专家观点

推进新时代信访法治化建设

王周户 杨思怡 (1) ■

摘要：在全面推进依法治国的背景下，信访法治化是新时代信访制度改革的必然方向。我国信访法治化建设已初见成效，但推进过程中仍存在一系列挑战。《信访工作条例》以工作原则的方式确认信访法治化的改革方向，强化了党对信访工作的全面领导，扩大了信访法治化覆盖范围，从制度化、规范化、程序化角度优化信访工作机制，体现更加全面、严格的政治责任。新时代信访法治化建设的关键在于要在政治上坚持党全面领导下的信访法治化，在对象上坚持信访工作部门与信访人的双重面向，在内容上坚持行为约束与程序约束共进，在功能上逐渐弱化权利救济功能，在效果上坚持形式法治与实质法治并重。

关键词：信访法治化 《信访工作条例》 党的领导

一、信访法治化是新时代信访制度改革的必然方向

信访是根植于我国传统政治文化、形成并发展于中国共产党伟大政治实践的中国特色社会主义政治制度。信访工作是党的群众路线在社会治理领域的具体体现，是党和政府了解民情、集中民智、维护民利、凝聚民心的一项重要工作，是各级机关、单位及其领导干部、工作人员接受群众监督、改进工作作风的重要途径。信访制度承载着民意上传、政治参与、权力监督、权利救济与纠纷化解等基本功能，是新时代社会治理领域必不可少的重要制度。在实践中信访部门的运行也面临一系列的现实挑战，并由此引发实务界与理论界对信访制度的争辩。基于当前信访制度在社会治理中承载的重要作用以及作为党的群众工作所独有的政治价值，新时代的信访制度改革方向既非简单取消亦非单纯强化，而是以规范化、专业化、法治化的形式予以优化。信访法治化是优化信访制度的途径，是新时代信访制度改革的方向。信访法治化既是信访工作发展的现实要求，又是全面依法治国的必然要求。

（一）信访法治化是信访工作发展的现实要求

1.信访秩序需要法治化予以规范

社会转型时期的社会矛盾更加多元化、复杂化，在诉讼机制、复议机制、调解机制等多元化纠纷解决机制尚不健全的情况下，信访制度承担了过多的矛盾纠纷化解功能。一方面，“维护民利”政治理念下信访制度的准入门槛较低，大量社会矛盾纠纷从信访渠道涌入；另一方面，信访部门权责不匹配，信访部门运行过载。信访工作实践中存在案件数量居高不下与案件化解率持续走低、信访矛盾协调能力需求偏高与信访工作部门法定职权有限等运行挑战，信访秩序亟须通过法治化方式予以规范。

2.信访功能需要法治化予以明确

信访制度具有时代性，其功能定位必须服务于经济社会发展与社会治理创新的实践需求。信访制度设置初期主要承担的是反映群众意见、改进作风的政治功能，拨乱反正时期信访的政治功能开始弱化，权利救济、矛盾化解等功能逐步凸显。改革开放以后，社会矛盾的多元化、复杂化导致信访中申诉求决类案件大大增多，信访的权利救济与矛盾化解功能更加凸显，与此同时，信访的政治功能被压缩。作为一种非正式的、灵活的、个案化的纠纷化解机制，信访制度具有入口门槛低、介入效率高等其他制度不可比拟的制度优势。但同时，因功能定位不清引发的受理范围不明、职权职责不清、行政权与司法权边界不明确问题成为信访制度亟待解决的现实挑战，信访制度的功能定位需要以法治化方式予以明确。

3.信访权利需要法治化予以保障

我国宪法规定的意见和建议、申诉、控告、检举等方面的基本政治权利为公民信访提供了宪法依据。在矛盾纠纷日益多元化的今天，许多信访纠纷的另一方本身就是政府。政府作为信访纠纷的一方当事人，同时又是信访纠纷化解的裁判者，依据的又多是政府规章制度、规范性文件或相关政策，这就使得在许多问题的处理上，政府公权力的行使难以受到有效约束，公民信访权利容易受到减损。同时，信访是一种权利，而任何权利都不是无序的，都要以规范为依据，信访人在行使信访权利时应当遵守信访规则。信访权利的行使需要相应机关对权利进行保障，所以就要明确信访部门与所涉及的相关部门之间的职责和职权是什么，以及应当如何依法全面履行职能。这些都需要在法治轨道上得到确立并依照法治方式予以运行。

