量因素
《规定》第5条明确了人民法院作出禁止令的基本条件、考量因素。该条规定基于生态环境损害的特殊性以及我国生态环境保护现状和现阶段基本国情，借鉴参考了英美国家法院通过判例逐步形成的中间禁令四要素（即不可弥补的损害、损失衡量、对公共利益的影响、胜诉可能性）和作出预防性禁令的三要件[即损害发生的重大性（substantial）、损害发生的高度盖然性（sufficient degree of probability）、损害发生的紧迫性（at no remote period）]以及我国知识产权行为保全司法解释的相关规定，并采纳吸收了各方意见建议；其核心目的在于既要通过禁止令保全措施及时制止生态环境侵权行为或者重大生态环境风险，有效避免申请人合法权益、公众环境权益受到难以弥补的损害，同时也要考虑被申请人的合法权益、国家社会发展的大局，坚持稳中求进，防止出现保护不足和过度保护两种倾向。具体而言：
1.采取禁止令保全措施的基本条件
人民法院采取禁止令保全措施，禁止被申请人实施一定行为，可能会对被申请人及国家社会发展造成一定影响，甚至还存在恶意申请禁止令、借此打击竞争对手的情形，故人民法院审查判断作出禁止令时，应审慎为之。在《规定》制定过程中，曾试图确定具体的审查判断标准，但由于生态环境侵权案件类型众多、案情各异，在征求意见过程争议很大，难以统一。后经综合各方意见，以高度概括的方式确定了作出禁止令须具备的基本条件，即污染环境、破坏生态行为具有现实而紧迫的重大风险，不及时制止会造成难以弥补的损害。该基本条件是人民法院审查决定作出禁止令的基础或者前提，若禁止令申请不符合这一基本条件，人民法院应不予准许。基于文义理解，环境损害必须是真实、现实存在的，不是虚构、想象的，具有时空上的迫切性，所产生的风险具有重大性，不及时制止将很可能导致申请人合法权益或者生态环境受到难以弥补的损害。“现实而紧迫的重大风险”的具体判断，可从以下几个层面予以考虑：一是被申请人是否违反了《环境保护法》《森林法》《长江保护法》等环境资源法律法规，实施了污染环境、破坏生态行为；二是被申请人实施的污染环境、破坏生态行为是否已经被相关环境资源法律法规明确规定在应承担法律责任的范围内；三是被申请人因污染环境、破坏生态行为应当被行政主管机关予以行政处理但尚未处理，或者已被行政处理但环境污染、生态破坏尚未得到有效控制。满足上述三方面的要求，即可认定“现实而紧迫的重大风险”的基础已基本具备；在此基础上是否最终作出禁止令，受理法院尚须综合考虑《规定》第5条所涉四项因素，并结合具体个案实际情况进行审查判断。
2.采取禁止令保全措施的考量因素
在污染环境、破坏生态行为具有“现实而紧迫的重大风险”，不及时制止将受到难以弥补损害的基本条件下，人民法院作出禁止令尚须综合考量的因素主要涉及：
一是被申请人污染环境、破坏生态行为是否被行政机关依法处理而仍继续实施。被申请人因生态环境违法行为已经被行政主管机关予以责令改正、责令停止或采取限制生产、停产整治、限期拆除等行政处理，而环境污染、生态破坏并未得到有效控制，其主要原因在于被申请人阳奉阴违，被行政处理后仍继续实施生态环境违法行为，既包括根本没有履行或者没有完全履行行政处理决定或者相关措施，也包括先履行后又恢复实施违法行为等情形。该因素的有无有利于人民法院强化是否应作出禁止令的内心判断。当然，若行政主管机关对被申请人的生态环境违法行为尚未作出行政处理，则该项因素可不予考量。
二是被申请人污染环境、破坏生态行为对申请人合法权益或者生态环境造成的损害是否会超过禁止被申请人一定行为对其造成的损害。“衡平法是在天平上舞动的法律，即便在考虑如何实现正义的时候，也不会忘记对于实现正义成本的计算……虽然经济成本并不必然是我们考虑法律措施的要素之一，但如果以不经济的方式实现正义，法律的运行成本将明显增加，最后所造成的是对社会利益的损害。”《规定》始终坚持平等保护各方当事人的合法权益，注重考虑申请人合法权益、公众环境权益与被申请人合法权益的关系，注意各方利益和损失的衡量。具体而言：
（1）考量具体的环境损害类型，区分不同的生态环境损害予以救济。生态环境损害千差万别，尤其是环境污染与生态破坏类型不同，造成损害的行为方式差异较大，在具体个案中需要法官发挥司法智慧，对当事人的申请和被申请人的抗辩予以认真审查判断，审慎适用禁止令保全措施。
（2）适当控制适用范围，发挥禁止令保全措施“调节器”功能。人民法院在审查判断是否作出禁止令时，要审查比较被申请人污染环境、破坏生态行为对申请人合法权益或者生态环境在裁判前可能遭受的损害，与禁止被申请人一定行为可能会对被申请人造成的损害，以衡量双方合法权益，避免出现利益失衡。需要特别说明的是，对“损害”的认定不需要精确认定双方损失的具体金额，而是应当在现有证据材料基础上对双方损失范围、大小、程度进行综合比较判断。
（3）辅之以程序保障。为平衡申请人、被申请人以及利害关系人之间可能产生的利益冲突，防止权利滥用，《规定》明确了询问、勘查，申请复议，提前解除禁止令保全措施等程序，保障被申请人和其他利害关系人的合法权益。
三是禁止被申请人一定行为对国家利益、社会公共利益或者他人合法权益产生的不利影响。鉴于生态环境侵权领域采取禁止令保全措施，不仅会影响当事人双方之间的利益，而且具有较强的影响外溢性，可能会对涉及社会经济发展的国家利益、社会公共利益以及其他民事主体的合法利益产生一定影响。尤其在生态环境侵权公益诉讼中，诉讼本身就关涉生态环境国家利益和社会公共利益，人民法院无论是否作出禁止令，都可能会对国家利益、社会公共利益产生影响。因此，人民法院在决定是否采取禁止令保全措施时，“应当考虑当事人所争议的私益和社会公共利益之间的平衡，在一些案件中，更应当考虑代表社会不同层面的公共利益之间的平衡”；审慎统筹各种利益保护，认真审查禁止令保全措施对相关国家利益、社会公共利益或者他人合法权益是否造成不利影响，综合考量相关因素作出应有的判断。
四是其他应当考量的因素。在其他应考量因素中，申请人的诉求应有基本的依据是重点。鉴于禁止令保全措施是对被申请人利益的一种剥夺或限制，即便是临时的，可能也会造成被申请人的损失，甚至重大损失；如果最终申请人败诉，则可能导致被申请人的索赔问题。为此，人民法院在作出禁止令前要对案件初步证据材料进行认真审查，依法进行询问、现场勘查等，以尽可能全面客观地了解案情。只有经初步审查认定申请人的诉讼请求有基本的事实和法律依据，具有较大胜诉可能性时，受理法院才存在作出禁止令的问题。若申请人的诉讼请求明显不能成立或者现有证据难以确定，缺乏基本的事实和法律依据，则人民法院不宜作出禁止令或者要更为慎重处理。当然，在不能作出禁止令的情况下，对于所涉生态环境风险，人民法院可循一定途径通报相关行政主管机关。
（五）禁止令保全措施的文书形式
对于禁止令保全措施的文书形式，在《规定》起草制定过程中存在两种观点。一种观点认为，禁止令从作用和功能上看，既属于民事诉讼行为保全措施，同时也是一种实体权益救济措施，且最新的民事案由已将人格权保护禁令案件作为一项独立案由，故可制作单独的禁止令，其效力等同于民事裁定。另一种观点认为，《民事诉讼法》明确采取行为保全措施要制作民事裁定书，禁止令作为行为保全制度在环境司法领域的延伸适用，亦应遵循该规定，故作出禁止令亦应制作民事裁定书。考虑到环境司法实践的需要，依据2017年《民事诉讼法》第100条、第101条关于诉讼保全的规定，受理禁止令申请的人民法院依法应出具民事裁定书，同时参照海事强制令的方式，制作禁止令在生态环境保护领域延伸适用。故，《规定》最终采取了第二种观点，明确了禁止令行为保全措施的具体形式。民事裁定加禁止令的形式，是民事诉讼行为保全制度在生态环境诉讼领域的创新适用，丰富了民事诉讼行为保全制度，推动了民事诉讼保全制度体系化进程。
《规定》第9条第1款明确无论人民法院是否准予申请人禁止令申请，均应制作民事裁定书，并送达当事人，以保障当事人的诉讼权利。此外，在诉前禁止令作出后30日内申请人不依法提起诉讼，禁止令据以作出的事由发生变化、申请人申请提前解除，禁止令作出后被申请人的抗辩成立，以及当事人申请复议后的处理等情况下，人民法院均应出具相应的民事裁定书。该条第2款进一步明确人民法院裁定准予申请人禁止令申请的，可以根据民事裁定制作单独的禁止令予以公示。需要特别说明的是，此处制作的禁止令是基于环境司法实践需要根据民事裁定的内容而制作，并非强制要求制作，可以由受理禁止令申请的人民法院选择适用。该单独制作的禁止令相当于民事裁定书的附件，可理解为简化版的裁定书。参照海事强制令等其他“令”的文书样式，基于民事裁定制作的禁止令应写明根据裁定的内容，责令当事人立即停止实施的具体行为。鉴于生态环境侵权案件的公众参与多、社会影响大等特点，对禁止令张贴的地点进行了列举，可以在被申请人的住所地，或者污染环境、破坏生态行为的实施地、损害结果发生地等相关场所，通过张贴公示、新闻媒体报道等方式，让公众知晓相关情况，威慑潜在污染环境、破坏生态行为人，扩大公众参与程度，依法接受社会监督。
为确保禁止令保全措施的适用效果，《规定》同时附录了三份民事裁定书、一份禁止令文书样式，并附有相应说明，供受理禁止令申请的人民法院参考选用。
（六）当事人及利害关系人的权利保障
《规定》总结环境司法实践经验，对禁止令保全措施实施过程中当事人及利益相关方的权利保障予以明确，作出了多项具体的规范。
一是第6条、第10条规定了询问、勘查、复议程序，保障当事人陈述、申辩等诉讼权利以及利害关系人的合法权益。
二是第7条规定了申请人的担保责任，防止恶意申请禁止令和权利滥用，平衡双方合法利益的保护。
三是第11条规定了禁止令保全措施的提前解除，在禁止令据以作出的事由发生变化情况下，申请人、被申请人或者利害关系人均可以申请提前解除禁止令，人民法院应在规定期限内审查是否予以解除，以避免当事人或者利害关系人受到不必要的损害。
四是第12条明确了不履行禁止令保全措施须依法承担相应法律责任，以保障禁止令保全措施的履行效果。
四、其他需要特别说明的问题
关于禁止令保全措施的执行，在《规定》起草过程中，一直有相关讨论。《规定》第9条明确“裁定书自送达之日起生效”，而作为“发生法律效力”的民事裁定，在被申请人拒不履行的情况下，自然亦存在强制执行的问题。但经调研发现，目前各地法院的环境资源审判体制机制尚在不断完善发展中，既有单独民事、行政分立，也有民事、行政“二合一”，民事、行政、刑事“三合一”，民事、行政、刑事、执行“四合一”，甚至再加上立案“五合一”的归口审理模式。有的法院尽管没有明确将执行纳入环境资源审判庭职能范围，但部分法院环境资源审判部门也会延伸审判职能，积极参与环境公益诉讼案件的执行活动。当然，也有不少法院根据内部职能分工，涉及执行事宜均由执行局负责执行。考虑到生态环境侵权案件的执行往往具有较强的专业性，且各地法院的做法不一，为避免一刀切，《规定》未对禁止令的执行进行规定，各地法院可根据法律法规及相关司法解释的相关规定，遵循各地已有行之有效的执行方式对禁止令保全措施予以落实。
最高人民法院 最高人民检察院关于办理危害食品安全刑事案件适用法律若干问题的解释
（2021年12月13日最高人民法院审判委员会第1856次会议、2021年12月29日最高人民检察院第十三届检察委员会第八十四次会议通过 2021年12月30日中华人民共和国最高人民法院、最高人民检察院公告公布 自2022年1月1日起施行 法释〔2021〕24号）
为依法惩治危害食品安全犯罪，保障人民群众身体健康、生命安全，根据《中华人民共和国刑法》《中华人民共和国刑事诉讼法》的有关规定，对办理此类刑事案件适用法律的若干问题解释如下：
第一条 生产、销售不符合食品安全标准的食品，具有下列情形之一的，应当认定为刑法第一百四十三条规定的“足以造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾病”：
（一）含有严重超出标准限量的致病性微生物、农药残留、兽药残留、生物毒素、重金属等污染物质以及其他严重危害人体健康的物质的；
