第一章 世界新秩序

最能左右国际关系，作风也最矛盾的国家

几乎是某种自然定律，每一世纪似乎总会出现一个有实力、有意志且有知识与道德动力，希望据其本身的价值观来塑造整个国际体系的国家。17世纪的法国在黎塞留(Richelieu)枢机主教的领导下，引进了以民族国家为基础，以追求国家利益为终极目标的近代国际关系的作风。18世纪的大英帝国将“均势观念”(balance of power)发扬光大，使这个观念主宰了后两个世纪的欧洲外交。19世纪梅特涅领导的奥地利重新建构了“欧洲协调”(Concert of Europe)，而俾斯麦主政下的德国又使欧洲协调瓦解，使欧洲外交成为冷酷无情的政治权力斗争。

20世纪最能左右国际关系的，作风却也最矛盾的国家则非美国莫属。再没有其他国家像美国一样，既绝对坚持决不容许外国干预美国内政，又如此一厢情愿地认定美国的价值观是放诸四海而皆准的。在日常的外交活动中没有比美国更务实的，但在追求其历史传承的道德信念上，也没有比美国更具理想主义的国家。没有任何国家比美国更不愿意介入海外事务，即使美国在海外的结盟与承诺均达到空前的范围与规模，这个立场仍然没有改变。

美国自开国以来始终自诩与众不同，在外交上形成两种相互矛盾的态度：一是美国在国内使民主政治更趋于完美，为其他国家的人民做榜样，以此作为证明美国价值观优越性的最佳方法；二是美国的价值观使美国人自认为有义务向全世界推广这些价值。美国的思想就这样徘徊于怀念纯朴的过去与渴望完美的未来之间。虽然自“二战”结束后，国际现实使各国相互依赖的程度日深，但美国却仍在孤立主义与信守承诺之间摇摆。

认为美国只要做楷模及认为美国应主动出击的这两派学说都把以民主、自由商业活动及国际法为基础的全球国际秩序视为当然。但由于这种状态从来不曾真正存在过，此种高调在他国人听来，即使不被视为太天真，也难免让人觉得不切实际。然而，外国人怀疑的眼光从未浇熄伍德罗·威尔逊(Woodrow Wilson)、小罗斯福(Franklin Roosevelt)或罗纳德·里根(Ronald Reagan)等人的理想主义，其实也包括20世纪所有其他的美国总统在内。其结果是促使美国人相信，历史是可以超越的，如果全世界真心想要和平，就需要接纳美国的道德处方。

这两派的主张均是美国经验的产物。虽然共和国不止美国一家，但其他共和国均非刻意为实现自由的理想而缔造。没有别的国家的人民是打着为全民自由与繁荣的旗帜，远走新大陆开天辟地。因此孤立主义与传教士精神，这两个表面上如此相冲突的主张，正反映出美国人共同的基本信念：美国拥有世上最好的政治制度，其他人类只要放弃传统外交，跟美国一样信奉民主及国际法，即可获得和平与繁荣。

美国在国际上的经历一直是信仰胜过经验。自美国于1917年进入世界政治舞台以来，依仗其强大的国力及对理想的自我肯定，以至于本世纪主要的国际协议均是美国价值观的具体呈现，从国际联盟及《凯洛格-白里安公约》(Kellogg-Briand Pact)到《联合国宪章》及《赫尔辛基最后文件》(Helsinki Final Act)，均是如此。苏联的解体似乎证明了美国理想的正确性，却也使美国无从逃避她始终不愿面对的世界局势。在逐渐显现的国际新秩序中，民族主义又卷土重来。各国急于追求本身利益远胜于坚持崇高的原则，而且竞争多过合作。我们找不到证据可以证明此种历史悠久的行为模式已有改变，或是在未来数十年中会有所变化。

在逐渐显现的世界秩序中不同于以往的是，这是美国有史以来首次面临的既不能退出又不能主宰世界舞台的困境。美国无法改变自成立以来便深自期许的使命，也不应希望有所改变。美国刚走入国际社会时，正值年轻力壮，也有实力让全世界顺从其对国际关系的理想安排。到1945年第二次世界大战终了时，美国国力之强(全世界的生产总值中，美国一度占了35%左右)，仿佛注定她要根据自己的偏好来塑造整个世界。

