第二节 国家治理现代化与行政证据制度

一、国家治理现代化与依法治国

党的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,党的十九届四中全会通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》。这两个文件是相辅相成的,是姊妹篇的关系,国家治理现代化必须走依法治国的道路,依法治国是国家治理现代化的应有之义。法治是国家治理的基本方式,是国家治理现代化的重要标志,国家治理法治化是国家治理现代化的必由之路。习近平同志指出:“为党和国家事业发展、为人民幸福安康、为社会和谐稳定、为国家长治久安提供一整套更完备、更稳定、更管用的制度体系。这项工程极为宏大,必须是全面的系统的改革和改进,是各领域改革和改进的联动和集成,在国家治理体系和治理能力现代化上形成总体效应、取得总体效果。”1为此,习近平要求务必在2020年“形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系,使各方面制度更加成熟更加定型”2。通过健全和完善国家治理法律规范、法律制度、法律程序和法律实施机制,形成科学完备、法治为基的国家治理体系,使中国特色社会主义制度更加成熟、更加定型、更加管用,并不断提高运用社会主义法治体系有效治理国家的能力和水平。

法治与人治是两种相对立的治国方略。从形式上看,法治即法律的统治,法律在国家的政治生活和社会生活中处于至高无上的地位,任何人,尤其是掌握国家权力的人,都要服从于法律,而不得凌驾于法律之上;人治则是个别的掌握权力的人处于至高无上的地位,法律由他制定和改变,他自身则不受法律的约束。形象地说,“在法治国家里,法律就是国王,在人治国家里,国王就是法律”。3 从内容上看,法治之“法”应当是良法,即汇聚民意、维护人权、保障自由的法,而不是维护专制统治、限制人权的恶法,现代国家的法治与古代一些封建皇帝推行的严刑峻法之“法治”是不可同日而语的。所以,《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出“良法是善治的前提”。人治与法治作为两种治国方略并不能简单地说孰优孰劣,而是各有利弊。4 但是总的来讲,法治的优越性明显大于人治。首先,法治的最大特点是国家权力在法律的轨道内稳定有序地运行,维护了国家的长治久安和繁荣兴旺。其次,法治保障了人民对国家机关的监督制约,防止国家权力的滥用。最后,法治有利于公民平等地、充分地享有基本权利和自由。因此,资产阶级革命胜利后,资产阶级国家将法治原则确立为宪法的基本原则。法治不是空中楼阁,而是以民主政治为基础,同时它又是民主的重要保障。“实行法治是国家治理现代化的内在要求,现代法治的核心要义是良法善治,正是现代法治为国家治理注入了良法的基本价值,提供了善治的创新机制,国家治理现代化的实质与重心,是在治理体系和治理能力两方面充分体现良法善治的要求,实现国家治理现代化。”5

党的十八届四中全会决定中引用了一句经典的法谚:“法律是治国之重器,良法是善治之前提。”前半句揭示了法律在国家治理中的重要性,是治国理政的必然选择,后半句揭示了法治的真谛,法治应当是良法之治。所谓良法,是指治国之法必须是公平正义之法,是体现人民意志之法。“法治的含义不只是建立一套机构制度,也不只是制定一部宪法、一套法律,法治最重要的组成部分也许是一个国家文化中体现的法治精神。”6从法的价值论考察,法有良法与恶法之分,其区分标志在于是否蕴含了民主、自由、人权、公正、秩序、效率等善良价值。我国建设社会主义法治国家,当然是以良法治国,追求良法善治,没有良法,就没有善治。

首先,依法治国促成民主政治。政治现代化是国家治理现代化的重要内容,政治现代化的目标就是民主与法治。民主政治是指国家权力属于人民所有,全体公民享有基本的权利和自由,国家以社会上的多数人的意志作为政权基础的政治统治形态。尽管中西方国家对民主的本质有不同的认识,但对民主的内容和形式的看法是基本相同的。民主的基本内容由选举与监督两部分构成,民主的形式主要是公民通过选举方式产生国家机关,将权力让渡给国家机关,国家机关则对全体公民负责,并全程受其监督。与民主相对的是专制,在专制国家中,国家权力属于少数的统治者,他们认为其统治权来自神的授予,臣民仅仅是其管理的对象,而无权监督统治者。尽管专制国家也有关于行政的法律,但它的目的是保障国家权力的有效行使,而不是公民制约统治者的手段。