（二）属于病死、死因不明或者检验检疫不合格的畜、禽、兽、水产动物肉类及其制品的；
（三）属于国家为防控疾病等特殊需要明令禁止生产、销售的；
（四）特殊医学用途配方食品、专供婴幼儿的主辅食品营养成分严重不符合食品安全标准的；
（五）其他足以造成严重食物中毒事故或者严重食源性疾病的情形。
第二条 生产、销售不符合食品安全标准的食品，具有下列情形之一的，应当认定为刑法第一百四十三条规定的“对人体健康造成严重危害”：
（一）造成轻伤以上伤害的；
（二）造成轻度残疾或者中度残疾的；
（三）造成器官组织损伤导致一般功能障碍或者严重功能障碍的；
（四）造成十人以上严重食物中毒或者其他严重食源性疾病的；
（五）其他对人体健康造成严重危害的情形。
第三条 生产、销售不符合食品安全标准的食品，具有下列情形之一的，应当认定为刑法第一百四十三条规定的“其他严重情节”：
（一）生产、销售金额二十万元以上的；
（二）生产、销售金额十万元以上不满二十万元，不符合食品安全标准的食品数量较大或者生产、销售持续时间六个月以上的；
（三）生产、销售金额十万元以上不满二十万元，属于特殊医学用途配方食品、专供婴幼儿的主辅食品的；
（四）生产、销售金额十万元以上不满二十万元，且在中小学校园、托幼机构、养老机构及周边面向未成年人、老年人销售的；
（五）生产、销售金额十万元以上不满二十万元，曾因危害食品安全犯罪受过刑事处罚或者二年内因危害食品安全违法行为受过行政处罚的；
（六）其他情节严重的情形。
第四条 生产、销售不符合食品安全标准的食品，具有下列情形之一的，应当认定为刑法第一百四十三条规定的“后果特别严重”：
（一）致人死亡的；
（二）造成重度残疾以上的；
（三）造成三人以上重伤、中度残疾或者器官组织损伤导致严重功能障碍的；
（四）造成十人以上轻伤、五人以上轻度残疾或者器官组织损伤导致一般功能障碍的；
（五）造成三十人以上严重食物中毒或者其他严重食源性疾病的；
（六）其他特别严重的后果。
第五条 在食品生产、销售、运输、贮存等过程中，违反食品安全标准，超限量或者超范围滥用食品添加剂，足以造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾病的，依照刑法第一百四十三条的规定以生产、销售不符合安全标准的食品罪定罪处罚。
在食用农产品种植、养殖、销售、运输、贮存等过程中，违反食品安全标准，超限量或者超范围滥用添加剂、农药、兽药等，足以造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾病的，适用前款的规定定罪处罚。
第六条 生产、销售有毒、有害食品，具有本解释第二条规定情形之一的，应当认定为刑法第一百四十四条规定的“对人体健康造成严重危害”。
第七条 生产、销售有毒、有害食品，具有下列情形之一的，应当认定为刑法第一百四十四条规定的“其他严重情节”：
（一）生产、销售金额二十万元以上不满五十万元的；
（二）生产、销售金额十万元以上不满二十万元，有毒、有害食品数量较大或者生产、销售持续时间六个月以上的；
（三）生产、销售金额十万元以上不满二十万元，属于特殊医学用途配方食品、专供婴幼儿的主辅食品的；
（四）生产、销售金额十万元以上不满二十万元，且在中小学校园、托幼机构、养老机构及周边面向未成年人、老年人销售的；
（五）生产、销售金额十万元以上不满二十万元，曾因危害食品安全犯罪受过刑事处罚或者二年内因危害食品安全违法行为受过行政处罚的；
（六）有毒、有害的非食品原料毒害性强或者含量高的；
（七）其他情节严重的情形。
第八条 生产、销售有毒、有害食品，生产、销售金额五十万元以上，或者具有本解释第四条第二项至第六项规定的情形之一的，应当认定为刑法第一百四十四条规定的“其他特别严重情节”。
第九条 下列物质应当认定为刑法第一百四十四条规定的“有毒、有害的非食品原料”：
（一）因危害人体健康，被法律、法规禁止在食品生产经营活动中添加、使用的物质；
（二）因危害人体健康，被国务院有关部门列入《食品中可能违法添加的非食用物质名单》《保健食品中可能非法添加的物质名单》和国务院有关部门公告的禁用农药、《食品动物中禁止使用的药品及其他化合物清单》等名单上的物质；
（三）其他有毒、有害的物质。
第十条 刑法第一百四十四条规定的“明知”，应当综合行为人的认知能力、食品质量、进货或者销售的渠道及价格等主、客观因素进行认定。
具有下列情形之一的，可以认定为刑法第一百四十四条规定的“明知”，但存在相反证据并经查证属实的除外：
（一）长期从事相关食品、食用农产品生产、种植、养殖、销售、运输、贮存行业，不依法履行保障食品安全义务的；
（二）没有合法有效的购货凭证，且不能提供或者拒不提供销售的相关食品来源的；
（三）以明显低于市场价格进货或者销售且无合理原因的；
（四）在有关部门发出禁令或者食品安全预警的情况下继续销售的；
（五）因实施危害食品安全行为受过行政处罚或者刑事处罚，又实施同种行为的；
（六）其他足以认定行为人明知的情形。
第十一条 在食品生产、销售、运输、贮存等过程中，掺入有毒、有害的非食品原料，或者使用有毒、有害的非食品原料生产食品的，依照刑法第一百四十四条的规定以生产、销售有毒、有害食品罪定罪处罚。
在食用农产品种植、养殖、销售、运输、贮存等过程中，使用禁用农药、食品动物中禁止使用的药品及其他化合物等有毒、有害的非食品原料，适用前款的规定定罪处罚。
在保健食品或者其他食品中非法添加国家禁用药物等有毒、有害的非食品原料的，适用第一款的规定定罪处罚。
第十二条 在食品生产、销售、运输、贮存等过程中，使用不符合食品安全标准的食品包装材料、容器、洗涤剂、消毒剂，或者用于食品生产经营的工具、设备等，造成食品被污染，符合刑法第一百四十三条、第一百四十四条规定的，以生产、销售不符合安全标准的食品罪或者生产、销售有毒、有害食品罪定罪处罚。
第十三条 生产、销售不符合食品安全标准的食品，有毒、有害食品，符合刑法第一百四十三条、第一百四十四条规定的，以生产、销售不符合安全标准的食品罪或者生产、销售有毒、有害食品罪定罪处罚。同时构成其他犯罪的，依照处罚较重的规定定罪处罚。
生产、销售不符合食品安全标准的食品，无证据证明足以造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾病，不构成生产、销售不符合安全标准的食品罪，但构成生产、销售伪劣产品罪，妨害动植物防疫、检疫罪等其他犯罪的，依照该其他犯罪定罪处罚。
第十四条 明知他人生产、销售不符合食品安全标准的食品，有毒、有害食品，具有下列情形之一的，以生产、销售不符合安全标准的食品罪或者生产、销售有毒、有害食品罪的共犯论处：
（一）提供资金、贷款、账号、发票、证明、许可证件的；
（二）提供生产、经营场所或者运输、贮存、保管、邮寄、销售渠道等便利条件的；
（三）提供生产技术或者食品原料、食品添加剂、食品相关产品或者有毒、有害的非食品原料的；
（四）提供广告宣传的；
（五）提供其他帮助行为的。
第十五条 生产、销售不符合食品安全标准的食品添加剂，用于食品的包装材料、容器、洗涤剂、消毒剂，或者用于食品生产经营的工具、设备等，符合刑法第一百四十条规定的，以生产、销售伪劣产品罪定罪处罚。
生产、销售用超过保质期的食品原料、超过保质期的食品、回收食品作为原料的食品，或者以更改生产日期、保质期、改换包装等方式销售超过保质期的食品、回收食品，适用前款的规定定罪处罚。
实施前两款行为，同时构成生产、销售不符合安全标准的食品罪，生产、销售不符合安全标准的产品罪等其他犯罪的，依照处罚较重的规定定罪处罚。
第十六条 以提供给他人生产、销售食品为目的，违反国家规定，生产、销售国家禁止用于食品生产、销售的非食品原料，情节严重的，依照刑法第二百二十五条的规定以非法经营罪定罪处罚。
以提供给他人生产、销售食用农产品为目的，违反国家规定，生产、销售国家禁用农药、食品动物中禁止使用的药品及其他化合物等有毒、有害的非食品原料，或者生产、销售添加上述有毒、有害的非食品原料的农药、兽药、饲料、饲料添加剂、饲料原料，情节严重的，依照前款的规定定罪处罚。
第十七条 违反国家规定，私设生猪屠宰厂（场），从事生猪屠宰、销售等经营活动，情节严重的，依照刑法第二百二十五条的规定以非法经营罪定罪处罚。
在畜禽屠宰相关环节，对畜禽使用食品动物中禁止使用的药品及其他化合物等有毒、有害的非食品原料，依照刑法第一百四十四条的规定以生产、销售有毒、有害食品罪定罪处罚；对畜禽注水或者注入其他物质，足以造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾病的，依照刑法第一百四十三条的规定以生产、销售不符合安全标准的食品罪定罪处罚；虽不足以造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾病，但符合刑法第一百四十条规定的，以生产、销售伪劣产品罪定罪处罚。
第十八条 实施本解释规定的非法经营行为，非法经营数额在十万元以上，或者违法所得数额在五万元以上的，应当认定为刑法第二百二十五条规定的“情节严重”；非法经营数额在五十万元以上，或者违法所得数额在二十五万元以上的，应当认定为刑法第二百二十五条规定的“情节特别严重”。
实施本解释规定的非法经营行为，同时构成生产、销售伪劣产品罪，生产、销售不符合安全标准的食品罪，生产、销售有毒、有害食品罪，生产、销售伪劣农药、兽药罪等其他犯罪的，依照处罚较重的规定定罪处罚。
第十九条 违反国家规定，利用广告对保健食品或者其他食品作虚假宣传，符合刑法第二百二十二条规定的，以虚假广告罪定罪处罚；以非法占有为目的，利用销售保健食品或者其他食品诈骗财物，符合刑法第二百六十六条规定的，以诈骗罪定罪处罚。同时构成生产、销售伪劣产品罪等其他犯罪的，依照处罚较重的规定定罪处罚。
第二十条 负有食品安全监督管理职责的国家机关工作人员，滥用职权或者玩忽职守，构成食品监管渎职罪，同时构成徇私舞弊不移交刑事案件罪、商检徇私舞弊罪、动植物检疫徇私舞弊罪、放纵制售伪劣商品犯罪行为罪等其他渎职犯罪的，依照处罚较重的规定定罪处罚。
负有食品安全监督管理职责的国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，不构成食品监管渎职罪，但构成前款规定的其他渎职犯罪的，依照该其他犯罪定罪处罚。
负有食品安全监督管理职责的国家机关工作人员与他人共谋，利用其职务行为帮助他人实施危害食品安全犯罪行为，同时构成渎职犯罪和危害食品安全犯罪共犯的，依照处罚较重的规定定罪从重处罚。
第二十一条 犯生产、销售不符合安全标准的食品罪，生产、销售有毒、有害食品罪，一般应当依法判处生产、销售金额二倍以上的罚金。
共同犯罪的，对各共同犯罪人合计判处的罚金一般应当在生产、销售金额的二倍以上。
第二十二条 对实施本解释规定之犯罪的犯罪分子，应当依照刑法规定的条件，严格适用缓刑、免予刑事处罚。对于依法适用缓刑的，可以根据犯罪情况，同时宣告禁止令。
对于被不起诉或者免予刑事处罚的行为人，需要给予行政处罚、政务处分或者其他处分的，依法移送有关主管机关处理。
第二十三条 单位实施本解释规定的犯罪的，对单位判处罚金，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依照本解释规定的定罪量刑标准处罚。
第二十四条 “足以造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾病”“有毒、有害的非食品原料”等专门性问题难以确定的，司法机关可以依据鉴定意见、检验报告、地市级以上相关行政主管部门组织出具的书面意见，结合其他证据作出认定。必要时，专门性问题由省级以上相关行政主管部门组织出具书面意见。
第二十五条 本解释所称“二年内”，以第一次违法行为受到行政处罚的生效之日与又实施相应行为之日的时间间隔计算确定。
