第一章 国家治理现代化与行政证据

第一节 国家治理现代化解析

2013年,中国共产党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,首次提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”的改革目标,并指出:“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。”2019年,党的十九届四中全会专题审议并通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》(以下简称《十九届四中全会决定》)。国家治理现代化仍成为当前理论界研究的热词。

从文义上分析,“国家治理现代化”概念由两个词组构成,即国家治理与现代化。第一个概念是国家治理。“国家治理”一词不是主谓结构,治理的主语不是国家,而是指对国家的治理。国家是一个政治学概念,根据马克思主义国家学说,国家由国体、政体、治理模式组成。国体是指国家的本质,政体是指国家的政权组织形式与国家结构形式,我国《宪法》明确规定我国为社会主义国家,政权组织形式为人民代表大会制度,国家结构形式为中央集权制,治理模式是民主与法治。这些基本问题是非常明确的,是中国国情的必然选择,不容改变。结合中国特色社会主义理论,“国家治理就是指由人民当家作主,通过全国人民代表大会和地方各级人民代表大会,执掌国家政权、行使国家权力、管理国家事务的制度安排和活动过程”。1 详言之,国家治理的主体为中国共产党及其领导下的全国各族人民、国家机关、武装力量、民主党派和社会团体以及企事业单位等;治理对象为国家和社会公共事务,包括经济、政治、社会、文化、生态等方面,也就是党的十八大提出的“五位一体”总体布局;国家治理的依据是党的方针和政策、宪法和法律、规章制度、道德规范、公序良俗;治理方式为在党的集中统一领导下,各主体充分发挥积极性和创造性,共同参与政治生活、经济生活和文化生活,管理国家和社会公共事务;国家治理的目标是巩固党的领导,实现国家富强、人民幸福和中华民族的伟大复兴。

从《十九届四中全会决定》的主题可以看出,国家治理分为国家治理体系与国家治理能力两个层面。何为国家治理体系? 学术界通说认为,国家治理体系就是为了实现国家治理目标而建立的以法律、政策、党规、道德和风俗习惯为基础的制度体系。有的学者进而将这一体系分为四个方面:法律规范体系;党内法规体系和党的政策体系;国家政策体系;社会规范体系。这四大体系的划分主要是以各种规范体系的制定主体、程序以及各规范体系的适用范围、对象等为标准。2 质言之,国家治理体系就是治国理政的制度体系。

何为国家治理能力? 国家治理能力就是指通过制度的执行将国家治理体系转化为现实的能力,因而,国家治理能力的核心是制度的执行力。习近平同志指出:“国家治理体系和治理能力是一个国家的制度和制度执行能力的集中体现,两者相辅相成。”3由此可见,我们应当充分认识到国家治理制度和治理能力是紧密联系的“一体两面”,国家治理体系是国家治理能力得以发挥的重要制度平台,而国家治理能力是国家治理体系具体执行力的体现。再好的制度,如果不执行或执行不到位,甚至出现执行偏差,制度就会大打折扣甚至形同虚设,失去其价值。要发挥制度的规范作用和引领作用,必须提升制度的执行力。从管理学的角度讲,执行力可以分为个体的执行力和组织的执行力,主观执行力和客观执行力。个体的执行力包括个体执行制度和命令的主观愿望的强弱程度以及客观上是否具备完成工作的知识、技能。有的人心态“油腻”,得过且过,不求进步,有的人有进取心,但知识贫乏,经验欠缺,其执行力必然弱小。组织执行力是指一个组织能够规划目标、制定方案、协调各方、激励和监督成员的能力。有的组织软弱涣散、制度不健全、目标不明确、班子不团结、成员素质差,其执行力必然低下。所以,在治理体系健全的条件下,发展治理能力就成为关键。毛泽东同志曾经指出:“指导伟大的革命,要有伟大的党,要有许多最好的干部……这些干部和领袖懂得马克思列宁主义,有政治远见,有工作能力,富于牺牲精神,能独立解决问题,在困难中不动摇,忠心耿耿地为民族、为阶级、为党而工作。”4因此,“领导执行力的提高关键是增强下属的执行意愿,同时要重点培养下属的执行能力,这样的执行力就会不断放大,就会产生乘数效应”。5