民主政治本身就是现代法治的重要内容,我国《宪法》确立了以人民代表大会制度为形式的民主政治,依法治国首先要依宪治国,依宪治国首先要落实人民代表大会制度。我国《宪法》确立了我国的民主政体,第2条规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”为此,我国制定了一系列与选举相关的法律,规定了由各级人民代表大会监督“一府两院”。2018年,全国人大通过了第五个《宪法修正案》,全面建立了国家监察制度,设立国家监察委员会,我国的政治体制由全国人大及其常委会领导下的“一府两院”发展为“一府一委两院”。我国《监察法》第8条规定,国家监察委员会由全国人民代表大会产生,负责全国监察工作。国家监察委员会对全国人民代表大会及其常务委员会负责,并接受其监督。民主政治的建立是实施宪法的体现;反之,破坏民主政治就是对宪法的践踏,宪法的实施程度和民主政治的程度是呈正相关的。因此,依法治国与民主政治是一个事物的两个方面,相辅相成。

其次,依法治国是对人权与自由的保障。人权没有一个统一的概念,一般是指人能够生存、发展、维护尊严、实现自身价值所必需的基本权利和自由。从内容上看,它既包括经济权利,又包括政治权利;从主体上看,既有个人主体,也有集体主体。人权是政治国家的一个范畴,资本主义商品的交换和私有财富的积累激发了人权意识的觉醒,人权理论起源于资产阶级革命前夕的思想启蒙运动。资产阶级启蒙思想家提出“天赋人权”的口号,主张人的权利是与生俱来的,是神圣不可剥夺的,以此来对抗封建君主的君权神授理论,反对封建专制统治。资产阶级在革命中高扬人权大旗,获得了广泛支持;革命胜利后,他们又依据人权理论建立起资产阶级政治法律体制。法治与人权存在天然的联系,法治的使命就是规范公权,保障私权,人权意识的觉醒成为依法治国原动力,而法治又成为人权的有力保障。马克思指出,法律不是压制自由的手段,正如重力定律不是阻止运动的手段一样;恰恰相反,法律是肯定的、明确的、普遍的规范;法典就是人民自由的圣经。7

再次,公正是法治又一核心价值,法治是公正的化身,依法治国促进社会公正,实现国家治理的公正化。习近平总书记指出:“全面深化改革必须着眼创造更加公平正义的社会环境,不断克服各种有违公平正义的现象,使改革发展成果更多更公平惠及全体人民。”“不论处在什么发展水平上,制度都是社会公平正义的重要保证。我们要通过创新制度安排,努力克服人为因素造成的有违公平正义的现象,保证人民平等参与、平等发展权利。”8党的十八届四中全会提出要实现权利公平、机会公平、规则公平,这是实现宪法规定的法律面前人人平等原则的具体要求。权利公平就是公民和组织不因其性别、民族、身份等因素而受到差别对待,这对市场经济中的民营企业具有重要意义。机会公平是指个人和企业起点平等,有平等竞争、自由发展的权利,反对先赋特权,是人类从身份社会演进到契约社会的反封建反世袭的革命纲领,对于打破社会阶层固化具有重要意义。规则公平不仅指法律和政策应当无例外地实施,还特别强调规则自身的公平,权利义务应当相适应。

复次,秩序是法治的又一重要价值。任何国家治理都要将安定有序作为基本目标,法治同样要将国家与社会井然有序的运行作为基本价值,正因为如此,法治成为国家治理现代化的基本方向。秩序包括政治秩序、经济秩序、社会秩序等多个方面,只有这些秩序稳定地运行,人民才能安居乐业,社会才能长治久安。人治社会也有秩序,但往往是因人而异,缺乏稳定性。稳定的秩序必须依靠法律,而且只有法治化的秩序才是充满活力、自由和谐的秩序,是国家治理现代化所追求的秩序。

最后,法治有助于促进国家治理的效率。人治国家看似效率很高,最高统治者一言九鼎,令随言出,但是由于个人的理性是有限的,往往会付出很大的成本,甚至反复折腾,会给国家和社会造成衰退,使人民群众遭受巨大的灾难。法治国家看似效率很低,重大决策都要广泛征求意见、专家论证、集体讨论、立法机构批准,但是,由于杜绝了发生严重错误的可能,得到了人民群众的支持,有助于防止走弯路,反而提高了效率。