第二十六条 本解释自2022年1月1日起施行。本解释公布实施后，《最高人民法院、最高人民检察院关于办理危害食品安全刑事案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2013〕12号）同时废止；之前发布的司法解释与本解释不一致的，以本解释为准。
《关于办理危害食品安全刑事案件适用法律若干问题的解释》的理解与适用
安翱 高雨 肖凤[2]
为依法惩治危害食品安全犯罪，保障人民群众身体健康和生命安全，最高人民法院、最高人民检察院共同制定了《关于办理危害食品安全刑事案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2021〕24号，以下简称《解释》）。《解释》于2021年12月30日公布，自2022年1月1日起施行。为便于司法实践中正确理解与适用，现就《解释》的制定背景、主要内容介绍如下。
一、《解释》的制定背景
食品安全事关人民群众的身体健康和生命安全，是重大的民生问题，司法机关一直高度重视依法惩治危害食品安全犯罪。2013年5月，最高人民法院、最高人民检察院联合公布《关于办理危害食品安全刑事案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2013〕12号，以下简称《2013年解释》），为依法惩治危害食品安全犯罪、保护人民群众饮食安全发挥了重要作用。
近年来，我国食品安全形势总体稳中向好，但食品安全违法犯罪行为屡禁不止，人民群众反映强烈。随着犯罪分子作案手段不断翻新，新型犯罪层出不穷，在司法实践中对一些案件定性和处罚标准存在争议，影响对危害食品安全犯罪的惩治效果。同时，2015年以来，《食品安全法》3次对食品安全监管制度进行修订修正，《农产品质量安全法》《食品安全法实施条例》《农药管理条例》《兽药管理条例》《生猪屠宰管理条例》等一系列相关法律法规亦进行修订，《刑法修正案（十一）》对食品监管渎职罪作出修改。在此背景下，《2013年解释》亟须进行相应修订完善，以便与相关法律法规相衔接，适应司法实践需要。
2017年，最高人民法院、最高人民检察院启动《解释》修订工作，在深入调研的基础上，对司法实践中存在的问题进行了全面系统梳理，经广泛征求意见和反复研究论证，制定了本《解释》。
二、《解释》的主要内容
《解释》共26个条文。现结合司法实践，对需要说明的主要内容阐述如下：
（一）生产、销售不符合安全标准的食品罪的定罪量刑
1.关于食品滥用添加行为的定性
《解释》第5条是关于食品滥用添加行为的定性处理规定，基本沿用《2013年解释》第8条的规定。在司法实践中需要注意的是：
（1）《解释》第5条第1款在适用过程中应注意把握食品滥用添加行为与食品非法添加行为的区别，特别要注意“超范围滥用食品添加剂”与“掺入有毒、有害的非食品原料”的区分，避免将仅在部分食品中禁止使用的食品添加剂视为有毒、有害的非食品原料，进而混淆生产、销售不符合安全标准的食品罪与生产、销售有毒、有害食品罪。
（2）《解释》第5条第2款在适用时也存在同样的问题，应注意“超范围滥用农药、兽药”与“使用禁用农药、食品动物中禁止使用的药品及其他化合物等有毒、有害的非食品原料”的区分，避免将仅在部分食用农产品中禁止使用的农药、兽药认定为有毒、有害的非食品原料，进而混淆生产、销售不符合安全标准的食品罪与生产、销售有毒、有害食品罪。例如，根据农业农村部公告的禁限用农药名录，克百威禁止在蔬菜、瓜果、茶叶、菌类、中草药材上使用，但可在水稻、花生、大豆等食品农产品上使用，故在蔬菜、瓜果上使用克百威属于超范围滥用农药，应依照生产、销售不符合安全标准的食品罪处理。对于超范围滥用克百威等农药的，如果农药残留量超出标准限量的，可以生产、销售不符合安全标准的食品罪定罪处罚，既坚持了罪刑法定原则，避免定罪标准不统一，也能够实现对此类具有较高食品安全风险的犯罪予以从严惩处的效果。
2.关于生产、销售不符合安全标准的食品罪“足以造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾病”的认定标准
《解释》第1条沿用了《2013年解释》将实践中具有高度危险的一些典型情形予以类型化的认定方式。其中，第3项中“防控疾病”是指人类可能患有的疾病，包括人畜共患疾病，但不包括非洲猪瘟等人类不会患有的疾病，因此，生产、销售感染非洲猪瘟的生猪及其制品，不能适用《解释》第1条第2项、第3项的规定以生产、销售不符合安全标准的食品罪定罪处罚，但根据《解释》第13条第2款的规定，构成生产、销售伪劣产品罪，妨害动植物防疫、检疫罪等其他犯罪的，可依照该其他犯罪定罪处罚。
需要说明的是，《2013年解释》施行以来，一些基层执法部门建议以倍比数的方式明确第1条第1项“严重超出”和第1条第4项“严重不符合”的认定标准，部分地方制定了地方标准。在《解释》征求意见过程中，有意见提出建议将农药残留、兽药残留及铅、汞、镉、铬、砷、铊、锑超过食品安全标准3倍以上的认定为“严重超出”。我们经研究认为，该标准的制定不仅是法律问题，更是科学问题。鉴于食品中涉及的物质种类繁多，不同物质标准制定过程中考虑的因素多样，且超出标准后的危害差异性悬殊，如农药就有高毒、中毒、低毒和微毒之分，故难以在《解释》中一刀切地以倍比数的方式加以解决。
（二）生产、销售有毒、有害食品罪的定罪量刑
1.关于有毒、有害的非食品原料的认定
在司法实践中，如何把握《2013年解释》第20条规定的“有毒、有害的非食品原料”范围，存在一定分歧。有的将法律、法规或者国务院公告的禁用物质完全等同于有毒、有害的非食品原料，不再进行有毒、有害的实质性判断。但实际上，国务院有关部门公告禁用物质的禁用原因复杂，一些物质并非因危害人体健康被禁用，有的系因工艺或者技术上没有必要添加等情况而被禁用。
针对上述问题，《解释》第9条第1项和第2项增加了“因危害人体健康”被禁用的限制性规定，强调对第1项和第2项的禁用物质要进行有毒、有害的实质性判断，避免将禁用物质完全等同于有毒、有害的非食品原料。在此特别强调的是，有毒、有害的非食品原料要求在食品、食用农产品以及食品、食用农产品生产、种植、养殖、销售、运输、贮存等环节均被禁止添加、使用，如果仅在部分食品、食用农产品中被禁止添加、使用，或者仅在部分环节被禁止添加、使用，均不能认定为有毒、有害的非食品原料。同时，在禁用物质毒害性不明时，根据《解释》第24条的规定，可以依据鉴定意见、检验报告、地市级以上相关行政主管部门组织出具的书面意见，结合其他证据作出认定。
2.关于生产、销售有毒、有害食品罪“明知”的认定
根据《刑法》第144条的规定，认定行为人构成销售有毒、有害食品罪，要求行为人明知销售的是掺有有毒、有害的非食品原料的食品。基层执法部门普遍反映，实践中在行为人否认明知的情况下，认定明知存在困难。为此，《解释》第10条增加了相关规定。
在征求意见过程中，有意见提出，《解释》列举的情形与明知的内容是掺有有毒、有害的非食品原料的食品之间没有必然关联，如以明显低于市场价格进货或者销售且无合理原因的，既可能明知销售的是掺有有毒、有害的非食品原料的食品，也可能明知销售的是不符合食品安全标准的食品。经研究，该意见涉及认定销售有毒、有害食品罪的“明知”，是否要求行为人确知所销售的食品是掺有有毒、有害的非食品原料的食品的问题。笔者认为，认定销售有毒、有害食品罪的“明知”不要求达到确知的程度，而只要达到概括性的程度即可，即只要行为人对所销售的食品存在食品安全隐患具有概括性的认识即可。这种概括性的认识，意味着食品无论是掺有有毒、有害的非食品原料，还是不符合食品安全标准，或者是伪劣食品，都没有超出行为人的主观认识。在具体案件认定时，应当遵循主客观统一原则，既要考虑行为人主观故意，也要考虑涉案食品的危害性。
（三）食品相关产品造成食品被污染行为的定性处理
用于食品的包装材料、容器、洗涤剂、消毒剂和用于食品生产经营的工具、设备等食品相关产品直接与食品接触，其是否符合食品安全标准直接关系到食品安全。根据《食品安全法》的规定，食品相关产品中的致病性微生物，农药残留、兽药残留、生物毒素、重金属等污染物质以及其他危害人体健康物质的限量规定必须要符合食品安全标准，禁止生产经营被包装材料、容器、运输工具等污染的食品。
《解释》第12条明确了食品相关产品造成食品被污染行为的定性处理。对于食品相关产品含有严重超出标准限量的致病性微生物、农药残留、兽药残留、生物毒素、重金属等污染物质以及其他严重危害人体健康的物质，造成食品被污染，足以造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾病的，以生产、销售不符合安全标准的食品罪定罪处罚；对于食品相关产品造成食品中掺入有毒、有害的非食品原料的，以生产、销售有毒、有害食品罪定罪处罚。
（四）用超过保质期的食品原料生产食品等行为的定性处理
生产、销售用超过保质期的食品原料、超过保质期的食品、回收食品作为原料的食品，或者销售超过保质期的食品、回收食品，均具有较高食品安全风险和社会危害性，因此，被《食品安全法》和《食品安全法实施条例》明令禁止。
根据《刑法》第140条的规定，生产者、销售者在产品中掺杂、掺假，以假充真，以次充好或者以不合格产品冒充合格产品，销售金额5万元以上的，以生产、销售伪劣产品罪定罪处罚。根据最高人民法院、最高人民检察院《关于办理生产、销售伪劣商品刑事案件具体应用法律若干问题的解释》的规定，《刑法》第140条规定的“不合格产品”，是指不符合《产品质量法》第26条第2款规定的质量要求的产品。《产品质量法》第26条第2款第1项规定，产品质量应当不存在危及人身、财产安全的不合理的危险，有保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准的，应当符合该标准。根据上述规定，用超过保质期的食品原料、超过保质期的食品、回收食品作为原料的食品和超过保质期的食品、回收食品，可认定为不合格产品。因此，《解释》第15条第2款明确，生产、销售用超过保质期的食品原料、超过保质期的食品、回收食品作为原料的食品，或者以更改生产日期、保质期、改换包装等方式销售超过保质期的食品、回收食品，符合《刑法》第140条规定的，以生产、销售伪劣产品罪定罪处罚。司法实践中已有这方面的判例，如被告单位上海福喜公司销售用超过保质期的食品、回收食品作为原料生产食品案，即以生产、销售伪劣产品罪定罪处罚。具体适用时，需要注意把握以下两点：
1.关于回收食品的界定
根据《食品安全法实施条例》第29条的规定，《食品安全法》所称回收食品，是指已经售出，因违反法律、法规、食品安全标准或者超过保质期等原因，被召回或者退回的食品，不包括依照《食品安全法》第63条第3款的规定可以继续销售的食品。《食品安全法》第63条第3款规定，对因标签、标志或者说明书不符合食品安全标准而被召回的食品，食品生产者在采取补救措施且能保证食品安全的情况下可以继续销售；销售时应当向消费者明示补救措施。
2.关于标注虚假生产日期、保质期行为的定性处理
标注虚假生产日期、保质期的行为也被《食品安全法》明令禁止。实施此类行为是否按照犯罪处理，需要严格把握所销售的食品是否超过保质期，对于采用标注虚假生产日期、保质期方式销售超过保质期的食品的，可依照《解释》第15条第2款的规定处理；对于虽标注虚假生产日期、保质期，但销售时食品尚未超过保质期的，可由相关行政主管部门依法予以行政处罚。
（五）生产、销售禁止食品使用物质等行为的定性处理
《解释》第16条第1款沿用《2013年解释》的相关规定，“以提供给他人生产、销售食品为目的，违反国家规定，生产、销售国家禁止用于食品生产、销售的非食品原料，情节严重的，依照刑法第二百二十五条的规定以非法经营罪定罪处罚。”