约翰·肯尼迪总统(John F.Kennedy)在1961年充满信心地宣称，美国强大到足以“付出任何代价，承受任何重担”，以确保自由的胜利成功。30年后，美国已不具备坚持立即实现其所有愿望的实力，而另一些国家已成长为强权大国。美国现在面临在不同阶段达成不同目标的挑战，而每一目标均是美国价值及地缘政治的需要相结合的产物。新出现的现实需要之一是：同时存在着几个实力相近的国家的世界，其秩序必须建立在某种均衡(equilibrium)的观念上，而这是美国向来难以接受的一种观念。

美国外交政策思想与欧洲外交传统于1919年在巴黎和会上交手时，历史经验的差异便极为明显。欧洲领袖想根据他们熟悉的方式调整既有的体系；美国的与会代表则认为，此次大战的起因绝非难以控制的地缘政治冲突，而是欧洲人做法不当所造成的。威尔逊在著名的“十四点原则”中告诉欧洲人，由此可知国际体系不应建立在均势上，而应以民族自决为基础，欧洲的安全不应仰赖军事结盟，而应建立集体安全，且其外交不应再由专家秘密进行，而应“以公开达成的公开协议”为准。显然，威尔逊来此主要不是为了讨论停战的条件，或恢复固有的国际秩序，而是想要把行之已近300年的国际关系体系加以重新建构。

美国人只要一想到外交政策，必定会认为欧洲的问题都是出在均势体系上。而自从欧洲首度必须顾及美国的外交政策时，欧洲领袖便对美国以全球改革为己任的想法不以为然。双方的态度仿佛都是认为，对方的外交行为模式全是任性的抉择，如果更加明智或不是那么好战，本应当会选择另外一种更能令人接受的模式。

事实上，美国与欧洲的外交政策模式都是其本身特殊环境的产物：美国所处的是近乎真空的大陆，毗邻的都是弱国，又有两大洋将虎视眈眈的强权国家隔离在外。由于美国没有面临需要与之抗衡的对等势力，自然不太可能全力投入应付平衡权力的挑战中，即使美国领袖曾有过“在背离欧洲的美国”模仿欧洲的这种怪念头，也不可能做得到。

让欧洲国家深受其苦的国家安全困境，美国在近150年后才开始面临。美国所面临的难题，便是参与了全是由欧洲国家引起的两次世界大战。每次美国参战，权力均势均已瓦解，这里显现出一个矛盾现象：受大多数美国人排斥的均势观念事实上保障了美国的安全，只要它运作良好。是均势遭到破坏才使美国涉入国际政治。

欧洲各国从未主动选择均势来作为历来纷争不休或旧大陆式喜好谋略的国际关系的规范。若说强调民主及国际法是美国独特的安全感所导致的，那么欧洲外交便是在严酷地打击下所形成的。

欧洲身陷均势政治之中，是因为其第一选择，即在中世纪统一诸国的美梦幻灭后，遗留下一群实力相去不远的国家。当这一群国家不得不相互打交道时，仅有两种可能的结果：要么是有一国变得异常强大，得以控制其他国家，最后形成帝国；要么是没有一国有足够的国力能够一统天下。在后一种情形下，最具侵略性的成员的言行会受到其他国家的联合抵制。换句话说，便是取得一种权力的均衡。

均势体系虽不能避免危机或战争，但如能作妥善安排，其作用则在于使一国控制他国的能力及发生冲突的规模受到限制。它所追求的是稳定缓和，甚于和平。均势依其自身含义，无法让国际社会中的每一成员都感到满意。它最能发挥功效的情形，是在对其不满的程度尚未超过受害一方已忍无可忍而力图推翻国际秩序的极限之时。

拥护均势的理论家常让人以为权力均衡是理所当然的国际关系形式。其实这种国际关系体系在人类历史上实不多见，在西半球从来不曾出现；在现代中国的领土上，自两千多年前的战国时代结束后，也成为绝响。在人类绝大部分的发展过程与历史演进当中，帝国才一直是典型的政治形态。帝国无意在某个国际体系中运作，它期望把本身建立为一个国际体系。帝国用不着权力均衡，这便是美国在美洲，及中国于历史上大部分时间里在亚洲执行外交政策的方式。

在西方，均势体系曾实际运作的少数例子仅存于古希腊城邦时期、文艺复兴时期的意大利及1648年《威斯特发里亚和约》(the Peace of Westphalia)签订后欧洲民族国家兴起之时。这几个时期的特点是，把国际现实即同时存在着多个国力相当的国家，提升为国际秩序的指导原则。

就思想层次而言，均势观念反映着所有启蒙运动时期主要政治思想家的想法。他们认为整个宇宙，包括政治领域，均是依据理性原则运作，且这些原则会相互平衡。虽看似任意的行为，但只要是出自有理性的人，则总的来说是会趋于有利于公益的方向。然而继三十年战争后便几乎冲突不断的17世纪的欧洲，实在难以证明他们的理论成立。