通过以上分析可知,法治乃良法之治,良法乃善治的前提,善治就是国家治理现代化的结果。所以,只有坚持依法治国的道路,才能实现国家治理的现代化。

二、依法治国与法治政府

党的十八大明确提出,到2020年全面建成小康社会时,依法治国方略全面落实,法治政府基本建成。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出,必须“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”。其中,法治政府建设是重要环节。为此,《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》对“深入推进依法行政,加快建设法治政府”进行了全面部署。2015年,中共中央、国务院颁布了《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》,这是继国务院2004年颁布《全面推进依法行政实施纲要》10年之后关于依法行政的又一规划性文件。该《纲要》提出了法治政府建设的时间表:“到2020年基本建成职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。”因此,2015—2020年,不仅是全面建成小康社会的“收官”阶段,也是全面推进依法治国的“攻坚”阶段。该《纲要》既是落实党的十八大关于2020年法治政府基本建成这一目标的具体规划,又是贯彻“四个全面”战略布局的重要举措,也是推进我国“十三五”规划的有力保障,是新的历史时期法治政府建设的纲领性文件。

《十九届四中全会决定》重申了坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。依法行政是依法治国的重要组成部分。但是,当前对法治政府建设还存在一些模糊认识,法治政府建设的一些重要领域推进不足,一些重要领域的工作成效与预期存在较大差距。有一些行政机关工作人员对依法行政的实质缺乏准确理解。例如,党中央、国务院提出依法治国后,地方政府就提出依法治省、依法治县,直至依法治村,行政部门还提出依法治水、依法治路、依法治税等等,这些口号肢解了法治的统一性,错误解释了行政法治的对象。法治的对象不是水,不是路,而是行政权,是要求权力依法行使。习近平总书记提出要“把权力关进制度的笼子里”9,这个笼子就包括了法律,权力的行使不能为所欲为,而要在规则的范围内运行。因此,全面认识建设法治政府的重要性和紧迫性具有十分重要的意义。

《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》实际上为法治政府提供了一个建设标准,即职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信。由此可见,法治政府具有丰富的内涵,首先是一个科学的政府,要遵循社会发展的客观规律。其次,法治政府是一个责任政府,有权必有责,违法要担责。再次,法治政府是一个透明政府,权力要在阳光下行使,接受人民群众和其他机关的监督。最后,法治政府是一个诚信政府,注重维护自身公信力并引领社会风尚健康向上。法治政府要求各级政府及其所属机关依法行使权力,防止权力的任意扩张,行政行为的主体、权限、依据和程序都要严格遵守法律规范,既满足履行职能的需要,又不会任性扩张;既不越权,也不懒政、怠政。法治政府还应当积极回应社会公众的需求和关切,以强烈的服务意识履行自己的职责。

首先,建设法治政府是全面推进依法治国、建设中国特色社会主义法治体系的重要内容。政府是实施宪法和法律的重要主体,政府在法治体系中居于重要地位,具有重要影响。法治的关键和难点是“治权”“治官”,韩非子云:“治人者必先自治,责人者必先自责。”(明代钱琦语)政府是一个国家和社会的神经中枢,只有政府自身首先依法运行,社会秩序才能够建立。政府法治化水平具有重要的示范意义和引领作用。

其次,建设法治政府是全面建成小康社会、全面深化改革的迫切需要,建设小康社会需要现代化的国家治理体系和治理能力保障,而法治政府建设水平决定这个保障条件能否实现。2012年12月7日至11日,习近平在广东考察时强调:“我们要坚持改革开放正确方向,敢于啃硬骨头,敢于涉险滩,既勇于冲破思想观念的障碍,又勇于突破利益固化的藩篱。”10政府能否自觉运用法治眼光审视问题、用法治思维凝聚共识、用法治方法破解难题、用法治规范保障成果,决定着改革的成败。

再次,建设法治政府是维护人民合法权益、实现社会公平正义的制度保障。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出,加强中央政府宏观调控职责和能力,加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护职能。这被学术界概括为我国政府的五大职能,核心是让市场在资源配置中发挥决定作用,明确政府法定职责必须为、法无授权不可为,实现公正与效率的和谐统一。现代政府职能与每个社会成员的权利和利益有着千丝万缕的联系,政府依法行政是公众合法权益的制度保障。在市场经济条件下,政府依法行政是维护市场秩序、保障社会公平正义的根本途径。调整国民收入分配格局,使改革发展带来的物质财富更多、更公平地惠及全体人民。政府要依法“通过税收、社会保障、转移支付等手段对收入再分配进行合理调节,防止差距过大,促进共同富裕,维护公平正义和社会稳定”。11