《解释》第16条第2款对《2013年解释》的该款规定进行了修改完善，增加了农药、兽药、饲料、饲料添加剂、饲料原料中非法添加行为的定性处理规定，主要考虑是：在司法实践中，在农药、兽药、饲料、饲料添加剂、饲料原料中非法添加禁用药物的违法犯罪问题突出。据农业农村部农药产品监督抽查结果显示，2018年抽检样品中擅自添加其他农药成分的，占质量不合格产品的40.3%。此类行为严重威胁食用农产品的质量安全，亟待惩治。生产、销售添加禁用农药、食品动物中禁止使用的药品及其他化合物等有毒、有害的非食品原料的农药、兽药、饲料、饲料添加剂、饲料原料，与生产、销售国家禁用农药、食品动物中禁止使用的药品及其他化合物的行为性质和危害性相当，均属于《刑法》第225条第4项规定的“其他严重扰乱市场秩序的非法经营行为”，应以非法经营罪定罪处罚。
另外，《解释》第16条第2款增加了“以提供给他人生产、销售食用农产品为目的”的规定，使该款适用范围更为清晰，惩治对象更加明确。这里的“生产、销售食用农产品”，实际上涵盖食用农产品种植、养殖、销售、运输、贮存等各环节。
同时，根据《解释》第18条第2款的规定，实施本解释规定的非法经营行为，同时构成生产、销售伪劣产品罪，生产、销售不符合安全标准的食品罪，生产、销售有毒、有害食品罪，生产、销售伪劣农药、兽药罪等其他犯罪的，依照处罚较重的规定定罪处罚。
（六）畜禽屠宰相关环节注水注药等行为的定性处理
《解释》第17条第2款明确了屠宰相关环节畜禽注水注药行为的定性处理。这里的“屠宰相关环节”，既包括进入屠宰厂（场）后的待宰环节，也包括屠宰前的运输等相关环节。
关于是否区分药物情况作出不同定性处理，一种意见认为，只要在屠宰相关环节对畜禽使用兽药、人用药或者其他有毒、有害物质的，就以生产、销售有毒、有害食品罪定罪处罚。另一种意见认为，应当区分药物情况适用不同罪名，对于使用禁用药物的，以生产、销售有毒、有害食品罪定罪处罚；使用非禁用药物的，根据具体情况，分别以生产、销售不符合安全标准的食品罪，生产、销售伪劣产品罪定罪处罚。
经研究认为，从《刑法》第144条的构成要件来看，只有在食品（含食用农产品）生产、销售过程中使用有毒、有害的非食品原料的行为，才能以生产、销售有毒、有害食品罪定罪处罚。将屠宰相关环节对畜禽使用兽药和人用药行为一律以生产、销售有毒、有害食品罪定罪处罚，未充分考虑不同种类药品的属性差异和可能造成的危害，不符合《刑法》第144条的规定构成要件，不符合罪责刑相适应原则，也不利于区别对待、从严惩治严重危害食品安全犯罪。
因此，我们采纳了第二种意见，根据对畜禽注入药物等物质的差异和可能造成的危害，适用不同罪名。另外，对于仅查明有注水行为的，也要区分不同情况，准确适用法律。
第一，对于使用盐酸克仑特罗、沙丁胺醇等禁用药物的，以生产、销售有毒、有害食品罪定罪处罚。
第二，对于使用允许使用的兽药的，如果肉品中兽药残留量超标，足以造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾病的，以生产、销售不符合安全标准的食品罪定罪处罚；如果肉品中兽药残留量不超标，或者所注入的兽药未规定最大残留限量，但销售金额在5万元以上的，以生产、销售伪劣产品罪定罪处罚。
在司法实践中，较为常见多发的是在屠宰相关环节对畜禽注入阿托品和肾上腺素。鉴于阿托品和肾上腺素均属允许使用的兽药，不是禁用药物，故不能以生产、销售有毒、有害食品罪定罪处罚。且阿托品和肾上腺素均未规定兽药最大残留量，此类案件又通常从肉品中检不出药物残留，难以认定足以造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾病，故也难以以生产、销售不符合安全标准的食品罪定罪处罚。实施此类行为，销售金额在5万元以上的，应以生产、销售伪劣产品罪定罪处罚。
第三，对于不法分子使用自己购买或者配置的化学物质，如果可以证明属于其他有毒、有害物质的，以生产、销售有毒、有害食品罪定罪处罚；如果难以证明毒害性，但销售金额在5万元以上的，可以生产、销售伪劣产品罪定罪处罚。
鉴于畜禽注药或者注入其他化学物质后，由于药物代谢等原因，往往难以从肉品中检出药物残留，进而造成取证难、鉴定难、定性难，笔者认为，在屠宰相关环节只要证明有注药行为，注药后的肉品可认定为不合格产品，销售金额在5万元以上的，即可以生产、销售伪劣产品罪定罪处罚。这既满足打击此类犯罪的现实需要，也体现了罪责刑相适应的原则。
第四，仅查明有注水行为的，对于注入污水，致肉品微生物等污染物超标，足以造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾病的，以生产、销售不符合安全标准的食品罪定罪处罚；对于肉品污染物未超标，但含水量超标，且销售金额在5万元以上的，以生产、销售伪劣产品罪定罪处罚；对于污染物和含水量均不超标的，不宜认定为犯罪，应由行政主管部门依法作出行政处罚。
（七）增加从严惩治的相关规定
《解释》贯彻落实“四个最严”要求，对危害食品安全犯罪体现从严惩处的政策导向。
1.生产、销售不符合安全标准的食品罪和生产、销售有毒、有害食品罪“其他严重情节”的认定标准
《解释》第3条、第7条分别将“在中小学校园、托幼机构、养老机构及周边面向未成年人、老年人销售的”增加规定为数额减半“其他严重情节”的认定情形，有利于加强对特殊群体的食品安全保护力度；将曾因危害食品安全犯罪受过刑事处罚的年限由1年修改为不受年限限制，将受行政处罚的年限由1年修改为2年，加大了处罚力度。
2.食品监管渎职犯罪的竞合处理
《解释》第20条沿用《2013年解释》对同时构成食品监管渎职罪与其他渎职犯罪时按照从一重罪处罚的原则。同时，鉴于负有食品安全监督管理职责的国家机关工作人员与他人通谋共同实施危害食品安全犯罪，既违反相关国家机关工作人员职责，又危害食品安全，导致危害食品安全犯罪更容易得逞，犯罪性质更为恶劣，有必要从重处罚。因此，《解释》第20条第3款明确，负有食品安全监督管理职责的国家机关工作人员与他人共谋，利用其职务行为帮助他人实施危害食品安全犯罪行为，同时构成渎职犯罪和危害食品安全犯罪共犯的，依照处罚较重的规定定罪，并予以从重处罚。
3.从严适用缓刑、免予刑事处罚
《解释》第22条第1款沿用《2013年解释》从严适用缓刑、免予刑事处罚的规定，明确规定对实施《解释》规定之犯罪的犯罪分子，应当依照《刑法》规定的条件，严格适用缓刑、免予刑事处罚。对于依法适用缓刑的，可以根据犯罪情况，同时宣告禁止令，进一步体现从严惩处的政策导向。另外，为落实行政执法与刑事司法双向衔接机制，《解释》第22条第2款规定，对于被不起诉或者免予刑事处罚的行为人，需要给予行政处罚、政务处分或者其他处分的，依法移送有关主管机关处理。
需要说明的是，《食品安全法》第135条第2款规定：“因食品安全犯罪被判处有期徒刑以上刑罚的，终身不得从事食品生产经营管理工作，也不得担任食品生产经营企业食品安全管理人员。”在征求意见过程中，对《解释》是否规定从业禁止以及如何规定从业禁止存在较大争议。
第一种意见认为，根据《刑法》第37条之一第3款的规定：“其他法律、行政法规对其从事相关职业另有禁止或者限制性规定的，从其规定。”因此，《解释》应对从业禁止作出规定，并应与《食品安全法》规定一致。
第二种意见认为，《解释》应根据《刑法》第37条之一第1款的规定对从业禁止作出规定。这也就是说，法院只有权判处禁业3至5年，期满后再继续执行其他法律、行政法规规定的从业禁止。
第三种意见认为，鉴于《食品安全法》第135条对从业禁止已有相关规定，由相关行政主管部门作出从业禁止处罚即可，《解释》无需再对从业禁止作出规定，人民法院也无需再作出从业禁止判决。
之所以存在上述三种不同意见，原因在于对《刑法》第37条之一第3款的理解存在不同认识。
经研究认为，《刑法》关于从业禁止的规定，主要是针对其他法律、行政法规对受到刑事处罚的人没有明确禁业规定的情况，换言之，人民法院判处的从业禁止主要起补充性的作用。鉴于《食品安全法》第135条对受到刑事处罚的人的从业禁止已有相关规定，因此我们倾向于第三种意见，相关行政主管部门可以根据《食品安全法》的规定对行为人作出从业禁止的行政处罚。同时，鉴于该问题涉及刑法和行政法律的衔接，情况较为复杂，需要进一步总结实践经验，统一思想认识，《解释》未作明确规定。
最高人民法院关于审理证券市场虚假陈述侵权民事赔偿案件的若干规定
（2021年12月30日最高人民法院审判委员会第1860次会议通过 2022年1月21日中华人民共和国最高人民法院公告公布自2022年1月22日起施行 法释〔2022〕2号）
为正确审理证券市场虚假陈述侵权民事赔偿案件，规范证券发行和交易行为，保护投资者合法权益，维护公开、公平、公正的证券市场秩序，根据《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国证券法》《中华人民共和国公司法》《中华人民共和国民事诉讼法》等法律规定，结合审判实践，制定本规定。
一、一般规定
第一条 信息披露义务人在证券交易场所发行、交易证券过程中实施虚假陈述引发的侵权民事赔偿案件，适用本规定。
按照国务院规定设立的区域性股权市场中发生的虚假陈述侵权民事赔偿案件，可以参照适用本规定。
第二条 原告提起证券虚假陈述侵权民事赔偿诉讼，符合民事诉讼法第一百二十二条规定，并提交以下证据或者证明材料的，人民法院应当受理：
（一）证明原告身份的相关文件；
（二）信息披露义务人实施虚假陈述的相关证据；
（三）原告因虚假陈述进行交易的凭证及投资损失等相关证据。
人民法院不得仅以虚假陈述未经监管部门行政处罚或者人民法院生效刑事判决的认定为由裁定不予受理。
第三条 证券虚假陈述侵权民事赔偿案件，由发行人住所地的省、自治区、直辖市人民政府所在的市、计划单列市和经济特区中级人民法院或者专门人民法院管辖。《最高人民法院关于证券纠纷代表人诉讼若干问题的规定》等对管辖另有规定的，从其规定。
省、自治区、直辖市高级人民法院可以根据本辖区的实际情况，确定管辖第一审证券虚假陈述侵权民事赔偿案件的其他中级人民法院，报最高人民法院备案。
二、虚假陈述的认定
第四条 信息披露义务人违反法律、行政法规、监管部门制定的规章和规范性文件关于信息披露的规定，在披露的信息中存在虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏的，人民法院应当认定为虚假陈述。
虚假记载，是指信息披露义务人披露的信息中对相关财务数据进行重大不实记载，或者对其他重要信息作出与真实情况不符的描述。
误导性陈述，是指信息披露义务人披露的信息隐瞒了与之相关的部分重要事实，或者未及时披露相关更正、确认信息，致使已经披露的信息因不完整、不准确而具有误导性。
重大遗漏，是指信息披露义务人违反关于信息披露的规定，对重大事件或者重要事项等应当披露的信息未予披露。
第五条 证券法第八十五条规定的“未按照规定披露信息”，是指信息披露义务人未按照规定的期限、方式等要求及时、公平披露信息。
信息披露义务人“未按照规定披露信息”构成虚假陈述的，依照本规定承担民事责任；构成内幕交易的，依照证券法第五十三条的规定承担民事责任；构成公司法第一百五十二条规定的损害股东利益行为的，依照该法承担民事责任。
第六条 原告以信息披露文件中的盈利预测、发展规划等预测性信息与实际经营情况存在重大差异为由主张发行人实施虚假陈述的，人民法院不予支持，但有下列情形之一的除外：
（一）信息披露文件未对影响该预测实现的重要因素进行充分风险提示的；
（二）预测性信息所依据的基本假设、选用的会计政策等编制基础明显不合理的；
（三）预测性信息所依据的前提发生重大变化时，未及时履行更正义务的。
前款所称的重大差异，可以参照监管部门和证券交易场所的有关规定认定。
第七条 虚假陈述实施日，是指信息披露义务人作出虚假陈述或者发生虚假陈述之日。
信息披露义务人在证券交易场所的网站或者符合监管部门规定条件的媒体上公告发布具有虚假陈述内容的信息披露文件，以披露日为实施日；通过召开业绩说明会、接受新闻媒体采访等方式实施虚假陈述的，以该虚假陈述的内容在具有全国性影响的媒体上首次公布之日为实施日。信息披露文件或者相关报导内容在交易日收市后发布的，以其后的第一个交易日为实施日。