亚当·斯密(Adam Smith)在《国富论》(The Wealth of Nations)中主张，有一只“看不见的手”会从个人自私的经济行动中，提炼出整体的经济福祉。在《联邦党人文集》(The Federalist Papers)中，麦迪逊(Madison)认为，在幅员足够大的共和国中，不同政治“派别”图谋私利的行为，在某种自动的作用之下，反而可以形成内政的和谐。由孟德斯鸠首倡并且实践于美国宪法之中的三权分立与制衡观念，也是出自同一观点。分权的目的是防止专制，而不是为了政府和谐；其用意在于使政府各部门，于追求本身利益的同时，能节制过分的行为，从而保障大家的利益。同样的原则被应用到国际事务上，各国追求本身利益之余，对国际社会也会有所贡献，仿佛有一只隐形的手能够保证，各国凭自由意志所作的选择必能为人类全体带来福祉。

百余年来，这个期待似乎并未落空。法国大革命及拿破仑战争造成欧洲失序后，各国领袖在1815年的维也纳会议上恢复了欧洲均势，设法以道德及法律的约束使国际行为走向中庸之道，缓和残酷的权力竞逐。但到19世纪末，欧洲均势又回复到权力政治，而当时的环境却是更不留情了。鄙视对手成为外交法则，导致一次又一次的实力决斗。最后，危机终于在1914年爆发，而谁也不肯退缩。欧洲始终未能自第一次世界大战的灾难中完全恢复其世界领袖的地位。美国脱颖而出成为世界的主导者，但威尔逊总统立即表明，美国无意于按照欧洲的规则行事。

美国历史上从未参与过均势体系。在两次世界大战之前，美国受惠于均势政治却不必置身其间，一面享受其好处，一面还对其大加挞伐。冷战期间，美国投入到在意识形态、政治和战略上与苏联的对抗之中，在此两强对峙的世界里，国际政治的原则与均势体系大不相同。在两极世界里，我们无法佯称不同势力的冲突会对大局有益，因为有一方得就必有一方失。美国在冷战中可谓不战而胜，如此的胜利却使她不得不面对萧伯纳笔下的两难：“人生有两大悲剧。一是失去梦想，一是梦想实现。”美国的领袖总把自身的理想视为当然，很少认清这些价值对旁人而言是多么离经叛道，多么令人寝食难安。没有任何其他社会会认为，道德标准应一视同仁地应用于国际行为和个人行为，这跟黎塞留倡导的国家利益刚好相反。美国认为防止战争不但是外交挑战，也是法律挑战，美国反对的不是国际局势的改变，而是改变的方法，尤其是使用武力。俾斯麦(Bismarck)或迪斯累里(Disraeli)若有知，对这种外交政策只过问方法不过问实质的主张，必会嗤之以鼻。

没有国家像美国一样对自己有道德的要求，也未曾有国家让自己身陷道德与现实的拉锯之苦中。道德价值是绝对的，但应用道德的环境却天生就不完美。

冷战期间美国特殊的外交政策，应对当时的挑战极为合适。彼时意识形态的冲突严重，仅有美国一国握有政治、经济、军事等各方面完整的工具，可组织非共产主义世界的防御行动。处于此种地位的国家便能坚持己见，大可避免处于较不利地位的国家的政治家所需面临的难题；也就是说，处于不利地位的国家的政治家所能运用的工具迫使他们必须退而求其次，不可野心太大，环境更要求他们必须分阶段达成这些妥协后的目标。

冷战使传统权力观念受到相当大的破坏。人类历史上大多是军事、政治及经济实力彼此呼应，通常其消长是相互对等的，但冷战时期构成实力的各个因素却“各自为政”。前苏联在军事上是超级强权，在经济上却是侏儒。也有国家可能是经济巨人，军事上却无足轻重，日本即是一例。

在后冷战世界里，这些因素很可能愈来愈趋于一致与对称。美国的相对军事力量会逐渐衰落，缺少明确的敌人会使国内产生压力，要求将资源转移到其他的优先要务上，此种发展现象已然出现。一旦单一的威胁消失，各国都会从本国的观点来考虑其危险，那些过去受美国庇护的国家会感觉必须要为本国的安全负起更大的责任。因此新的国际体系会朝均势的方向发展，即使在军事领域也不例外，虽然那或许需要数十年才能达成。这种趋势在经济上会更为明显，美国在这方面的绝对优势已开始动摇，挑战美国的危险性已缩小。