最后,法治政府的建设过程就是政府现代化的过程。“现代政府和传统政府主要存在以下区别。1.现代政府是有限政府,传统政府是全能政府。2.现代政府是合理分权政府,传统政府是高度集权政府。3.现代政府是民主政府,传统政府是专断政府。4.现代政府是法治政府,传统政府是人治政府。5.现代政府是服务型政府,传统政府是管制型政府。6.现代政府是公开透明的政府,传统政府是暗箱操作的政府。7.现代政府实行法定任期制,传统政府实行职务终身制。8.现代政府实行选举制,传统政府实行世袭制或任命制。9.现代政府既对上负责也对下负责,传统政府只对上负责。10.现代政府要求公平公正,而传统政府必然导致官僚主义和特权现象。”12建设法治政府就是要建设一个职能有限的政府、民主的政府、服务型的政府、权力配置科学的政府、廉洁奉公的政府、阳光透明的政府,一言以蔽之,就是要建设一个现代化的政府。

三、公正执法与行政证据

依法行政的前提在于法律的公正性,正如福山所言:“和平社会中的大多数人服从法律,不是因为做了理性的利弊计算,恐惧处罚,而是因为相信法律基本上是公平的,在道德观念上已习惯于遵守。”13立法的公正属于期待的公正,只有通过行政执法和司法在个案中实现的公正才是现实的公正。司法的生命在于公正,依法行政的生命也在于公正。

公正执法是法治精神的彰显。然而,《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》并没有明示公正执法的标准。例如,查明案件事实是公正执法的前提,对严重的违法行为要重罚,对轻微的违法行为要轻罚,这样才能实现公正处罚。那么,为什么这样处理才是公正的? 就要先探讨什么是公正。公正就是公平正义,“从古代到现代,人们不断地探讨个人、社会、国家为什么需要正义以及正义在社会中所扮演的角色,绞尽脑汁去解答什么是正义,怎样的人、怎样的行为、怎样的规则、怎样的制度、怎样的社会、怎样的国家才算是公正的,正义的标准或正义原则应当是什么样子,以及正义与其他社会价值的矛盾与调和”。14 但是,正义或者说公正并非没有标准的,时至今日,人们基本上认可亚里士多德的正义标准,即每一个人都应该获得他基于对于共同福利的贡献所应得的部分,通俗地说,就是各得其所,每个人得到他应该得到的就是公正。行政执法也是如此,执法结果与执法的条件相匹配,执法才是公正的。执法的条件不仅有法律,更重要的是每个案件中各不相同的事实。

因此,早在2004年,国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》第一次以正式权威文件的方式阐释了依法行政的具体要求:“合法行政,合理行政,程序正当,高效便民,诚实守信,权责统一。”而且,还对这六点要求进行了具体的解释,如合法行政就是指“行政机关实施行政管理,应当依照法律、法规、规章的规定进行”;合理行政就是指“行政机关实施行政管理,应当遵循公平、公正的原则”。今天看来,这种解释不能说是错误的,但是显然不够全面深入,有点望文生义的感觉。《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》在精神上与前者基本上是一脉相承的,确立的公正执法目标为:“权责统一、权威高效的行政执法体制建立健全,法律法规规章得到严格实施,各类违法行为得到及时查处和制裁,公民、法人和其他组织的合法权益得到切实保障,经济社会秩序得到有效维护,行政违法或不当行为明显减少,对行政执法的社会满意度显著提高。”具体措施包括:“健全行政执法调查取证、告知、罚没收入管理等制度,明确听证、集体讨论决定的适用条件。”但是,在事实认定与证据制度方面仍然缺少公正执法的具体标准。2018年,国务院办公厅《关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》指出,全面推行“三项制度”,对促进严格规范公正文明执法具有基础性、整体性、突破性作用,对切实保障人民群众合法权益,维护政府公信力,营造更加公开透明、规范有序、公平高效的法治环境具有重要意义。该《意见》将会在较长时期内,对于规范行政证据、促进公正执法发挥推动作用,但是它属于政策性文件,没有就核心理论问题进行阐述。

任何国家机关做出任何决策和行为,都应当遵循“以事实为根据,以法律为准绳”的原则。这个原则是辩证唯物主义的方法论,也是中国共产党实事求是思想路线的具体要求,同时也是一切国家机关活动的基本原则。笔者认为,公正执法的基本要求首先应当是以事实为根据,以法律为准绳。事实与法律是公正执法不可或缺的两个方面,只有准确地认定事实,才谈得上正确适用法律,如果事实认定存在错误,就谈不上正确适用法律,行政行为就不可能是合法的。因此,公正执法不能仅仅强调行政行为“依照法律、法规、规章的规定进行”,正确认定事实是依法行政的应有之义。