因未及时披露相关更正、确认信息构成误导性陈述，或者未及时披露重大事件或者重要事项等构成重大遗漏的，以应当披露相关信息期限届满后的第一个交易日为实施日。
第八条 虚假陈述揭露日，是指虚假陈述在具有全国性影响的报刊、电台、电视台或监管部门网站、交易场所网站、主要门户网站、行业知名的自媒体等媒体上，首次被公开揭露并为证券市场知悉之日。
人民法院应当根据公开交易市场对相关信息的反应等证据，判断投资者是否知悉了虚假陈述。
除当事人有相反证据足以反驳外，下列日期应当认定为揭露日：
（一）监管部门以涉嫌信息披露违法为由对信息披露义务人立案调查的信息公开之日；
（二）证券交易场所等自律管理组织因虚假陈述对信息披露义务人等责任主体采取自律管理措施的信息公布之日。
信息披露义务人实施的虚假陈述呈连续状态的，以首次被公开揭露并为证券市场知悉之日为揭露日。信息披露义务人实施多个相互独立的虚假陈述的，人民法院应当分别认定其揭露日。
第九条 虚假陈述更正日，是指信息披露义务人在证券交易场所网站或者符合监管部门规定条件的媒体上，自行更正虚假陈述之日。
三、重大性及交易因果关系
第十条 有下列情形之一的，人民法院应当认定虚假陈述的内容具有重大性：
（一）虚假陈述的内容属于证券法第八十条第二款、第八十一条第二款规定的重大事件；
（二）虚假陈述的内容属于监管部门制定的规章和规范性文件中要求披露的重大事件或者重要事项；
（三）虚假陈述的实施、揭露或者更正导致相关证券的交易价格或者交易量产生明显的变化。
前款第一项、第二项所列情形，被告提交证据足以证明虚假陈述并未导致相关证券交易价格或者交易量明显变化的，人民法院应当认定虚假陈述的内容不具有重大性。
被告能够证明虚假陈述不具有重大性，并以此抗辩不应当承担民事责任的，人民法院应当予以支持。
第十一条 原告能够证明下列情形的，人民法院应当认定原告的投资决定与虚假陈述之间的交易因果关系成立：
（一）信息披露义务人实施了虚假陈述；
（二）原告交易的是与虚假陈述直接关联的证券；
（三）原告在虚假陈述实施日之后、揭露日或更正日之前实施了相应的交易行为，即在诱多型虚假陈述中买入了相关证券，或者在诱空型虚假陈述中卖出了相关证券。
第十二条 被告能够证明下列情形之一的，人民法院应当认定交易因果关系不成立：
（一）原告的交易行为发生在虚假陈述实施前，或者是在揭露或更正之后；
（二）原告在交易时知道或者应当知道存在虚假陈述，或者虚假陈述已经被证券市场广泛知悉；
（三）原告的交易行为是受到虚假陈述实施后发生的上市公司的收购、重大资产重组等其他重大事件的影响；
（四）原告的交易行为构成内幕交易、操纵证券市场等证券违法行为的；
（五）原告的交易行为与虚假陈述不具有交易因果关系的其他情形。
四、过错认定
第十三条 证券法第八十五条、第一百六十三条所称的过错，包括以下两种情形：
（一）行为人故意制作、出具存在虚假陈述的信息披露文件，或者明知信息披露文件存在虚假陈述而不予指明、予以发布；
（二）行为人严重违反注意义务，对信息披露文件中虚假陈述的形成或者发布存在过失。
第十四条 发行人的董事、监事、高级管理人员和其他直接责任人员主张对虚假陈述没有过错的，人民法院应当根据其工作岗位和职责、在信息披露资料的形成和发布等活动中所起的作用、取得和了解相关信息的渠道、为核验相关信息所采取的措施等实际情况进行审查认定。
前款所列人员不能提供勤勉尽责的相应证据，仅以其不从事日常经营管理、无相关职业背景和专业知识、相信发行人或者管理层提供的资料、相信证券服务机构出具的专业意见等理由主张其没有过错的，人民法院不予支持。
第十五条 发行人的董事、监事、高级管理人员依照证券法第八十二条第四款的规定，以书面方式发表附具体理由的意见并依法披露的，人民法院可以认定其主观上没有过错，但在审议、审核信息披露文件时投赞成票的除外。
第十六条 独立董事能够证明下列情形之一的，人民法院应当认定其没有过错：
（一）在签署相关信息披露文件之前，对不属于自身专业领域的相关具体问题，借助会计、法律等专门职业的帮助仍然未能发现问题的；
（二）在揭露日或更正日之前，发现虚假陈述后及时向发行人提出异议并监督整改或者向证券交易场所、监管部门书面报告的；
（三）在独立意见中对虚假陈述事项发表保留意见、反对意见或者无法表示意见并说明具体理由的，但在审议、审核相关文件时投赞成票的除外；
（四）因发行人拒绝、阻碍其履行职责，导致无法对相关信息披露文件是否存在虚假陈述作出判断，并及时向证券交易场所、监管部门书面报告的；
（五）能够证明勤勉尽责的其他情形。
独立董事提交证据证明其在履职期间能够按照法律、监管部门制定的规章和规范性文件以及公司章程的要求履行职责的，或者在虚假陈述被揭露后及时督促发行人整改且效果较为明显的，人民法院可以结合案件事实综合判断其过错情况。
外部监事和职工监事，参照适用前两款规定。
第十七条 保荐机构、承销机构等机构及其直接责任人员提交的尽职调查工作底稿、尽职调查报告、内部审核意见等证据能够证明下列情形的，人民法院应当认定其没有过错：
（一）已经按照法律、行政法规、监管部门制定的规章和规范性文件、相关行业执业规范的要求，对信息披露文件中的相关内容进行了审慎尽职调查；
（二）对信息披露文件中没有证券服务机构专业意见支持的重要内容，经过审慎尽职调查和独立判断，有合理理由相信该部分内容与真实情况相符；
（三）对信息披露文件中证券服务机构出具专业意见的重要内容，经过审慎核查和必要的调查、复核，有合理理由排除了职业怀疑并形成合理信赖。
在全国中小企业股份转让系统从事挂牌和定向发行推荐业务的证券公司，适用前款规定。
第十八条 会计师事务所、律师事务所、资信评级机构、资产评估机构、财务顾问等证券服务机构制作、出具的文件存在虚假陈述的，人民法院应当按照法律、行政法规、监管部门制定的规章和规范性文件，参考行业执业规范规定的工作范围和程序要求等内容，结合其核查、验证工作底稿等相关证据，认定其是否存在过错。
证券服务机构的责任限于其工作范围和专业领域。证券服务机构依赖保荐机构或者其他证券服务机构的基础工作或者专业意见致使其出具的专业意见存在虚假陈述，能够证明其对所依赖的基础工作或者专业意见经过审慎核查和必要的调查、复核，排除了职业怀疑并形成合理信赖的，人民法院应当认定其没有过错。
第十九条 会计师事务所能够证明下列情形之一的，人民法院应当认定其没有过错：
（一）按照执业准则、规则确定的工作程序和核查手段并保持必要的职业谨慎，仍未发现被审计的会计资料存在错误的；
（二）审计业务必须依赖的金融机构、发行人的供应商、客户等相关单位提供不实证明文件，会计师事务所保持了必要的职业谨慎仍未发现的；
（三）已对发行人的舞弊迹象提出警告并在审计业务报告中发表了审慎审计意见的；
（四）能够证明没有过错的其他情形。
五、责任主体
第二十条 发行人的控股股东、实际控制人组织、指使发行人实施虚假陈述，致使原告在证券交易中遭受损失的，原告起诉请求直接判令该控股股东、实际控制人依照本规定赔偿损失的，人民法院应当予以支持。
控股股东、实际控制人组织、指使发行人实施虚假陈述，发行人在承担赔偿责任后要求该控股股东、实际控制人赔偿实际支付的赔偿款、合理的律师费、诉讼费用等损失的，人民法院应当予以支持。
第二十一条 公司重大资产重组的交易对方所提供的信息不符合真实、准确、完整的要求，导致公司披露的相关信息存在虚假陈述，原告起诉请求判令该交易对方与发行人等责任主体赔偿由此导致的损失的，人民法院应当予以支持。
第二十二条 有证据证明发行人的供应商、客户，以及为发行人提供服务的金融机构等明知发行人实施财务造假活动，仍然为其提供相关交易合同、发票、存款证明等予以配合，或者故意隐瞒重要事实致使发行人的信息披露文件存在虚假陈述，原告起诉请求判令其与发行人等责任主体赔偿由此导致的损失的，人民法院应当予以支持。
第二十三条 承担连带责任的当事人之间的责任分担与追偿，按照民法典第一百七十八条的规定处理，但本规定第二十条第二款规定的情形除外。
保荐机构、承销机构等责任主体以存在约定为由，请求发行人或者其控股股东、实际控制人补偿其因虚假陈述所承担的赔偿责任的，人民法院不予支持。
六、损失认定
第二十四条 发行人在证券发行市场虚假陈述，导致原告损失的，原告有权请求按照本规定第二十五条的规定赔偿损失。
第二十五条 信息披露义务人在证券交易市场承担民事赔偿责任的范围，以原告因虚假陈述而实际发生的损失为限。原告实际损失包括投资差额损失、投资差额损失部分的佣金和印花税。
第二十六条 投资差额损失计算的基准日，是指在虚假陈述揭露或更正后，为将原告应获赔偿限定在虚假陈述所造成的损失范围内，确定损失计算的合理期间而规定的截止日期。
在采用集中竞价的交易市场中，自揭露日或更正日起，被虚假陈述影响的证券集中交易累计成交量达到可流通部分100%之日为基准日。
自揭露日或更正日起，集中交易累计换手率在10个交易日内达到可流通部分100%的，以第10个交易日为基准日；在30个交易日内未达到可流通部分100%的，以第30个交易日为基准日。
虚假陈述揭露日或更正日起至基准日期间每个交易日收盘价的平均价格，为损失计算的基准价格。
无法依前款规定确定基准价格的，人民法院可以根据有专门知识的人的专业意见，参考对相关行业进行投资时的通常估值方法，确定基准价格。
第二十七条 在采用集中竞价的交易市场中，原告因虚假陈述买入相关股票所造成的投资差额损失，按照下列方法计算：
（一）原告在实施日之后、揭露日或更正日之前买入，在揭露日或更正日之后、基准日之前卖出的股票，按买入股票的平均价格与卖出股票的平均价格之间的差额，乘以已卖出的股票数量；
（二）原告在实施日之后、揭露日或更正日之前买入，基准日之前未卖出的股票，按买入股票的平均价格与基准价格之间的差额，乘以未卖出的股票数量。
第二十八条 在采用集中竞价的交易市场中，原告因虚假陈述卖出相关股票所造成的投资差额损失，按照下列方法计算：
（一）原告在实施日之后、揭露日或更正日之前卖出，在揭露日或更正日之后、基准日之前买回的股票，按买回股票的平均价格与卖出股票的平均价格之间的差额，乘以买回的股票数量；
（二）原告在实施日之后、揭露日或更正日之前卖出，基准日之前未买回的股票，按基准价格与卖出股票的平均价格之间的差额，乘以未买回的股票数量。
第二十九条 计算投资差额损失时，已经除权的证券，证券价格和证券数量应当复权计算。
第三十条 证券公司、基金管理公司、保险公司、信托公司、商业银行等市场参与主体依法设立的证券投资产品，在确定因虚假陈述导致的损失时，每个产品应当单独计算。
投资者及依法设立的证券投资产品开立多个证券账户进行投资的，应当将各证券账户合并，所有交易按照成交时间排序，以确定其实际交易及损失情况。
第三十一条 人民法院应当查明虚假陈述与原告损失之间的因果关系，以及导致原告损失的其他原因等案件基本事实，确定赔偿责任范围。
被告能够举证证明原告的损失部分或者全部是由他人操纵市场、证券市场的风险、证券市场对特定事件的过度反应、上市公司内外部经营环境等其他因素所导致的，对其关于相应减轻或者免除责任的抗辩，人民法院应当予以支持。
七、诉讼时效
第三十二条 当事人主张以揭露日或更正日起算诉讼时效的，人民法院应当予以支持。揭露日与更正日不一致的，以在先的为准。
对于虚假陈述责任人中的一人发生诉讼时效中断效力的事由，应当认定对其他连带责任人也发生诉讼时效中断的效力。
第三十三条 在诉讼时效期间内，部分投资者向人民法院提起人数不确定的普通代表人诉讼的，人民法院应当认定该起诉行为对所有具有同类诉讼请求的权利人发生时效中断的效果。
在普通代表人诉讼中，未向人民法院登记权利的投资者，其诉讼时效自权利登记期间届满后重新开始计算。向人民法院登记权利后申请撤回权利登记的投资者，其诉讼时效自撤回权利登记之次日重新开始计算。
投资者保护机构依照证券法第九十五条第三款的规定作为代表人参加诉讼后，投资者声明退出诉讼的，其诉讼时效自声明退出之次日起重新开始计算。
八、附则
第三十四条 本规定所称证券交易场所，是指证券交易所、国务院批准的其他全国性证券交易场所。