愈来愈分散又愈来愈全球化

21世纪的国际秩序会出现一个似乎相矛盾的特点：一方面愈来愈分散；一方面又愈来愈全球化。在国与国之间的关系上，这个新秩序会更接近18、19世纪的欧洲民族国家体系，而不像冷战时期严格划分的两大阵营。到时至少会有六大强权：美国、欧洲、中国、日本、俄罗斯，可能再加印度，另有许许多多中小型国家；与此同时，国际关系已首次真正地全球化了。通信已是瞬间完成；全球经济活动在各大洲同步进行；有许多问题只能以全球式的方案加以解决，如核扩散、环境、人口爆炸及经济依存度日高等。

对美国而言，在地位不分轩轾的国家间，协调不同的价值观与迥然不同的历史经验，将是一种全新的体验，与上一世纪的孤立或冷战时期的霸主地位都会完全不同，这也是本书写作的主旨。其他主要国家同样面临适应新出现的世界秩序所带来的难题。

在现代世界中唯有欧洲曾有过多国体系，发明民族国家、主权及权力均衡等观念的也是欧洲。这些观念左右国际事务近300年之久。但过去实践国家意志的欧洲国家中，目前没有一个足以在新国际秩序中担当大任。为弥补这种相对弱势，他们正设法缔造一个统一的欧洲，这个目标令他们耗费了不少心力。但即使得以成功，仍不会自动出现现成的行为准则，供统一后的欧洲在全球舞台上行事时作为依据，因为以往从不曾有这样的政治实体存在过。

有史以来，俄罗斯一直是个特例。她很晚才步上欧洲的政治舞台，比法国及英国的统一晚了许多，而且欧洲传统的外交原则对她似乎都不适用。俄罗斯与欧、亚、伊斯兰世界等三种截然不同的文化为邻，其人口中这三类民族都有，因此她从不是欧洲人观念中的民族国家。

随着历代君主不断并吞邻国的领土，版图不断扩大，俄罗斯的规模与欧洲任何一国都不成比例。更何况每征服一处新领土，纳入一个强悍的非俄罗斯新民族，就会使国家特征大为改观；此即俄国觉得非维持庞大的军队不可的原因之一，俄军的规模往往与真实的外在威胁无关。

在强迫性不安全感及宗教狂热两相激励之下，在欧洲的要求及亚洲的诱惑两相拉锯之下，俄国在欧洲均势中始终占有一席之地，但在情感上从不属于欧洲。征服与安全这两方面的需要在俄国领袖心中合而为一了。自维也纳会议后，俄国在外国土地上用兵的次数多过其他强权。论者常以不安全感来解释俄国的扩张主义，但俄国作家更常把其向外侵略说成是弥赛亚式的宗教使命。俄罗斯向外扩张很少懂得适可而止；一旦遭遇挫败，则愤愤不平、怨天尤人。在其历史上，俄国几乎总是一个不断寻找机会的国家。

苏联解体后的俄国发觉，自己置身于史无前例的疆界中。她必须像欧洲一样，花费一番苦心为国家重新定位。她是否会回归历史的循环，设法恢复往昔的帝国?她会否将重心向东移，更积极地参与亚洲的外交?她会根据什么原则及方法应对四周的动乱，尤其是动荡的中东地区?俄罗斯对世界秩序永远都很重要，而回答上述问题必然会带来的纷扰，对世界秩序也构成潜在的威胁。

中国也面临前所未有的世界秩序。中华帝国大一统的局面维持了两千年之久，事实上这个正统也曾有动摇的时候。战争在中国发生的频率不亚于欧洲，但中国的战争通常因争夺帝位而起，其性质多属内战，而非国际战争，而且迟早必然会导致新的中央政权出现。

19世纪之前，中国从未有能够挑战其领导地位的邻国，也绝对想象不到会有这种国家兴起。外族侵入中国，推翻中国的王朝，到后来却完全被同化，使他们仍继续着中华文化传统。各国主权平等的观念在中国不存在；外族被视为未开化的夷狄，对中国只有藩属的关系，这正是18世纪英国首位派往北京的特使所获得的待遇。中国不屑于对外派遣大使，但不排斥以夷制夷。不过这只是权宜之计，不像欧洲的权力均衡是外交常态。中国也未能产生欧洲常见的常设性外交机构。自19世纪中国成为欧洲殖民主义侮辱的对象后，直至晚近——自第二次世界大战以来——中国才在其历史上从未有过的一个多极世界中再度现身。

