第二章　我国《消费者权益保护法》发展历程

第一节　第一阶段（1979—1993年）

一、法律变迁

在我国，消费者权益保护问题被作为一个社会性问题而提出，始于改革开放初期，特别是社会主义市场经济体制确立以后。[2]在改革开放前，我国长期实行计划经济体制，商品生产和交换按照指令计划进行，社会生活中长期存在的问题是消费品短缺，而不是消费者保护。[3]我国长期处于消费品短缺状态下的“凭票”配给制经济的时代[4]，实行高度集中的计划经济。重生产、轻消费的政策与生产力水平落后造成了消费短缺。虽然缺斤少两、以次充好、服务不周等损害消费者权益的现象时有发生，但相对于消费品短缺而言，尚不足以构成一个社会问题。在改革开放以后，我国经济得到了快速发展，人民生活水平提高，购买力增强，消费需求日益增长；同时，消费者权益受损害问题也日益凸显，并逐渐引起政府及社会各界的广泛重视。[5]各种家用电器、化学化纤制品、美容化妆品，各类饮料、食品和药品的大量生产、大量销售，在满足消费者生活需要的同时，也发生了损害消费者利益的严重社会问题。因产品缺陷对消费者人身、财产安全造成危害的情况日益突出。在这种背景下，逐渐形成了全国性的消费者保护运动。

1981年6月，我国政府首次被邀请参加联合国亚洲及太平洋经济社会委员会召开的“保护消费者磋商会”，中国选派朱震元同志以中国商检总公司代表的名义参加此次会议。这次会议开阔了中国代表的眼界，使他们了解到国际消费者运动的状况，了解到消费者运动是市场经济发展条件下消费者为维护自身权益、争取社会公正自发成立的有组织地对损害消费者利益行为进行斗争的社会运动，同时也认识到我国开展消费者权益保护工作的必要性和重要性。[6]

1983年3月21日河北省新乐县维护消费者利益委员会成立。1983年3月底，召开了有数十名工作者参加的新乐县维护消费者利益委员会第一次全会，会议主要是通过了委员会章程。该章程共分六章21条，把委员会定性为“广大消费者自我服务的群众组织”。这个章程中规定了委员会应当为消费者排忧解难、保护正当经营、维护买卖双方合法权益等工作任务。[7]1983年5月21日正式定名为“新乐县消费者协会”，中国第一个消费者组织正式成立，中国消费者维权的序幕由此拉开。

自1984年起，经济改革从农村转向城市，经济体制主要采取计划经济与市场经济并行的模式，人们首次迎来了改革开放后物质丰富的局面。在这样的背景下，1984年8月，中国开放最早、商品经济最活跃的“南大门”——广州，正式成立广州市消费者委员会。1985年1月12日，国务院正式发文批复同意中国消费者协会的成立。随后，各省、市、县相继成立各级消费者协会。1986年10月19日，国家经济委员会以“经济〔1984〕799号文件”形式下发了《关于同意建立全国消费者协会的批复》，同年11月，东北重镇哈尔滨市消费者协会也宣告成立。1987年9月，中国消费者协会被国际消费者组织联盟接纳为正式会员，标志着中国的消费者保护工作初步与国际惯例接轨。

立法方面，当时虽然尚未制定消费者保护的专门法律，但一些与消费者保护相关联的法律、法规开始制定，例如1984年《药品管理法》、1985年《计量法》、1986年《民法通则》、1988年《标准化法》等。1987年1月，沈阳市率先制定了《沈阳市保护消费者合法权益若干问题暂行规定》，这是我国第一部保护消费者权益的地方政府规章。1987年9月，福建省通过了《福建省保护消费者权益条例》，该条例成为我国第一部消费者权益保护的地方性法规。[8]

在1992年后，政府明确了市场经济改革目标，正式告别计划经济与市场经济并行的模式。市场更为开放和繁荣，但商品开始出现相对过剩，又由于经济改革处于转型中，市场规则、市场行为不规范，消费者问题越发严重。虚假广告、假冒伪劣、欺诈等行为不断泛滥，甚至连续发生因缺陷产品造成的消费者人身伤亡重大案件，有鉴于此，1993年国家制定了《产品质量法》。

从1985年起，国家工商行政管理局就开始组织力量并着手研究起草《消费者权益保护法》。起草小组收集和分析了国内外的有关立法资料和典型案例，深入调查研究，广泛征求了国务院有关部门、最高人民法院、最高人民检察院以及地方工商局、消费者协会和有关专家的意见，于1993年3月将《消费者权益保护法（送审稿）》报送国务院，国务院于1993年8月提请全国人大常委会审议。[9]1993年10月31日，第八届全国人民代表大会常务委员会第四次会议全票通过并颁布了《消费者权益保护法》，这是一部宣言性的法律，是中国消费者保护的基本法。该法的颁布，标志着中国消费者保护法治建设发展到了一个新的阶段。

从设立消费者组织，到保护消费者权益的专门立法，再到对侵害消费者权益行为的查处，都可以看出政府对保护消费者权益工作的重视和支持。[10]

二、消费者权益保护中的突出问题

在市场经济条件下，由于消费者与生产经营者各自的利益驱动，二者的利益关系并不总是一致的，而常常会出现矛盾，消费者又往往处于弱者地位，其权益总是在不断受到侵犯。这一阶段我国经济发展的致命弱点是质量不达标，特别是食品和药品类的质量。一是无生产许可证产品的质量问题较大；二是部分中小及乡镇企业产品质量问题严重。特别值得注意的是，假冒伪劣行为仍十分猖獗，不仅面广量大，而且规模有扩大之势，农村、乡镇和城市的城中村很容易成为产销假冒伪劣商品的“集散地”。

三、典型案例

1989年下半年，广东肇庆敖景利等10人在没有营业执照的情况下，用甲醇大量兑制假酒销售，造成235人中毒，其中20人死亡，7人重伤致残。但是法官在庭审时却遭遇了难题。10名个体户辩称，“制假的目的是为了挣钱，并不是故意投毒害人”，而这种情况在当时尚无法律明确定罪。最终，考虑到该案件影响恶劣，法官还是比照《刑法》的投毒罪判处5人死刑，判处另5人刑期不等的有期徒刑。不过由此引发的判罚争议和暴露的质量立法空白，仍让人心有余悸。