本规定所称监管部门，是指国务院证券监督管理机构、国务院授权的部门及有关主管部门。
本规定所称发行人，包括证券的发行人、上市公司或者挂牌公司。
本规定所称实施日之后、揭露日或更正日之后、基准日之前，包括该日；所称揭露日或更正日之前，不包括该日。
第三十五条 本规定自2022年1月22起施行。《最高人民法院关于受理证券市场因虚假陈述引发的民事侵权纠纷案件有关问题的通知》《最高人民法院关于审理证券市场因虚假陈述引发的民事赔偿案件的若干规定》同时废止。《最高人民法院关于审理涉及会计师事务所在审计业务活动中民事侵权赔偿案件的若干规定》与本规定不一致的，以本规定为准。
本规定施行后尚未终审的案件，适用本规定。本规定施行前已经终审，当事人申请再审或者按照审判监督程序决定再审的案件，不适用本规定。
《关于审理证券市场虚假陈述侵权民事赔偿案件的若干规定》的理解与适用
林文学 付金联 周伦军[3]
为正确审理证券市场虚假陈述侵权民事赔偿案件，规范证券发行和交易行为，保护投资者合法权益，维护公开、公平、公正的证券市场秩序，2021年12月30日最高人民法院审判委员会第1860次会议审议通过了《关于审理证券市场虚假陈述侵权民事赔偿案件的若干规定》（法释〔2022〕2号，以下简称《规定》），对《关于审理证券市场因虚假陈述引发的民事赔偿案件的若干规定》（法释〔2003〕2号，以下简称《2003年规定》）进行了修订，自2022年1月22日起施行。
这是最高人民法院贯彻落实中央对资本市场财务造假零容忍要求，依法提高违法违规成本、震慑违法违规行为的重要举措。《规定》的修订发布，充实和完善了证券市场民事责任制度，进一步强化了资本市场制度供给，畅通了投资者的权利救济渠道，夯实了市场参与各方归位尽责的规则基础，健全了中国特色证券司法体制，为资本市场的规范发展提供了更加有力的司法保障。为便于在审判工作中正确理解与适用《规定》，本文就其制定的背景及主要内容作一介绍。
一、关于《规定》的制定背景
习近平总书记指出，发展资本市场是中国的改革方向，要建设一个规范、透明、开放、有活力、有韧性的资本市场，完善资本市场基础性制度。在资本市场中，证券行政监管与证券司法审判是保障证券市场健康发展、维护投资者合法权益的两大主要力量。
在我国30多年的资本市场法治化进程中，人民法院切实履行证券商事审判工作职责，积极发挥审判职能，在保护投资者合法权益、防控金融风险、打击欺诈发行和财务造假等资本市场痼疾、促进资本市场改革发展方面做了一系列工作。
证券虚假陈述是资本市场违法行为的典型形式，也是严重损害投资者合法权益的易发多发行为，依法追究证券虚假陈述相关责任主体的民事责任，是投资者权利救济的主要途径。
2003年2月1日，最高人民法院发布的《2003年规定》施行之后，人民法院开始受理并审理了大庆联谊、银广夏等证券虚假陈述侵权民事赔偿案件，为投资者维护自身权利提供了法律武器，取得了较好的实施效果。
随着我国证券市场的飞速发展，证券种类、市场层次、交易方式都发生了翻天覆地的变化，资本市场的法治建设也日益完善，有必要对《2003年规定》进行修改完善，以应对新形势新挑战。
2021年7月6日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于依法从严打击证券违法活动的意见》，要求修改因虚假陈述引发民事赔偿的有关司法解释。
为此，最高人民法院会同中国证监会等有关监管部门，详细梳理了《2003年规定》实施以来市场发展、立法演变和审判工作中面临的疑难问题，形成了修订稿。
修订稿完成后，通过走访发行人、中介机构进行实地调查研究、召开座谈会、书面征求意见等方式，广泛征求并充分吸收了全国人大常委会法工委、中国人民银行、中国证监会、中国银保监会、司法部、发改委、财政部等国家部委、相关行业协会、专家学者以及地方法院的意见建议，对《2003年规定》中的相关制度根据形势变化进行了增删，经最高人民法院审委会讨论通过后正式出台。
二、关于《规定》的主要内容
《规定》在整合《2003年规定》相关内容的基础上，新增了15条重要内容。全文共计35条，分为一般规定、虚假陈述的认定、重大性及交易因果关系、过错认定、责任主体、损失认定、诉讼时效、附则等8个部分。与《2003年规定》相比，《规定》扩大了《2003年规定》的适用范围，废除了案件受理的前置程序，进一步明确了虚假陈述的内涵和外延，细化了过错认定、重大性、交易因果关系、损失因果关系等民事责任的构成要件，增加了财务造假的“首恶”和“帮凶”等责任主体。在审判工作中，应当注意重点把握以下几个方面：
（一）关于《规定》的适用范围
《2003年规定》实施以来，《证券法》经过了两次大的修改，证券的范围、证券发行和交易方式以及证券市场层次等都发生了巨大变化。《2003年规定》将证券类型限定为股票、将大宗交易和协议转让排除在适用范围之外的做法，难以满足审判实践的需要。
《规定》第1条对适用范围进行了明确，信息披露义务人在证券交易场所（包括证券交易所、国务院批准的其他全国性证券交易场所）发行、交易证券过程中实施虚假陈述引发的侵权民事赔偿案件，都适用本规定。之所以作出这种调整，主要考虑是：
首先，信息披露义务人在证券交易场所实施虚假陈述，可以分为证券发行市场和证券交易市场两种类型。
在证券发行市场，发行人实施虚假陈述行为致使投资者认购证券的，因发行人与投资者之间存在合同关系，无论相关证券的发行是公开发行还是私募，都构成合同一方当事人（发行人）对相对人实施了欺诈行为；在证券交易市场，信息披露义务人实施的虚假陈述致使投资者因此交易证券并遭受损失的，因交易关系发生在投资者之间，信息披露义务人并非投资者交易活动的相对人，无论交易方式是集中竞价交易还是协议转让，都构成合同当事人之外的第三方实施欺诈行为。
《民法典》第148条规定了合同一方当事人欺诈时对方当事人的撤销权，第149条规定了第三人实施欺诈时被欺诈一方当事人的撤销权，但这两种救济方式在证券市场无法适用。为维护证券市场的结算交收秩序，《证券法》第117条规定，除因不可抗力、意外事件、重大技术故障、重大人为差错等突发性事件导致证券交易结果出现重大异常外，按照依法制定的交易规则进行的交易，不得改变其交易结果，即全国性证券交易场所中的交易原则上不可撤销。
据此，为维护正常的交易结算秩序，在发行人欺诈发行时，虽然投资者与发行人之间存在合同关系，也不能按照《民法典》第148条的规定行使撤销权；在投资者之间因信息披露义务人实施虚假陈述遭受损失时，被欺诈一方也无法根据《民法典》第149条的规定行使撤销权。这也就是说，投资者难以通过撤销合同的方式获得救济。为保护受到虚假陈述误导的投资者的合法权益，《证券法》第85条和第163条规定了虚假陈述的民事责任，其法源依据应当溯源至《民法典》第1165条关于“行为人因过错侵害他人民事权益造成损害的，应当承担侵权责任。依照法律规定推定行为人有过错，其不能证明自己没有过错的，应当承担侵权责任”的规定，是侵权责任。
基于上述考虑，《规定》将欺诈发行和虚假陈述引发的民事赔偿案件统一称之为证券市场虚假陈述侵权民事赔偿案件，一体化进行规范。
其次，在证券的类型方面，《证券法》第2条规定的证券，包括股票、公司债券、存托凭证、政府债券、证券投资基金份额、资产支持证券、资产管理产品等多种类型。
在这些证券的发行和交易活动中，发行人等信息披露义务人均应当充分披露投资者作出价值判断和投资决策所必需的信息，并负有保证信息披露内容真实、准确、完整的法定义务。这也就是说，投资者免受欺诈的法定权利不因证券种类而有所不同，只要信息披露义务人实施了虚假陈述行为，就应当赔偿投资者因此造成的损失。按照《规定》第1条的规定，无论是哪种类型的证券，只要信息披露义务人在证券发行、交易过程中实施了虚假陈述，人民法院在确定其民事责任时，都应当适用《规定》。
最后，在市场层次方面，随着多层次资本市场体系的发展，我国已经形成了全国性交易市场和区域性股权市场并存的市场层次。
区域性股权市场中的发行和交易方式与全国性证券交易场所相比，主要是私募和协议转让，但其纠纷本质均为当事人一方或第三方实施的欺诈行为，并无本质不同。
故《规定》第1条第2款明确，对于按照国务院规定设立的区域性股权市场中因虚假陈述引发的证券发行、转让等民事纠纷，当事人除了可以根据《民法典》第148条、第149条、第1165条所规定的撤销交易、恢复原状、赔偿损失等合同法的方式来救济外，还可以参照《规定》，从侵权法的角度获得救济。
（二）关于废除前置程序
证券市场的侵权民事赔偿案件具有当事人众多、证据取得困难、专业知识复杂等特点。
在我国证券市场发展的早期阶段，为减轻投资者的举证负担，根据当时的立法和司法实践情况，《2003年规定》第6条规定了前置程序，即人民法院受理虚假陈述纠纷案件，以该虚假陈述行为已经行政处罚或刑事裁判文书认定为前提。
从实践效果看，前置程序在减轻原告举证责任、防范滥诉、统一行政处罚与司法裁判标准等方面发挥了重要作用，但与此同时，前置程序也存在投资者诉权保障不足、权利实现周期过长等问题，需要在制度层面进行改进，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于依法从严打击证券违法活动的意见》也对取消民事赔偿诉讼前置程序提出了明确的要求。
按照我国现行《证券法》的规定，投资者提起虚假陈述侵权赔偿案件需要负担的举证责任主要包括两个方面：一是证明被告实施了虚假陈述行为；二是提供初步证据证明自己因此受到误导并遭受了损失。
在此基础上，被告需要承担证明自己没有过错、虚假陈述行为不具有重大性、原告没有受到虚假陈述的误导、损失并非虚假陈述所导致等举证责任。
在前置程序取消后，为避免无序维权给上市公司的正常经营带来负面影响，给资本市场秩序带来不适当的冲击，有必要针对潜在滥诉风险作出有针对性的制度安排。
在充分研究各方意见的基础上，《规定》第2条从正反两个方面对起诉条件予以明确：首先，原告提起证券虚假陈述侵权民事赔偿诉讼，只要符合《民事诉讼法》第122条规定并提交相应证据，人民法院就应当予以受理；其次，人民法院在案件受理后，不得仅以虚假陈述未经监管部门行政处罚或者人民法院生效刑事判决认定为由裁定不予受理。
在审判工作中应当注意，按照《规定》第2条的要求，原告提起诉讼时，必须提交信息披露义务人实施虚假陈述的相关证据，以及原告因虚假陈述进行交易的凭证及投资损失等相关证据，才符合法定的起诉条件。
为切实降低投资者举证难度、畅通投资者诉讼救济途径，在司法解释制定过程中，最高人民法院和中国证监会就人民法院案件审理和证监会的专业支持工作机制进行了认真研究，与司法解释同步发布最高人民法院、中国证券监督管理委员会《关于适用〈最高人民法院关于审理证券市场虚假陈述侵权民事赔偿案件的若干规定〉有关问题的通知》（法〔2022〕23号），建立案件通报机制，为了查明事实，人民法院可以依法向中国证监会有关部门或者派出机构调查收集有关证据，中国证监会有关部门或者派出机构依法依规予以协助配合。
在案件审理过程中，人民法院可以就相关专业问题征求中国证监会及其相关派出机构、相关会管单位的意见。
同时，为更好地提升案件审理的专业化水平，鼓励各地法院积极开展专家咨询和专业人士担任人民陪审员的探索，中国证监会派出机构和有关部门做好相关专家、专业人士担任人民陪审员的推荐等配合工作。
我们相信，通过上述衔接性的安排，证券案件审理体制机制将会不断完善，在司法审判和行政监管的合力之下，我国投资者保护水平将持续和稳步的提高。
（三）关于案件的管辖
《2003年规定》对管辖作了较为细致的规定，但从实践效果来看，通过案件移送的安排，大多还是最终由发行人或上市公司住所地的省会城市中级人民法院管辖。
在实践中，由于管辖地的多元化，不仅会发生法院之间“抢管辖”“推管辖”等管辖权争议，也使得当事人利用管辖权异议拖延诉讼的现象时有发生，不利于纠纷的及时化解。
《规定》第3条进一步强化了集中管辖的基本思路，以发行人、上市或挂牌公司住所地的省、自治区、直辖市人民政府所在的市、计划单列市和经济特区中级人民法院或者专门人民法院管辖为基本原则。