（二）信访法治化是全面依法治国的必然要求

法治是现代国家治国理政的基本方式，信访法治化是国家推进依法治国、推进治理体系现代化和提升治理能力的重要举措。1995年，国务院出台了《信访条例》，成为信访开始迈向法治化的重要体现和依据。在总结多年实践经验的基础上，2004年，国务院印发的《全面推进依法行政实施纲要》中将完善信访制度作为全面推行依法行政，探索高效、便捷和成本低廉的防范、化解社会矛盾的机制的重点内容。2005年修订的国务院《信访条例》更是全面整合行政信访中的各项工作机制，为信访法治化提供了基本依据。2007年，中共中央、国务院制定《关于进一步加强新时期信访工作的意见》，提出要“推进信访工作的制度化、规范化和法制化”。党的十八大以来，信访法治化更是被屡屡提及。党的十八届三中全会决定提出“把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决，建立涉法涉诉信访依法终结制度”，党的十八届四中全会决定提出“把信访纳入法治化轨道”，信访法治化成为全面推进依法治国的重要组成部分。中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》也强调“把信访纳入法治化轨道”。2016年，国家信访局印发的《信访系统贯彻〈法治政府建设实施纲要（2015—2020年）〉的实施方案》明确了信访法治化的主要任务和具体措施，使信访法治化建设迈上了新的台阶。2017年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于进一步加强信访法治化建设的意见》，进一步明确了信访制度的改革目标与发展方向。2022年，由中共中央、国务院发布施行的《信访工作条例》以党对信访工作的全面领导统揽信访工作全局，为新时代我国信访法治化的推进开辟了新思路，锚定了新方向。信访法治化已经成为新时代全面依法治国的重要内容。

1.信访法治化有助于保障人民充分行使当家作主的权利

人民群众是全面依法治国的推动主体与价值归依。我国是人民当家作主的社会主义国家，人民是国家的主人，我国宪法为公民信访提供了宪法依据，人民通过宪法赋予的权利直接或间接地参与国家治理与公共事务管理。信访工作本质上是党的群众工作，其首要职能就是加强党与人民群众的密切联系，通过信访工作了解民情、集中民智、维护民利、凝聚民心。要将解决信访问题和解决民生问题相结合，构建对维护群众利益具有重大作用的制度体系，建立健全社会矛盾预警机制、利益表达机制、协商沟通机制、救济救助机制，畅通群众利益协调、权益保障法律渠道。把信访纳入法治化轨道，保障合理合法诉求依照法律规定和程序就能得到合理合法的结果。信访法治化有助于维护人民主体地位、保障人民合法权益。

2.信访法治化有助于促进法治政府建设

法治政府建设是全面依法治国的重点任务和主体工程。新时代的法治政府建设以职能科学、权责法定、执法严明、公正公开、智能高效、廉洁诚信、人民满意为目标，其核心要义是通过规范政府依法行政，保障人民合法权益。信访制度具有政治参与、权力监督、权利救济、矛盾调处、民意沟通等多重功能，信访法治化有利于优化政府运行流程，提升政府治理能力，从而推动法治政府和服务型政府建设。具体来说，信访法治化有助于通过拓宽人民群众和社会组织有序参与行政立法的渠道，推进行政立法全过程民主，提升行政立法科学性、民主性、合法性；信访法治化有助于通过强化权力监督促进政府严格、公正、文明执法，提升执法能力和执法水平；信访法治化有利于通过补充渠道建立保障人民群众的合法权利，在依法行政的过程中解决人民群众的合法诉求，通过合法渠道有效化解社会矛盾纠纷；信访法治化有利于借助压力传导倒逼公务人员，尤其是关键少数提高运用法治思维和法治方式的能力，以法治思维和法治方式想问题、作决策、办事情。

3.信访法治化有助于提高司法公信力

信访与调解、仲裁、诉讼、行政复议等其他法定纠纷解决机制边界不明，致使进行信访工作时可能产生跨界与越界。信访法治化有助于以法定形式确认信访分流机制，区分法律性质的信访与非法律性质的信访，使涉法涉诉信访案件回归正式的司法救济渠道并以法定程序进行，从而重塑司法权威和公信力。