日本也曾闭关自守。在1854年由美国海军将领佩里以武力打开门户之前，日本甚至不曾像中国一样，令蛮族自相残杀以制衡其势力，或想出中原与藩属这样的安排。与外界隔离的日本以其独特的风俗习惯自豪，借内战延续其军事传统，并深信其独一无二的文化可睥睨外来的影响，优于外来的文化，且最后必能战胜而非吸收外来文化，其内部结构便建立于此基础上。

冷战期间苏联是首要的安全威胁时，日本的外交政策能够认同千万里以外的美国。新的世界秩序及其多重的挑战，几乎一定会迫使一个有过如此光荣历史的国家，重新检讨其仰赖单一盟国的做法。日本对亚洲的均势势必更为敏感，此种感觉会超过对位于不同半球且须兼顾大西洋、太平洋、南美洲三方面的美国所作所为的感应。中国、韩国及东南亚对日本会形成与美国颇不相同的重要性，也会导致日本采取更自主的外交政策。

至于目前已逐渐成为南亚主要国家的印度，其外交政策在许多方面仍留有欧洲帝国主义全盛时期的遗风，并掺杂着古老文化的传统。在被英国人征服以前，印度次大陆千百年来从未被当做单一的政治实体统治过。英国派出小规模的军队便完成了殖民目标，因为起初当地人认为这只是一批统治者取代了另一批统治者。然而大英帝国建立起统一的统治后，她却被本身所引进印度的民主政治及文化民族主义所动摇。然而就民族国家而言，印度仍算是后起之秀。她忙于解决庞大人口的食粮问题，在冷战时期曾半认真地投入不结盟运动。但她尚未能在国际政治舞台上扮演与其幅员相当的角色。

因此，事实上这些必须负责建立世界新秩序的最重要的国家中，没有一国有面对正逐渐形成的多国体系的经验。过去从未有必须从如此众多的歧义观点中，或是在全球牵涉如此之广的规模上，组合出世界新秩序的例子。也不曾有必须将历史的均势体系与全球民主意见及当代爆炸性科技相结合的先例。

回顾历史，仿佛每一国际体系都必然有一个内在的一致性。一旦某个体系建立之后，我们很难想象如果作了不同的选择历史会如何演变，或是当时究竟可不可能做其他的选择。

在国际秩序形成之初，或许有许多的抉择，但任一选择均会挤压其他选项的空间。由于愈复杂愈难保持弹性，因此最初的抉择尤为重要。国际秩序是稳定，如维也纳会议后的情势；或是动荡不安，如《威斯特发里亚和约》及《凡尔赛和约》后的情势，取决于这一国际秩序对相关各方对于安全与正义的要求能够作何种程度的协调。

最稳定的两种国际秩序，即维也纳会议的产物及美国在二次大战后主导的国际秩序。占了观念一致的优势，参与维也纳会议的领袖，是对抽象事物有相同看法，对基本原则有共识的各国贵族；而塑造战后世界的美国领袖，则出身于极为一贯且历久不衰的思想传统。

眼前正在成形的世界秩序，则有待来自截然不同文化背景的政治领袖们加以建构。由于他们主掌着庞大而错综复杂的官僚体系，不得不耗费更多心力于行政管理，反而无暇顾及大局；他们崛起于政坛所依靠的也不必然是主政者所应具备的条件，更遑论建立国际秩序了。目前唯一可资借鉴的多国体系范例是欧洲社会所建立的，因此可能遭致许多国家反对。

但过去建立在多国基础上的世界秩序，不论是《威斯特发里亚和约》或当代，其兴起及衰落是了解现今政治领袖所面临的挑战唯一可资借鉴的经验。研究历史虽不能给我们提供即学即用的操作手段，但历史教训是类比式的，可帮助我们了解类似的情形可能有什么结果，而且每一世代必须自行决定，哪些情形确实可与历史相类比。

学者分析国际体系的运作，政治领袖则建立国际体系。分析者与从政者的观点大相径庭。分析者可自定研究主题，而政治人物所面对的却是客观环境塑造的问题。分析者可投入充分的时间追求确切的结论；但政治领袖最大的挑战却是时间压力。学者没有风险，如果结论错误，大可重新来过；政治领袖却只有一次选择，一旦出错便覆水难收。学者可掌握所有相关事实，其成败取决于个人学养；政治人物必须在眼前无法断定利弊得失的情况下当机立断，历史对他的评价将根据他如何明智地面对无可避免的变局，尤其是他如何维护和平而定。这正是为什么分析政治领袖如何解决世界秩序问题，检讨他们的成败及其原因，只可说是一个开端，却决非研究当代外交的止境。