最高人民法院《关于证券纠纷代表人诉讼若干问题的规定》等司法解释对特别代表人诉讼等案件管辖另有规定的，从其规定。
在研究的过程中，上海、广东、江苏、四川等案件较多的地方法院提出，由于人案矛盾突出，集中在省会城市中级人民法院审理将会使得省会城市中级人民法院不堪重负。
经研究，增设一款作为第2款：“省、自治区、直辖市高级人民法院可以根据本辖区的实际情况，确定管辖第一审证券虚假陈述侵权民事赔偿案件的其他中级人民法院，报最高人民法院备案。”
（四）关于虚假陈述侵权民事责任的构成要件
传统民法理论认为，侵权责任的构成要件包括侵权行为、过错、损失、因果关系四个要件。针对证券市场虚假陈述侵权责任，证券法理论发展出了重大性和交易因果关系两个独立的构成要件，《规定》对此进行了明确。
1.虚假陈述行为的内涵和外延
按照《证券法》第85条的规定，虚假陈述包括未按照规定披露信息、虚假记载、误导性陈述、重大遗漏四种类型。
在司法解释修订过程中，经与中国证监会共同研究，将虚假陈述的定义和分类进行修改完善。
《规定》第4条第1款规定，信息披露义务人违反法律、行政法规、监管部门制定的规章和规范性文件关于信息披露的规定，在披露的信息中存在虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏的，人民法院应当认定为虚假陈述。
结合《规定》第11条和第12条关于交易因果关系的规定，这一定义方式体现了虚假陈述主观欺诈性、内容重大性、效果误导性等特点，并在第4条第2款、第3款和第4款分别完善了虚假记载、误导性陈述和重大遗漏的定义。虚假记载，是指信息披露义务人披露的信息中对相关财务数据进行重大不实记载，或者对其他重要信息作出与真实情况不符的描述。误导性陈述，是指信息披露义务人披露的信息隐瞒了与之相关的部分重要事实，或者未及时披露相关更正、确认信息，致使已经披露的信息因不完整、不准确而具有误导性。重大遗漏，是指信息披露义务人违反关于信息披露的规定，对重大事件或者重要事项等应当披露的信息未予披露。
未按照规定披露信息，是指信息披露义务人未按照规定的期限、方式等要求及时、公平披露信息，不能完全等同于虚假陈述。
《规定》根据未按照规定披露信息的行为类型，将其民事责任作了类型化的指引：信息披露义务人未按照规定的期限披露信息构成误导性陈述、重大遗漏等虚假陈述的，依照《规定》承担民事责任；未按照规定的方式公平披露信息构成内幕交易的，依照《证券法》第53条的规定承担民事责任；构成《公司法》第152条规定的损害股东利益行为的，依照该法承担民事责任。
与此同时，为因应鼓励发行人自愿披露信息的监管导向，防止民事责任的“寒蝉效应”，《规定》第6条根据近年来对软信息披露的监管实践，为预测性信息规定了“安全港”。
根据近年来审判实践的发展，《规定》第7条、第8条、第9条在《2003年规定》的基础上，对虚假陈述的实施日、揭露日及更正日的认定作了更为细致的指引。
第一，虚假陈述实施日，是指信息披露义务人作出虚假陈述或者发生虚假陈述之日。信息披露义务人作出虚假陈述之日，是指以积极作为的方式实施虚假陈述，原则上应当以虚假陈述的内容首次公开披露或在媒体上公布之日为实施日，但对交易日收市后发布虚假陈述的，则应以其后的第一个交易日为实施日。
发生虚假陈述之日，是指信息披露义务人以消极不作为的方式实施虚假陈述，即因未及时披露相关更正、确认信息构成误导性陈述，或者未及时披露重大事件或者重要事项等构成重大遗漏的，以应当披露相关信息期限届满后的第一个交易日为实施日。
第二，虚假陈述揭露日，是指虚假陈述在具有全国性影响的报刊、电台、电视台或监管部门网站、交易场所网站、主要门户网站、行业知名的自媒体等媒体上，首次被公开揭露并为证券市场知悉之日。
在审判工作中，判断证券市场是否知悉虚假陈述，还应当根据公开交易市场对相关信息的反应等证据加以认定。
在案件审理中，监管部门以涉嫌信息披露违法为由对信息披露义务人立案调查的信息公开之日，或者证券交易场所等自律管理组织因虚假陈述对信息披露义务人等责任主体采取自律管理措施的信息公布之日，原则上可以推定为揭露日，但当事人有相反证据足以反驳的除外。
由于虚假陈述所涉及的都是发行人内部的信息，其揭露过程往往呈现出不断接近真相的状态，对于这种情况下虚假陈述揭露日的判断标准，在实践中存在不同认识。
《全国法院民商事审判工作会议纪要》（法〔2019〕254号）第84条明确，虚假陈述的揭露和更正，是指虚假陈述被市场所知悉、了解，其精确程度并不以“镜像规则”为必要，不要求达到全面、完整、准确的程度。在此基础上，《规定》第8条第4款规定，信息披露义务人实施的虚假陈述呈连续状态的，以首次被公开揭露并为证券市场知悉之日为揭露日。
信息披露义务人实施多个相互独立的虚假陈述的，人民法院应当分别认定其揭露日。
第三，虚假陈述更正日，是指信息披露义务人在证券交易场所网站或者符合监管部门规定条件的媒体上，自行更正虚假陈述之日。
实施日、揭露日和更正日，与损失认定的基准日和基准价紧密相连，在审判实践中一般将其简称为“三日一价”。
在基准日和基准价的认定方面，《规定》第26条规定，在采用集中竞价的交易市场中，自揭露日或更正日起，被虚假陈述影响的证券集中交易累计成交量达到可流通部分100%之日为基准日。
如果自揭露日或更正日起，集中交易累计换手率在10个交易日内达到可流通部分100%的，以第10个交易日为基准日；在30个交易日内未达到可流通部分100%的，以第30个交易日为基准日。
与之相应，虚假陈述揭露日或更正日起至基准日期间每个交易日收盘价的平均价格，为损失计算的基准价格。
对于不能根据基准日后的价格变化确定基准价格的情形，人民法院可以根据有专门知识的人的专业意见，参考对相关行业进行投资时的通常估值方法，确定基准价格。
2.关于过错的定义及审查认定
《证券法》第85条对发行人的责任规定为无过错责任，对发行人的控股股东、实际控制人、董事、监事、高级管理人员等内部人规定了过错推定责任；第163条对证券服务机构规定了过错推定责任。
对于上述条文中的过错应当如何理解，国内学界分为两种观点：一种观点认为，证券法中的过错与民法中的过错含义相同，包括故意、重大过失和轻微过失。另一种观点认为，证券法中的过错与民法上的过错含义不同，二级市场上的虚假陈述，发行人与交易的投资者之间没有合同关系，不能完全以合同义务来确定责任。对中介机构而言，应当区分是否有故意或重大过失，如果是轻微的过失，不应当承担责任。
《规定》采纳了第二种观点，第13条将过错限定为故意和重大过失，主要是基于三个方面的理由：一是法律体系解释；二是比较法解释；三是司法实践中的传统做法。
首先，从体系解释的角度，《证券法》第85条规定，信息披露义务人实施虚假陈述致使投资者在证券交易中遭受损失的，信息披露义务人应当承担赔偿责任；发行人的控股股东、实际控制人、董事、监事、高级管理人员和其他直接责任人员以及保荐人、承销的证券公司及其直接责任人员，应当与发行人承担连带赔偿责任，但是能够证明自己没有过错的除外。这一立法规定，突破了传统民法关于职务行为免于对外承担个人责任的原则，其规范意旨在于以连带责任的方式为受害人提供更为充分的保护。
但在《民法典》中，发行人及承销保荐机构的工作人员因职务行为承担个人责任的前提，是其具有故意或重大过失。例如，《民法典》第1191条第1款规定，用人单位的工作人员因执行工作任务造成他人损害的，由用人单位承担侵权责任。用人单位承担侵权责任后，可以向有故意或者重大过失的工作人员追偿。
此外，从体系解释的角度，将《证券法》第85条的过错，限定为故意和重大过失，是保持法律体系内在自洽的需要。《证券法》第163条规定，证券服务机构制作、出具的文件有虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏，给他人造成损失的，应当与委托人承担连带赔偿责任，但是能够证明自己没有过错的除外。
对于《规定》第13条规定的过错的理解，由于证券服务机构属于对信息披露文件进行审核、验证的“看门人”，属于发行人的外部人，在发行人董监高等内部人仅因故意和重大过失才承担民事责任的情况下，按照举重以明轻的解释方法，外部监督者的责任当然不能重于内部人，因此，将《证券法》第163条的过错限定为故意和重大过失，亦有其必要。
其次，从比较法的角度，从立法例看，美国证券法所称的过错概念包括欺诈的故意（intent to deceive，manipulate，or defraud）和重大过失（Recklessness），只有故意欺诈、明知虚假陈述具有误导投资者的危险仍然放任，以及罔顾事实的重大过失行为，才能构成证券法上的过错，程度较轻的过失不能产生巨额的民事赔偿责任，以免产生信息披露的“寒蝉效应”，以及对企业招揽和保持管理人才队伍产生不利影响。这一立场，为德国、日本及我国台湾地区所采纳。
最后，从一贯的司法传统看，在审判工作中，将二级市场虚假陈述侵权的过错理解为故意和重大过失两种形式，在司法解释和司法政策中均有体现。例如，最高人民法院《关于审理涉及会计师事务所在审计业务活动中民事侵权赔偿案件的若干规定》第7条规定，“会计师事务所能够证明存在以下情形之一的，不承担民事赔偿责任：（一）已经遵守执业准则、规则确定的工作程序并保持必要的职业谨慎，但仍未能发现被审计的会计资料错误；（二）审计业务所必须依赖的金融机构等单位提供虚假或者不实的证明文件，会计师事务所在保持必要的职业谨慎下仍未能发现其虚假或者不实”。又如，《全国法院审理债券纠纷案件座谈会纪要》第29条明确，债券承销机构严重违反规范性文件、执业规范和自律监管规则中关于尽职调查的要求，导致信息披露文件中关于发行人偿付能力的重要内容存在虚假陈述的，足以影响投资人对发行人偿债能力判断的，人民法院应当认定其存在过错。第30条明确，债券承销机构能够证明其尽职调查工作虽然存在瑕疵，但即使完整履行了相关程序也难以发现信息披露文件存在虚假陈述的，人民法院应当认定其没有过错。
由于上述理解都只是从单一中介机构的角度对过错进行界定，导致审判实践中对于其他处于相似地位的市场主体是否应该适用同样的标准存在不同认识。
为进一步统一裁判尺度，《规定》第13条将《证券法》第85条、第163条所称的过错，界定为包括故意和重大过失两种情形。
由于信息披露文件的制作涉及会计、审计、企业经营管理等其他学科等专门知识，导致审判工作中，如何审查并认定信息披露义务人的过错及其程度存在一定的困难。
《规定》第14条至第19条分别对董监高等内部人、独立董事、履行承销保荐职责的机构、证券服务机构的过错审查及免责抗辩理由进行了规定。
关于内部人过错的审查认定方法，《规定》第14条第1款规定，信息披露义务人的董事、监事、高级管理人员或者履行同等职责的人员和其他直接责任人员主张对虚假陈述没有过错的抗辩理由，人民法院应当根据其在发行人中的实际地位、信息披露资料的形成和发布等活动中所起的作用、取得和了解相关信息的渠道、为核验相关信息所采取的措施等实际情况进行审查认定。第2款规定，上述所列人员不能提供其勤勉尽责的相应证据，仅以其不从事日常经营管理、无相关职业背景和专业知识、相信发行人或管理层提供的资料、相信证券服务机构出具的专业意见等理由主张其没有过错的，人民法院不予支持。
为保障异议董事、监事、高级管理人员的合法权利，《规定》第15条规定了异议董事的免责抗辩事由：发行人的董事、监事、高级管理人员依照《证券法》第82条第4款的规定，以书面方式发表附具体理由的意见并依法披露的，人民法院可以认定其主观上没有过错，但在审议、审核信息披露文件时投赞成票的除外。
在康美药业集团诉讼一案判决后，独立董事的责任成为社会关注的热点问题。为更好地回应社会关切，经与中国证监会法律部、上市部反复磋商，《规定》第16条规定了独立董事的免责和减责抗辩事由。与此同时，本着相类似之事件应为相同之处理原则，第16条第3款规定，外部监事和职工监事，适用前款规定。