4.信访法治化有助于增强全民法治观念，推进法治社会建设

“全民守法是法治社会的基础工程。”（习近平，2021）实践中信访工作的操作过程遵循法治思维和法治方式的水平仍有待提高，加之信访人的信访诉求也已经从原本单纯的权利救济演化为复合型利益诉求，随之出现一系列现实调整和问题。信访法治化有助于规范信访秩序，引导和支持人民群众理性表达诉求、依法维护权益，同时对为达成目的而采取缠访、闹访等非法行为方式的人员依法进行处置。“逐级走访”“三级终结”“信访听证”等制度的建立实行，既能够推进信访法治化进程，也能够以此增强全体公民法治意识和提高全体公民的法治素养，使法治成为社会共识和基本准则。

二、信访法治化建设的推进实效

（一）规范角度：信访法律规范体系基本建立

经过数十年的制度建设，我国信访法律规范体系已基本建立，形成了以宪法为统领，以《信访条例》为基本框架，以地方信访法律规范、党政机关信访法律规范以及司法解释类信访文件等为主要内容的信访法律规范体系（宋明，2021）。2022年5月1日正式实施的《信访工作条例》，以党对信访工作的全面领导统揽信访工作全局，为新时代我国信访法治化的推进开辟了新思路，锚定了新方向。《信访工作条例》是对国务院《信访条例》的优化与升级，突破了《信访条例》主要规范行政信访的界限，扩大了规范信访工作的覆盖范围，进一步理顺了信访工作体制和格局，优化了一系列相关制度机制，对进一步规范和加强新时代信访工作具有里程碑意义。但是，我国信访法律规范体系仍有待进一步健全完善。

（二）运行角度：信访工作机制不断建立健全

根据笔者参与的全国信访法治化现状调研（西北部区域）项目收集的资料，目前我国信访法治化建设运行良好。信访机构设置较为完备、信访业务运作基本正常、信访工作流程较为规范，各项工作机制不断建立健全。实践中以逐级走访、复查复核、网络信访、依法分类处理信访、三级终结等制度为主要内容的信访基本运行机制，以信访联席会议、三项建议（具体包括行政处分建议权、改进工作建议权、完善政策建议权）、包案化解、信访听证、调解、联合督导、挂牌督办、信息研判预警、信访督查等制度为主要内容的信访工作保障机制，以定点接访、专题接访、带案下访、重点约访、集中接访等制度为主要内容的接访下访机制已初步形成（王学军，2012）。

（三）效果角度：诉访分离初步形成，权责统一初见成效

“信访不信法”是信访制度运行中一直存在的问题，推进诉访分离成为信访制度改革的工作重点。2005年国务院修订的《信访条例》规定要求区分涉法涉诉信访与普通信访，2013年开始的涉法涉诉信访工作机制改革探索确立了诉访分离与涉法涉诉信访依法终结制度，后在中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发的《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》中予以确认。该意见确立了实行诉讼与信访分离制度、建立涉法涉诉信访事项导入司法程序机制、严格落实依法按程序办理制度、建立涉法涉诉信访依法终结制度，这些制度及其相关机制的不断建立健全在实践中产生了较为显著的效果，大部分涉法涉诉案件能够通过法定渠道进入司法程序，使得诉访分离初步形成并显示实效。信访责任法治化是信访法治化的重要内容。《信访工作责任制实施办法》对信访工作各责任主体的责任内容进行了明确规定，综合运用督查、考核、惩戒等措施，依法规范各级党政机关履行信访工作职责，强化信访工作责任，确保群众合理合法诉求及时就地解决。为了落实信访责任，实践中地方信访部门以推进领导干部接访下访压实领导干部责任，以推进联合接访压实职能部门责任，以推进依法逐级走访压实基层属地责任，以推进初信初访规范办理压实信访基础业务责任，以完善信访联席会议、建立重大复杂疑难信访听证压实信访积案攻坚化解责任。权责一致的责任信访格局初见成效。

