1.3 国内支付行业监管
金融行业必须持牌经营。对于受监管的专业市场，如果有无持牌都能“展业”（开展业务，Doing Business），那么可能会存在规避监管、套利问题，有损市场公平竞争。跨境支付服务建立在不同地区的银行账户体系之上，与金融法规、外汇管制、征信体系、隐私安全等紧密相关。在国内，金融监管有多个部门，如中国人民银行（人行）、中国证券监督管理委员会（证监会）、中国银行保险监督管理委员会（银保监会）、国家外汇管理局、商务部及其他辅助监管（支付清算协会、银联、网联等），各部门的主要监管范围如图1-4所示。支付结算是国家特许经营业务，严格禁止“无证展业”。
图1-4 中国金融行业监管部门的主要监管范围[4]
国内非银行的第三方支付被定性为独立非金融受理机构，其通过与银行或清算机构对接促成交易双方进行网络支付、信用卡收单等。支付机构要具备采集与保留交易信息的技术条件，并能保障交易的真实性、安全性，且备付金100%上收监管。国内第三方支付的基础牌照是中国人民银行颁发的“支付业务许可证”，业务范围与其他国家或地区不完全一样。有些支付场景需要额外监管审批，如证监会颁发的“基金支付业务许可”，支持基金的申购、赎回、分红、定投等。
为维护外汇市场秩序，我国始终保持较高的外汇执法标准，遵循“宏观审慎+微观监管”的监管框架，严防外部风险冲击引发跨境资本异常流动。从事跨境支付的资格，需要在具有国内第三方支付牌照的基础上另外申请，由外汇管理局发放并进行名录登记。外汇管理局有权调整支付机构的业务范围、交易限额或者暂停其营业资格。跨境双向人民币资金结算业务是支持跨境电商发展的配套政策，如账户开立、收付汇、资金划转、人民币跨境使用等，若支付机构开展这类业务则需要另外向中国人民银行申请许可。银行金融牌照较齐全，只要它们符合监管条件就可直接提供跨境外汇支付服务。银联作为官方清算机构，在2007年成为国内首家开展跨境支付的机构。国内开展跨境支付业务的资质及示例如表1-4所示。
表1-4 国内开展跨境支付业务的资质及示例
金融牌照属于稀缺资源，截至2021年年底，全国共有255家持金融牌照的支付机构，支持全国范围银行卡收单的牌照共计33张、跨境支付牌照共计30张。根据支付百科统计，2021年支付机构前50强名单如表1-5所示。持牌机构如果不具备服务相关场景的能力，或没有实质开展业务或风控能力缺失，那么也可能拿不到继续展业的资质。
表1-5 2021年支付机构前50强名单
有些支付商虽然在境外申请了牌照，但基本没有在牌照所在地开展业务，也不开展人民币业务，其主要的客户是中国商家。出现这种情况的原因是，部分境外金融牌照相对容易申请，国内对支付牌照监管更严格。无牌跨境支付机构涉及外汇资金集中收付及相关结售汇服务，其主要与国内持牌支付机构或商业银行合作，成为前端服务商或代理商，为跨境交易双方提供服务。很多外资机构主要靠合作并购进入国内市场，例如，PayPal收购国付宝，PingPong收购航天易卡等。表1-6列举部分近年来我国对跨境支付机构的投资、治理、运营、风控、备付金等方面的监管政策。国家外汇管理局于2015年将跨境外汇支付试点拓展到全国，2019年正式出台相关办法为行业健康发展创造了基础条件。
表1-6 部分近年来我国对跨境支付的相关监管政策
违规外汇支付会影响国内金融市场稳定，国家严厉打击非法买卖外汇行为。很多支付机构因为在开展跨境支付业务中合规性不达标，因为业务超出范围或业务子项、业务流程等相应控制措施不到位，被开出巨额罚单[5]。《中华人民共和国外汇管理条例》《个人外汇管理办法》等法规里的合规重点，包括客户实名制、交易真实性、国际收支统计申报、数据采集报送、外汇备付金、业务风控及内部操作规程等内容，并严格落实“展业三原则”，做到“了解客户、了解业务、尽职调查”，具体包括以下方面。
一是尽职核验市场主体身份的真实性和合法性。用汇要有明确的主体，支付机构要履行反洗钱、反恐怖融资义务。在客户登记有效期内应持续保存其信息，在客户销户后，相关材料和数据至少保存5年备查；个人用汇需要实名制登记才能进行资金汇兑，跨境国际收支业务的申报原则为“收入看来源、支出看用途”；合作银行也会对支付机构外汇业务的真实性、合规性进行合理审核，抽查尽调，要求就可疑交易提供单证材料。
二是备付金（客户沉淀资金）管理。不能触碰客户资金是国际上对支付监管的普遍要求，支付机构为客户办理跨境收付，是受委托的代客交易，均要通过外汇备付金账户进行。支付机构选择具备客户备付金存管资质的银行开立外汇备付金账户，该账户有明确的支出使用范围，包括外汇划转、结汇转入、汇出境外，以及因交易失败等原因产生的原路、原币种退回。
注释：外汇备付金是支付机构按照外汇账户管理有关规定，在境内合作银行开立的外汇备付金账户（多币种，不得在境外开立），用于收付市场交易主体暂收待付的外汇资金，账户名尾注“PIA”（Payment Institute Account）。支付机构发起的外汇业务均通过该账户进行，该账户资金与自有外汇资金要严格区分，禁止混用，且不得提取或存入现钞，也不得在无交易情况下预收、预存，资金不得存放于境外。
三是交易信息采集及真实性验证。对于涉外的收付款项，支付机构要掌握充足、真实的交易信息，杜绝非法交易，按照完整性、可追溯性原则采集逐笔明细数据，并对采集信息源持续验证，留存审核备查。按照国际收支申报及结售汇信息报送相关规定，支付机构先对跨境交易进行间接申报，包括集中收付或轧差净额结算时的实际涉外收付款数据，并还原集中收付的原始收付款数据，再由银行报送外汇管理局。判断交易内容或背景的真实性，是国际收支申报、个人结售汇管理、反洗钱审查履行的前提和保证。
四是信息安全与隐私监管。数据是申报与监管的基础，网络安全已经成为在线贸易发展的基石，《中华人民共和国网络安全法》《中华人民共和国个人信息保护法》《中华人民共和国电子商务法》等法规要求对身份交易信息严格保密。持有关键用户数据、核心交易运营数据的网络平台及数据境外存储机构均纳入监管范围，提高平台合规及安全性责任。
大部分国家都不允许机构直接到其境内无证展业，我国在跨境金融及支付领域尤为严格。各国对“境外消费”持开放态度，依托网络交易的跨境支付业务仍存在大量合理的远程业务“招揽（Solicitation）”，这在一定程度上提供了市场创新空间。目前，支付机构在跨境清算方面相对灵活，没有完全按国内模式走指定清算通道。行业立法与监管的清晰化，有助于构筑行业发展新生态，保证市场健康发展。随着监管制度的不断完善，未来跨境支付或许还有新的政策变化。