在实践中，履行承销保荐职责的机构主要包括证券公司和商业银行以及资产管理产品的管理人，承销保荐机构依法负有全面核查的义务。为配合注册制下压实中介机构责任、归位尽责的监管要求，《规定》第17条规定了保荐机构、承销机构的免责抗辩事由。第18条对会计师事务所、律师事务所、资信评级机构、资产评估机构、财务顾问等证券服务机构的过错审查作了明确。
针对近年来会计师事务所责任案件审理中的实际情况，《规定》在最高人民法院《关于审理涉及会计师事务所在审计业务活动中民事侵权赔偿案件的若干规定》第7条规定的基础上，吸收财政部、证监会等监管部门的意见，在第19条规定了会计师事务所的免责抗辩事由，以保障依法执业的会计师事务所免于讼累。
3.关于虚假陈述的重大性及证明方法
在前置程序的背景下，虚假陈述的重大性问题大多在前置程序中已经解决，故《2003年规定》对此未予过多涉及。
在取消前置程序后，法院在审理相关案件时须就相关信息的重大性作出认定，需要进一步明确虚假陈述重大性的认定标准。
2015年的第八次全国法院民事审判工作会上，最高人民法院民二庭在《关于当前商事审判工作中的若干具体问题》中，曾就虚假陈述重大性的司法判断原则进行了明确，要求以虚假陈述对投资者决策的影响程度为基本原则，对于证券市场的影响为客观标准，综合判断某一虚假陈述内容是否构成重大事件。
从我国的监管实践来看，虚假陈述重大性的认定标准主要有两点：一是理性投资者标准，信息的披露将会实质性地影响投资者的交易决策，那么该信息具有重大性；二是价格敏感性标准，信息的披露将会对相关股票价格产生实质性的影响，那么该信息具有重大性。
经研究，《规定》在结合境内外司法审判及行政处罚实践的基础上，第10条明确了主客观相结合的重大性认定标准：一是属于《证券法》规定的重大事件的信息；二是未按国务院证券监督管理机构规定的信息披露内容；三是虚假陈述实施或揭露后对相关证券的交易价格和交易量产生了明显影响。
但对《规定》第10条第1款第1项、第2项所列情形，被告提交证据足以证明虚假陈述并未导致相关证券交易价格或者交易量明显变化的，人民法院应当认定虚假陈述的内容不具有重大性。
由于重大性属于民事责任的构成要件之一，因此，被告能够证明虚假陈述不具有重大性，并以此抗辩不应当承担民事责任的，人民法院应当予以支持。
4.关于交易因果关系
交易因果关系是传统民法中一方实施欺诈行为与对方因此作出错误意思表示要件在证券法中的表达。
最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见（试行）》第68条关于“一方当事人故意告知对方虚假情况，或者故意隐瞒真实情况，诱使对方当事人作出错误意思表示的，可以认定为欺诈行为”的规定，明确了欺诈行为与表意错误之间的因果关系。这一因果关系延伸到证券法领域，要求虚假陈述与投资者决定之间必须具有因果关系。这一构成要件，有人称之为信赖要件，亦有人称之为交易因果关系要件。
由于投资者人数众多，情况各异，特别是二级市场的交易中，信息交流主要通过招股说明书、定期报告等信息披露文件进行，并无传统商业活动中的面对面谈判，投资者往往难以提供证据证明自己信赖了信息披露文件这一事实。为避免这一证明窘境和负担，证券法在经济学有效市场假说的基础上发展出欺诈市场理论，确立了一个可反驳的推定：市场受到了欺诈，即推定投资者受到了欺诈，但实际情况证明投资者并未受到欺诈的除外。此即为推定信赖与实际信赖，推定信赖主要是根据信息披露时点和交易时点等客观证据判断；实际信赖则以个体投资者的实际知情程度为准，由被告提出反证。
《2003年规定》第18条并未对交易因果关系和损失因果关系进行明确区分，但随着审判实践的发展，各地法院开始使用交易因果关系的分析框架，审查虚假陈述行为是否诱发了相关交易行为。
最早是贵州省高级人民法院在朱阁强诉贵州国创能源控股（集团）股份有限公司证券虚假陈述赔偿纠纷案〔（2012）黔高民商终字第3号〕中对交易因果关系进行了明确，认为因果关系包括虚假陈述与交易决定之间的交易因果关系和虚假陈述与投资者损失之间的损失因果关系，两者缺一不可。
随着时间的推移，“交易因果关系”概念被一线法官广为接受。例如，在游久游戏案中〔（2018）沪74民初1185号〕，上海金融法院认为，如果所涉信息不会对投资者的投资决策、股票价格产生实质影响致使投资者遭受损失，那么虚假陈述行为与投资者的损失之间即缺乏因果关系。
重庆市第一中级人民法院在北大医药案〔（2018）渝01民初259号〕中、浙江省宁波市中级人民法院在圣莱达案〔（2018）浙02民初967号〕中，都对实施日后投资者的买入决策是否系受到案涉虚假陈述行为的诱导进行了分析，并对被告关于不存在交易因果关系的主张予以支持。
在最高人民法院层面，第三巡回法庭在顺灏股份再审案〔（2018）最高法民再339号〕中，认定原审判决未全面考量顺灏股份实施的两项虚假陈述行为与投资者交易决定之间的因果关系，属于认定基本事实不清，裁定撤销原判，发回重审。
由此可见，将交易因果关系作为一个构成要件加以考量，已经成为近年来各地法院在案件审理中较为常见的做法。
基于此，《规定》第11条对《2003年规定》第18条予以适当拆分，单独规定交易因果关系的认定。
《规定》第12条系在对既往我国司法实践中的案例进行总结的基础上，结合原先的条文表述进行了充实，强调未受欺诈的投资者不享有索赔的权利，避免民事责任制度异化为保险制度。
5.关于损失计算
《规定》第24条至第30条的内容，是在《2003年规定》的基础上，增补了诱空型虚假陈述的损失赔偿计算方法。其内在逻辑与《2003年规定》相同，都是以揭露日之后的价格变化作为确定投资者实际损失的依据。
《规定》第28条规定，在采用集中竞价的交易市场中，原告因虚假陈述卖出相关股票所造成的投资差额损失，按照下列方法计算：（1）原告在实施日之后、揭露日或更正日之前卖出，在揭露日或更正日之后、基准日之前买回的股票，按买回股票的平均价格与卖出股票的平均价格之间的差额，乘以买回的股票数量；（2）原告在实施日之后、揭露日或更正日之前卖出，基准日之前未买回的股票，按基准价格与卖出股票的平均价格之间的差额，乘以未买回的股票数量。
6.损失因果关系认定
《规定》第31条是关于损失因果关系认定的规定。
《2003年规定》第19条第4项规定，被告举证证明损失或者部分损失是由证券市场系统风险等其他因素所导致的，人民法院应当认定虚假陈述与损害结果之间不存在因果关系。对“系统风险”的表述，在审判实践存在不同认识，如有的法院曾将系统风险理解为金融体系危机，这种认识可以通过概念澄清得到解决。
为防望文生义引发的歧义，本次修订将“系统风险”的表述改为“证券市场的风险”。
从审判实践看，系统风险和非系统风险因素已经得到越来越多的重视和承认，如上海金融法院与中证中小、上海高金合作开发的系统中，均将系统风险和非系统风险扣除作为考量因素。
根据审判实践的发展情况，《规定》第31条规定，人民法院在确定赔偿责任范围时，应当在查明虚假陈述与投资者损失之间的因果关系，以及虚假陈述与导致投资者损失的其他原因等案件基本事实的基础上，综合判断。
被告能够举证证明原告的损失部分或全部是由他人操纵市场、证券市场的风险、证券市场对特定事件的过度反应、上市公司内外部经营环境等其他因素所导致的，对其关于应当相应减轻或者免除责任的抗辩理由，人民法院应当予以支持。
（五）关于民事责任主体
对虚假陈述侵权民事赔偿责任，除了《证券法》第85条、第163条所列明的民事责任主体外，《规定》根据《民法典》的规定，明确了“首恶”和“帮凶”的责任，以依法震慑财务造假活动。
“追首恶”，本意是指追究违法违规犯罪活动中的主谋和首要分子。在财务造假活动中，“首恶”首先是指发行人的董事、经理、财务负责人等核心高管团队，《证券法》第85条已经对其责任进行了明确。
此外，实践中，不少影响恶劣的上市公司财务造假案件是由控股股东、实际控制人组织、指使上市公司所为，对这类“首恶”，《规定》第20条第1款规定，原告起诉请求直接判令相关控股股东、实际控制人依照本规定赔偿损失的，人民法院应当予以支持，免却嗣后追偿诉讼的诉累。同时，为进一步明确“首恶”的责任，第2款明确上市公司承担责任后，有权向负有责任的控股股东、实际控制人追偿上市公司实际承担的赔偿责任和诉讼成本，以进一步压实组织、指使造假的控股股东和实际控制人责任。
在上市公司重大资产重组中，交易对方掌握与标的公司有关的真实信息，如果发生财务造假，交易对方应当是始作俑者，也属于“首恶”的范畴，因此，《规定》第21条规定，公司重大资产重组的交易对方所提供的信息不符合真实、准确、完整的要求，导致公司披露的相关信息存在虚假陈述，原告起诉请求判令该交易对方与发行人等责任主体赔偿由此导致的损失的，人民法院应当予以支持。
在实践中，有的金融机构和上市公司串通，出具虚假的银行询证函回函、虚假银行回单、虚假银行对账单，欺骗注册会计师；一些上市公司的供应商和销售客户为上市公司财务造假提供虚假的交易合同、货物流转及应收应付款凭证，成为财务造假的帮手。
为明确上述帮助造假者的法律责任，《规定》第22条规定，有证据证明发行人的供应商、客户，以及为发行人提供服务的金融机构等明知发行人实施财务造假活动，仍然为其提供相关交易合同、发票、存款证明等予以配合，或者故意隐瞒重要事实致使发行人的信息披露文件存在虚假陈述，原告起诉请求判令其与发行人等责任主体赔偿由此导致的损失的，人民法院应当予以支持。
（六）关于诉讼时效
《2003年规定》在规定前置程序的同时，将行政处罚决定或生效刑事判决作出之日作为诉讼时效的起算点。但是，根据《民法典》第188条的规定，诉讼时效期间自权利人知道或者应当知道权利受到损害以及义务人之日起计算。具体到证券市场上，投资者知道或者应当知道虚假陈述之日，是其知道或者应当知道权利受到损害以及义务人之日。在废除前置程序的情况下，以行政处罚决定或生效刑事判决作出之日起算诉讼时效的做法，已经不符合《民法典》等民事法律的规定。据此，《规定》第32条规定，当事人主张以揭露日或更正日起算诉讼时效的，人民法院应当予以支持。
由于新旧司法解释在诉讼时效方面的规定发生了明显变化，为避免出现投资者因未及时主张权利而无法得到救济的情况发生，充分保护投资者的诉讼权利和合法民事权利，在《规定》施行后，最高人民法院及时下发《关于证券市场虚假陈述侵权民事赔偿案件诉讼时效衔接适用相关问题的通知》（法〔2022〕36号），明确了以下两点：
第一，在《规定》施行前国务院证券监督管理机构、国务院授权的部门及有关主管部门已经作出行政处罚决定的证券市场虚假陈述侵权民事赔偿案件，诉讼时效仍按照《2003年规定》第5条的规定计算。
第二，在《规定》施行前国务院证券监督管理机构、国务院授权的部门及有关主管部门已经对虚假陈述进行立案调查，但尚未作出处罚决定的证券市场虚假陈述侵权民事赔偿案件，自立案调查日至《规定》施行之日已经超过3年，或者按照揭露日或更正日起算至《规定》施行之日诉讼时效期间已经届满或者不足6个月的，从《规定》施行之日起诉讼时效继续计算6个月。
我们注意到，在《规定》颁布后，有投资者和代理律师担心，因为多元化解工作机制、法院示范判决、专项风险化解等工作安排原因没有在法院立案的案件，法院会不会对其民事权利不予保护。
这种担心是没有必要的。一方面，根据《民法典》、最高人民法院《关于审理民事案件适用诉讼时效制度若干问题的规定》等法律和司法解释的规定，在诉讼时效期间内，只要投资者以书面或者口头方式向人民法院起诉，或者向有关调解组织、国家机关、事业单位、社会团体等社会组织提出过保护相应民事权利的请求，或者向公安机关、人民检察院、人民法院报案或者控告，请求保护其民事权利的，都构成诉讼时效的中断。另一方面，为更进一步保护投资者的权利，《规定》第33条规定了代表人诉讼情况下投资者的时效保护问题。根据这一规定，只要有部分投资者向人民法院提起了普通代表人诉讼，这一起诉行为对所有具有同类诉讼请求的投资者都产生诉讼时效中断的法律效果，对代表人诉讼采取一人维权、惠及他人的司法政策，对投资者保护作出了更为有利的安排。
注释
[1]作者单位：最高人民法院。
[2]作者单位：最高人民法院。
[3]作者单位：最高人民法院。