三、《信访工作条例》对信访法治化的创新

2005年，国务院修订的《信访条例》作为我国信访制度体系的最高层级规范，多年来为信访制度体系搭建了基本框架，也是推动信访法治化非常重要的制度依据。但是，新时代社会主要矛盾发生了深刻转变，信访工作面临许多新问题新挑战。在总结党的十八大以来信访制度改革经验，全面吸收融合《信访条例》的基础上，2022年，中共中央政治局会议审议批准了《信访工作条例》，并由中共中央、国务院共同发布实施。《信访工作条例》共6章50条，在制度设计上更加体现出综合治理、分类治理、多元治理、依法治理的整体思路。《信访工作条例》围绕信访工作体制机制、任务责任、处理程序、监督体系等进行顶层设计，体现了信访法治化的诸多创新。

（一）强化党对信访工作的全面领导

在全面深化改革与全面依法治国背景下，党的领导也必将走向法治化道路（张炜达、郭朔宁，2021）。《信访工作条例》的最大特色就是以党的领导统筹整合信访工作方方面面，将党的全面领导贯彻到信访工作的各方面全过程，以法治方式使党的政治理念走向现代化、制度化、法治化。《信访工作条例》第1条立法目的中明确要坚持和加强党对新时代信访工作的全面领导。第3条强调了作为贯彻党的群众路线的信访工作密切联系群众的政治功能。第4条指导思想中融入了政党意志与政治责任。第5条将坚持党的全面领导作为信访工作应当遵守的首要原则，将党政同责作为信访工作责任的基本原则。第7条明确了党全面领导下的信访工作格局。第8条规定了党中央统一领导信访工作的具体方式。第9条对地方党委领导本地区信访工作进行了规定。第14条规定了各级党委和政府信访部门是开展信访工作的专门机构，并规定了具体职责。第16条规定了各级党委和政府应加强信访部门建设，优化配强领导班子，建立健全信访督查专员制度，打造高素质专业化信访干部队伍。

（二）以工作原则的方式确认信访法治化的改革方向

2005年，国务院《信访条例》的出台为信访制度实践中的存废之争画上了句号，并确定了法治化的信访改革思路。《信访条例》以行政法规的形式将信访活动与信访工作的各项机制以制度化的方式确定下来。信访法治化既包括信访制度的法治化，也包括信访行为与信访理念的法治化（李晓瑜，2020）。为了将法治化贯彻到信访制度、信访行为、信访理念各个方面，《信访工作条例》第4条明确规定信访工作要“坚持底线思维、法治思维”，并首次以工作原则的方式确认信访法治化的改革方向；在第5条中将“依法按政策解决问题”作为信访工作的基本原则，要求“将信访纳入法治化轨道，依法维护群众权益、规范信访秩序”。

（三）扩大信访法治化覆盖范围

从横向上看，《信访工作条例》将信访法治化覆盖范围从行政信访扩大至所有信访事项及信访渠道整体。国务院《信访条例》是行政法规，主要是规范行政领域涉及信访事项的行政机关，社会团体、企事业单位参照执行。然而事实上，信访工作涉及的范围极广，几乎遍布整个公权力行使的事项范围，除行政系统外还包括党委、人大、政协、监察、法院、检察院、军队以及人民团体、事业单位、国有企业等各个系统。为了扩大信访法治化覆盖范围，统合不同系统的信访工作，《信访工作条例》第2条将适用范围扩展到各级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、监察机关、审判机关、检察机关以及群团组织、国有企事业单位等，几乎涵盖了所有公权力主体的全部信访工作。从纵向上看，《信访工作条例》更加注重信访法治化向基层延伸。信访是社会治理领域的重要制度，而基层治理是新时代社会治理的基石。《信访工作条例》更加注重工作重心下沉，如在第13条第3款规定可以根据工作需要由乡镇党委和政府、街道党工委和办事处建立信访工作联席会议机制。在第15条第3款规定乡镇党委和政府、街道党工委和办事处以及村（社区）“两委”在矛盾纠纷源头化解上发挥的职能。

（四）从制度化、规范化、程序化角度优化信访工作机制

制度化、规范化、程序化是社会主义法治的基本特征。信访法治化就是要通过对信访制度的程序进行构建来实现其内在价值。信访法治化一是要建立完备的信访分流制度体系；二是要通过提升信访制度运行的规范性、程序性、专业性来提高信访制度的合法性、有效性，从而确保信访制度的功能实现，保障公民信访权利。