第二个概念是现代化。从字面上看,现代化是人类社会发展的新形态和新趋势,现代化(Modernization),在英语中是一个动态的名词,是使其成为现代 (To makemodern)的意思。“Modern”这个词,在欧洲文艺复兴时期的著作里首先使用,人文主义者用它来表达与中世纪时代(农耕时代)相对立的一个新时代。6 因此,“现代化”概念提出的背景就是从农业社会向工业社会转型,有意识地推动一个国家由一个具有农业社会特征的实体发展为具有工业社会特征的实体。我国在20世纪60年代提出要实现农业、工业、国防和科学技术四个现代化,也是这个意义。

习近平总书记明确指出国家治理体系的路径:“我国今天的国家治理体系,是在我国历史传承、文化传统、经济社会发展的基础上长期发展、渐进改进、内生性演化的结果。我国国家治理体系需要改进和完善,但怎么改、怎么完善,我们要有主张、有定力。中华民族是一个兼容并蓄、海纳百川的民族,在漫长历史进程中,不断学习他人的好东西,把他人的好东西化成我们自己的东西,这才形成我们的民族特色。”7习近平总书记还指出:“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系,包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排,也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。”8《十九届四中全会决定》全面阐述了我国国家制度和国家治理体系应该“坚持和巩固什么、完善和发展什么”这个重大政治问题,为坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化指明了努力方向,为我们推动各方面制度更加成熟、更加定型明确了时间表、路线图。

推进国家治理现代化是完善和发展中国特色社会主义制度的必然要求,是实现社会主义现代化的题中应有之义,是中国特色社会主义发展的新阶段和实现中华民族伟大复兴的新征程。学术界围绕国家治理现代化的标准展开了探讨,不同的学者提出了不同的标准。例如,著名政治学家俞可平教授主张:“衡量一个国家的治理体系是否现代化,至少有五个标准,其一是公共权力运行的制度化和规范化,它要求政府治理、市场治理和社会治理有完善的制度安排和规范的公共秩序;其二是民主化,即公共治理和制度安排都必须保障主权在民或人民当家作主,所有公共政策要从根本上体现人民的意志和人民的主体地位;其三是法治,即宪法和法律成为公共治理的最高权威,在法律面前人人平等,不允许任何组织和个人有超越法律的权力;其四是效率,即国家治理体系应当有效维护社会稳定和社会秩序,有利于提高行政效率和经济效益;其五是协调,现代国家治理体系是一个有机的制度系统,从中央到地方各个层级,从政府治理到社会治理,各种制度安排作为一个统一的整体相互协调,密不可分。”9学者们对国家治理现代化各抒己见,但是关于它的基本标准是有共识的,概括而言,国家治理现代化的标准有:民主化、法治化、科学化、高效化、文明化、公正化。

1 李林:《依法治国与推进国家治理现代化》,载《法学研究》2014年第5期。

2 参见刘作翔:《当代中国的规范体系:理论与制度结构》,载《中国社会科学》2019年第7期。

3 2014年2月17日习近平在省部级主要领导干部学习贯彻十八届三中全会精神全面深化改革专题研讨班开班式上的讲话:《推进国家治理体系和治理能力现代化》。

4 毛泽东:《为争取千百万群众进入抗日民族统一战线而斗争》,载《毛泽东选集》(第一卷)(第2版),人民出版社1991年版,第277页。

5 李拓:《制度执行力是治理现代化的关键》,载《国家行政学院学报》2014年第6期。

6 参见虞崇胜:《科学确立中国国家治理现代化的衡量标准》,载《中州学刊》2014年第10期。

7 2014年2月17日习近平在省部级主要领导干部学习贯彻十八届三中全会精神全面深化改革专题研讨班开班式上的讲话:《推进国家治理体系和治理能力现代化》。

8 2013年11月12日习近平在党的十八届三中全会第二次全体会议上讲话:《切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来》。

9 俞可平:《衡量国家治理体系现代化的基本标准——关于推进“国家治理体系和治理能力的现代化”的思考》,载《北京日报》2013年12月9日。