然而,对于什么是事实,学者们的观点却是有分歧的。法律上的事实概念不同于日常生活中的事实概念。在法学研究中,区分客观事实与法律事实已经成为学术界公认的观点,一个案件的客观情况是在过去发生并不能重现的,要认识这一事实只能依据证据,根据证据认定的事实就是法律事实。客观事实与法律事实不可能总是一致的,这是因为人的认识能力是有限的,恩格斯在《反杜林论》中指出:“一方面,人的思维的性质必然被看作是绝对的,另一方面,人的思维又是在完全有限地思维着的个人中实现的。这个矛盾只有在无限的前进过程中,在至少对我们来说实际上是无止境的人类世代更迭中才能得到解决。从这个意义上来说,人的思维是至上的,同样又是不至上的,它的认识能力是无限的,同时又是有限的。按它的本性、使命、可能和历史的终极目标来说,是至上的和无限的;按它的个别实现和每次的现实来说,又是不至上的和有限的。”15因此,人们在具体案件中有关事实的认识,在目标上只能追求相对真理,而不是绝对真理。把客观真实作为追求目标是一种不切实际的幻想,在具体案件中只能以法律真实为标准。“司法证明的标准不能是难以实现的客观真实,而应是切实可行的法律真实。法律真实体现了证明标准所要求的正当性与合理性。”16

因此,以事实为根据,是指以法律事实为根据,而不可能以客观事实为根据。更进一步地说,以事实为根据,实质上就是以证据为根据。17 这一点已经为最高人民法院的司法解释所确认,《行政诉讼证据规定》第53条规定:“人民法院裁判行政案件,应当以证据证明的案件事实为依据。”这里的“事实”就是指法律事实,因此,“把行政决定建立在充分可靠的证据基础上,才能保证行政行为的合法性和合理性”18,行政机关能否正确收集并审查判断证据就成为能否依法行政的关键所在。

由此可见,行政证据事关行政执法的合法性和公正性,事关依法行政和依法治国,行政证据制度事关国家治理体系和国家治理能力。

1 2014年2月17日习近平在省部级主要领导干部学习贯彻十八届三中全会精神全面深化改革专题研讨班开班式上的讲话:《推进国家治理体系和治理能力现代化》。

2 2013年11月12日《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。

3 〔美〕潘恩:《潘恩选集》,马清槐等译,商务印书馆1981年版,第35页。

4 参见苏力:《认真对待人治》,载《华东政法学院学报》1998年第1期。

5 张文显:《法治与国家治理现代化》,载《中国法学》2014年第4期。

6 〔美〕詹姆斯·L.吉布森、〔南非〕阿曼达·古斯:《新生的南非民主政体对法治的支持》,载《国际社会科学杂志》1998年第2期。

7 马克思:《关于新闻出版自由和公布省等级会议辩论情况的辩论》,载中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局:《马克思恩格斯全集》(第1卷)(第2版),人民出版社1995年版,第176页。

8 2013年11月12日,习近平总书记在党的十八届三中全会第二次全体会议上讲话:《切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来》。

9 2013年1月23日,习近平总书记在十八届中央纪律检查委员会第二次全体会议上的讲话:《科学有效防治腐败,坚定不移把反腐倡廉建设引向深入》。

10 2012年12月7日至11日,习近平总书记在广东考察工作时的讲话:《改革不停顿,开放不止步》。

11 林兆木:《使市场在资源配置中起决定性作用》,载《人民日报》2013年12月4日。

12 薄贵利:《准确理解政府治理现代化的科学内涵》,载《行政管理改革》2014年第9期。

13 〔美〕弗朗西斯·福山:《政治秩序的起源:从前人类时代到法国大革命》,毛俊杰译,广西师范大学出版社2012年版,第255页。

14 张文显:《法治与国家治理现代化》,载《中国法学》2014年第4期。

15 恩格斯:《反杜林论》,载中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局:《马克思恩格斯选集》(第3卷)(第2版),人民出版社1995年版,第427页。

16 何家弘:《司法证明的目的是客观真实,司法证明的标准是法律真实》,载陈光中、江伟主编:《诉讼法论丛》(第7卷),法律出版社2002年版,第50页。

17 参见何家弘主编:《证据学论坛》(第1卷),中国检察出版社2000年版,第5页。

18 杨临宏等:《行政法学新领域问题研究》,云南大学出版社2006年版,第369页。