《信访工作条例》正是从规范化、程序化角度确认、整合和强化了实践中已经成熟的信访工作机制并进行了相应创新。《信访工作条例》第5条整合了《信访条例》第3条、第4条、第5条、第27条、第31条的规定，凝练出信访工作应当遵循的基本原则，强调了“坚持党的全面领导”“坚持以人民为中心”“坚持落实信访工作责任”“坚持依法按政策解决问题”“坚持源头治理化解矛盾”。在信访工作体制上，《信访工作条例》第7条明确要构建“党委统一领导、政府组织落实、信访工作联席会议协调、信访部门推动、各方齐抓共管”的信访工作格局。为了推进诉访分离，确保合理合法诉求依照法律规定和程序就能得到合理合法的结果，《信访工作条例》第29条至第31条分别就建议意见类、检举控告类、申诉求决类事项进行区分并分别规定其受理办理程序。为了强化信访责任，《信访工作条例》构建了包括监督责任、监督机制、责任追究在内的监督体系。主要内容包括强化信访工作督查、强化信访工作考核、强化信访部门提出改进工作、完善政策和追究责任“三项建议”的职责，建立信访情况报告制度，做好与巡视巡察工作、干部监督工作的衔接等。

（五）体现更加全面、严格的政治责任

党内法规体系是中国特色社会主义法治体系的重要组成，直接承载着执政党的执政理念，并处处体现出纪在法前、纪严于法的特点。《信访工作条例》一方面体现出制度化、规范化、程序化特征；另一方面也体现出更加全面、严格的政治责任。

在信访工作的指导思想上，《信访工作条例》融入了中国共产党以人民为中心的执政理念，在第4条明确指出信访工作要“牢记为民解难、为党分忧的政治责任”，这就提升了对信访工作的实质要求。目前看来，信访制度的权利救济与纠纷化解功能仍居主位。新时代信访工作必须坚持效率与质量并重。为了有效提升信访工作效率，规范信访工作流程，增加信访透明度，《信访工作条例》回应了大数据时代网络信访的兴起，在第17条、第18条、第21条新增了关于网上信访的制度设计。为了确保矛盾纠纷实质性化解，《信访工作条例》第15条规定提出要坚持和发展新时代“枫桥经验”，充分发挥乡镇党委和政府、街道党工委和办事处以及村（社区）“两委”在矛盾纠纷源头化解上的职能，强调就地化解信访矛盾纠纷。第27条规定要依法按政策及时就地解决群众合法合理诉求，对于诉求合理的应当解决问题到位，对于诉求无理的应当思想教育到位，对于生活困难的应当帮扶救助到位。第33条规定申诉求决类事项办理应建立调解与和解制度，充分尊重当事人意志，推进社会矛盾纠纷实质性化解。《信访工作条例》还强化了信访责任，不仅有法律责任还有政治责任，不仅有程序责任还有效果责任。追责依据不仅限于法律法规，还包括党内法规与纪律。第45条增加了“对党委和政府信访部门提出的改进工作、完善政策等建议重视不够、落实不力，导致问题长期得不到解决”“其他不履行或者不正确履行信访事项处理职责的情形”两项追责情形，体现了纪严于法的政治要求。

四、新时代信访法治化建设的关键

（一）在政治上坚持党全面领导下的信访法治化

1.强化党的领导，充分发挥信访制度的政治优势

作为一项重要的政治发明，我国信访制度本身就发端于党的执政探索，来源于党的群众工作实践。自建党之初，共产党就坚持以人民为中心的执政理念。信访工作是党和政府了解民情、集中民智、维护民利、凝聚民心的重要渠道，信访法治化必然要坚守党的领导的基本原则。“党委统一领导、政府组织落实、信访工作联席会议协调、信访部门推动、各方齐抓共管”信访工作格局的形成与中国共产党以人民为中心的执政理念以及在此理念下不断推行的矛盾纠纷实质性化解是分不开的。要贯彻并把握好坚持党对信访工作的全面领导与信访法治化之间的关系。党对信访工作的领导既体现在政治领导、思想领导、组织领导等宏观方面，也体现在对信访法治化的领导上。党对信访工作的领导一方面确保了信访制度改革在正确的方向进行，另一方面党对信访制度的领导本身也应当依法依规，在法治轨道上进行。

2.用辩证思维统合信访工作中的群众路线与法治主义

法治与政治并不是割裂对立的，二者是一种辩证关系。政治决定着法治的制度性质及其根本走向，法治要反映政治要求，而在依法治国和依法执政下，政治也需要在一定条件下和范围内借助法治方式来实现。信访制度具有政治性和法治性双重属性，能够统合在全面依法治国实践之中。从实质上看，信访制度承载的民主价值与社会主义法治对民主、公正的实体追求一致；从形式上看，信访制度的规范性、程序性外观与社会主义法治的形式化原则相契合，这就为信访法治化提供了基础。不能简单以信访制度与信访工作运行中存在的一些问题而对其本身进行否定性评价，而应当用辩证思维统合信访工作中的群众路线与法治主义，以法治化方式推动信访制度改革。推进新时代信访法治化建设需平衡群众路线与法治主义内在张力，以党的领导统合信访工作各项体制机制。在治理逻辑中以法治中的公开性、普遍性、程序正义等原则的落实，通过组织结构、运行机制、制度规范的建立健全贯彻信访制度内涵的民主价值与对公平正义的追求。

（二）在对象上坚持信访工作部门与信访人的双重面向

信访法治化的对象既包括信访工作又包括信访行为。信访法治化推行不畅的原因既有来自一些信访工作部门在信访工作中一定程度上的不严格、不规范、不担当，也有来自信访人信访行为的不规范、不合理、不合法。因此，信访法治化应当严格坚持信访工作部门与信访人双向规范。一方面，要依法规范信访部门的信访工作，以加强信访法律体系建设为契机明确信访部门权限范围，既推行诉访分离，让各类案件能够按照法定要求法定程序进入相应的处理渠道，同时也以依法全面履职、强化责任监督确保信访机关、单位在信访工作中严格遵守信访业务规则、流程、机制，杜绝实践中截访、压访或妥协等现象，创新工作方法，促进阳光信访、责任信访、法治信访的形成。另一方面，要依法规范信访人的信访行为，既依法保障公民合法权益，也要引导群众正确认识信访权利和实现权益的途径，提高群众遵法、守法、用法的意识，保障公民的合理诉求通过信访途径依法得到处理和解决。要引导群众理性合法地表达个人诉求、维护自身权益，对以信访为名缠访闹访、谋取非法利益、破坏信访工作秩序与社会秩序的应当依法严肃处理。

（三）在内容上坚持行为约束与程序约束共进

从近年来信访法治化改革工作开展的情况来看，重点上主要是推进越级上访的法定程序控制、信访的三级终结流程和信访督查程序以及渠道分流改革等程序建制（张炜达、郭朔宁，2021）。程序主义进路的优点是直接就信访制度运行中的实际问题进行精细、明确的规范化设计，以规避因不规范的运作而产生的信访乱象。程序主义进路下的信访法治化改革以精细化、规范化、实操化的方式逐步构建起信访制度规范化的运作流程，在实践中发挥了重要作用。但与此同时，程序主义进路推进中产生的制度化、标准化等形式法治特征有悖于信访制度作为一种非正式的、灵活的权宜性模式设计，这又在实际上影响着信访制度效果的发挥。以越级上访为例，实践中确实存在因信访渠道不畅通等程序性故障引发的越级上访，但更多的越级上访是由于新时期矛盾纠纷的复杂性以及信访人对政府的“差序政府信任”。在这种情况下，仅凭程序约束显然无法解决深层次的问题。信访法治化的行为规范主义进路更能从深层次解决问题。信访法治化首先强调约束行为，其次才是规范程序（张宗林、吴镝鸣，2018）。行为规范既包括信访人的行为，也包括信访机关、单位的行为，而后者无疑是规范与约束的重点。前者主要是以法治化形式引导信访人以合法方式、合法渠道，就其合法诉求进行表达。一方面保障信访人权利的行使，另一方面维护信访秩序。后者则至少包括两方面内容：一是从规范信访工作的角度出发，以法治化形式规范信访机关对信访活动的回应和处理；二是从建设法治中国的角度出发，以法治化形式和压力性特征推进执政党依法执政以及政府依法行政，从源头上减少矛盾纠纷的产生。

（四）在功能上逐渐弱化权利救济功能

信访权利救济功能的畸形膨胀可能侵占了其他法定救济途径的空间。但是转型时期社会矛盾的特殊性又注定不能以“休克疗法”直接将信访制度的权利救济功能予以剥离，信访功能重心的转移必须与司法体制改革、行政体制改革相适应。现阶段可行的方式是采用“两步走”战略：在政治参与渠道有待进一步畅通、司法权威没有完全树立的情况下，通过分流方式对信访权利救济功能予以限缩，在保留信访的“底线救济”功能的同时，强化信访的政治参与功能。在诉访分离机制运行良好、政治参与渠道畅通、司法权威全面确立的情况下，将矛盾纠纷化解以及权利救济功能予以剥离。

（五）在效果上坚持形式法治与实质法治并重

信访法治化是中国特色社会主义法治建设的必然要求。信访的政治性和法治性统合于中国特色社会主义法治建设，要求信访法治化在效果上坚持形式法治与实质法治并重。坚持形式法治，就是坚持以制度化、规范化、程序化确认和保障各项信访工作机制在法定轨道运行。坚持实质法治，将党的机关以及其他各类机关全部包含进来，从更高的政治站位上统辖人民群众的诉求，在信访工作中践行法治蕴含的公平正义理念，灵活平衡事实的合法性与合理性，树立人们心中对“公平”的信仰（张宗林、郑广淼，2013），在信访功能、信访范围、处理标准、处理程序、信访依据等方面进行全面的法治化（杨小军，2013）。程序正当是信访法治化的基础，信访法治化的所有内容都要符合程序正当的基本要求。信访追求的正义必然包括程序正义，不能仅追求实体正义而忽视程序主义。同时，程序正义是实体正义的保障而非阻碍，不能以程序之名将目前无法通过现有程序进行救济的事件排除在外。信访法治化建设是一项长期工程，必须从全面依法治国与国家治理体系现代化的高度进行制度设计。信访工作的出发点不能仅停留在维稳思维“摆平逻辑”，而是必须要确保以法治化方式取得形式与实质的双重正义。

参考文献：

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宋明，2021，《信访法律规范体系概述》，《信访与社会矛盾问题研究》第3期。

王学军，2012，《中国当代信访工作制度》，人民出版社。

张炜达、郭朔宁，2021，《论全面依法治国背景下党的领导法治化》，《西北大学学报（哲学社会科学版）》第5期。

李晓瑜，2020，《当代中国信访法治化进程的回顾与展望》，《领导科学》第4期。

张宗林、吴镝鸣，2018，《国家治理体系下的信访制度研究》，人民出版社。

张宗林、郑广淼，2013，《中国信访：新视角 新思维 新理念》，中国民主法制出版社。

杨小军，2013，《信访法治化改革与完善研究》，《中国法学》第5期。

Promoting The Legalization of The Petition System in The New Era

Wang Zhouhu Yang Siyi

Abstract： In the context of comprehensively promoting the law⁃based governance，the legalization of the petition system is an inevitable direction for the reform of the the petition system in the new era. Although preliminary results have been achieved，there are still many problems at the theoretical and practical levels. There is a conflict between the mass line and the rule of law at the theoretical level，while unclear functional orientation，poor system operation and incomplete legal system still exit at the practical level. The “Regulations on the Work of The Petition System” confirms the reform direction of legalization of The Petition System by working principle，strengthens the overall leadership by the CPC over the work of the petition system，expands the coverage of the legalization of the petition system，and optimizes it from the perspective of institutionalization，standardization，and procedures，embody more comprehensive and strict political responsibility. There are some essential work should be done in the legalization of the petition system in the new era： we should adhere to the legalization of the petition system under the overall leadership by the CPC，we should adhere to the dual aspect of the petition system working departments and letter⁃writers and visitors in terms of objects，we should adhere to the co⁃development of behavioral and procedural constraints in content，we should gradually weaken the right relief function of the petition system，and to realize the rule of law in form and substance in terms of effect.

Keywords： Legalization of The Petition System，Regulations on the Work of The Petition System，Leadership by The CPC

(1)* 王周户，中国法学会行政法学研究会副会长，西北政法大学地方政府法治建设研究中心主任、教授、博士生导师；
杨思怡，西北政法大学行政法学院（纪检监察学院）讲师、博士研究生。