第一节 外事工作简介

一、外事工作的含义

我国的外事工作由我国总体外交和地方外事组成，有狭义和广义之分。狭义的外事工作就是外交事务工作。

外事工作是中国发展对外关系、处理国际问题、与国际交往联系，并依据国家的方针政策指导、规范、处理对外领域的事务和问题，服务于国家外交与社会经济发展的工作。

中国使用“外事”这个概念由来已久，尽管“外交”一词直到近代才具有今天的含义，但是“外事”一词却从一开始就是指国家的对外事务。《左传》中说：“中行桓子曰：‘请复贸季，能外事。’”中行桓子建议重新起用贸季，因为他善于处理对外事务。内事和外事，一内一外，指的就是内部事务和对外事务。所以，中国古代称外交为外事。即使到了现在，狭义的外事也通常是指外交事务，如《现代汉语词典》中的解释是：外事即外交事务，如外事活动、外事机关。但是，随着对外关系的发展，特别是我国对外开放的扩大，人们倾向于对外事作更广泛的理解。《新编实用汉语词典》认为，外事即外交事务，涉外事务，如外事活动、外事部门等。近几年出版的《对外交流大百科》也指出：狭义的外事主要指外交部门、外交代表机构同外国政府及其机构、国际组织和国际机构所从事的活动；广义的外事则指国家机关与外国政府、国际组织、国际机构、外国企业、团体、外宾、华侨所进行的政治、经济、文化、法律、军事、旅游等一切交涉、会谈和活动。在今天，采取广义的外事概念更能适应日益广泛的外事实践。

“外事（foreign affairs）”在汉语中既可以广义地表示外交事务，又可狭义地专指地方外事工作。在世界其他国家也存在着地方外事，但西方政府和学者大都没有使用“地方外事”一词，他们更多使用的是“次国家外交”（sub-national diplomacy）一词。因为近年来西方国际关系学界有一种理论强调团体行为体的巨大作用，所谓的团体行为体就包括了国际的（international）、超国家的（supernational）、跨国家的（transnational）以及次国家的（subnational）行为体，还把它们看作是国际舞台上潜在的共同行为体（co-actor）。这些理论阐述地方外事（次国家外交）的作用，简单地说，地方外事的行为体包括了各类地方政府（州、省、市等）。中国地方政府在对外交往中不能把地方利益凌驾于国家利益之上，要为中国的总体外交服务，地方外事活动和中央外事活动不是竞争关系，而是上下级合作的关系。我国的对外交往形成了全方位、多渠道、宽领域、深层次的新格局，呈现出“知交尽四海，万里有亲朋”的局面。

二、外事和外交的关系

外事和外交同属国家的涉外工作，它们的基本要求是一样的，只是规格不同而已。所以，我们认为：外事，是相对于内事而言的，其本意指涉外事务，是国家、地方、部门涉及国外、境外事务的总称。

所谓外交就是一个国家为执行其外交政策而在国际关系方面所进行的活动，例如参加国际组织和会议，跟别的国家互派使节，进行访问、谈判、交涉，签订条约和协定等。外交是以主权国家为主体，通过正式代表国家的机构与人员的官方行为，使用交涉、谈判和其他和平方式对外行使主权，以处理国家关系和参与国际事务，是一国维护本国利益及实施其对外政策的重要手段；不同的对外政策形成不同形态和类别的外交。简而言之，外交指任何以主权国家为主体，通过和平方式，对国家间关系和国际事务的处理。

外交的主要功能在于和平、文明和理性地维护国家利益与实现国家对外战略和对外政策的目的、目标，发展国家对外关系，弥合国际社会冲突，加强和促进国际合作。在国与国交往过程中，外交的重要功能还具体体现在沟通、信息情报收集与评估以及调处和影响功能。外交是国家实现其对外政策的重要手段。

外交是最高层次的外事，是国家处理对外关系的重要形式，主要由国家元首、政府首脑和外交机构与各国政府、外交机构和国际组织发生交往，是官方按一定原则、政策、方式、礼遇和程序进行的外事活动。因此，外交工作主要是以国家、中央政府名义进行的，涉及国家主权问题时，地方政府无权开展外交事务；而外事工作在我国的外事实践中，则指有别于外交的一般性涉外工作，主要是指地方政府和国务院有关部门所属范围内的外事活动。代表国家对外并主管外交的职能机构是外交部；代表国家正式开展外交的机构叫做外交机构，如驻外使领馆；其他各种对外机构则统称为外事机构或涉外单位，如中共中央对外联络部，就是党的外事机构。

外事工作由我国总体外交和地方外事组成，分为国家外事、区域外事（省、部）与基层外事（县）三个工作层次，主要以服务国家总体外交为目的。外事工作主要是服务性工作，从宏观上讲，它为国家总体外交和地方经济社会发展服务；从微观来讲，服务贯穿了全国各个级别、各个行业对外交往的方方面面。面对复杂多变的国际国内环境，外事工作统筹国际国内两个大局，坚持和平、发展、合作的原则，与时俱进，服务于国家发展大局。例如，中国云南腾冲与缅甸有历史悠久的民间往来，是中国历史上最悠久的民间对外交往之一，但“二战”后基本停滞。20 世纪90 年代，云南省腾冲县政府以侨搭桥，1992 年与缅甸7个部的部长在甘稗地签署了翻修腾密国际公路的协议，1993 年5月建成通车；2003年重新修路谈判开始后，缅甸的总理、国家主席、国防部长都表示积极支持；2004年腾冲县政府再次与缅甸密支那政府达成协议，投资五亿八千万重修这条路；2007年4月，翻修腾密公路正式开通。中国一个不大的边境县以民间方式与另一个国家沟通，主导了一条国际公路的修建，并且在谈判过程中，腾冲县政府一直与缅甸政府、人民军、独立军三个政府都保持着良好的关系，公路修建中也与缅甸各方政府通力合作。腾密国际公路的成功合作，可谓中国地方行政机构在改革开放后创造的一个民间对外交往的奇迹。[1]

外事工作谋全局，不仅体现在对宏观局势的把握上，还体现在对工作思维、行为趋向和工作的导向上。只有站得高、把握得准，才能看得远、谋得深，才能出成果，才能宣传我国，展示我国良好的国际形象，开阔国际眼光和全球视野，扩大我国对外开放，促进经济社会发展，实现中国梦。

外事和外交的区别在于外交是最高层次的外事，因此，外事是指包括外交在内的所有涉外事务，外事工作是包括外交在内的所有对外交往工作。如果说外交、外事和涉外工作像一座金字塔，那么，严格意义上的外交即处在塔尖，不同的外事和涉外工作则处在金字塔的不同层次和方位，而对外总政策则是把金字塔结为一体的黏结剂。

三、我国外事制度的构建历史

我国外事制度有一个发展过程，不同时期有不同的特点。新中国成立后，中国共产党领导下的中国政府不承认国民党政府同其他国家建立的外交关系，新中国的外交从“零”起步。随着地方新生政权的建立，中共中央实行“另起炉灶”、“打扫干净屋子再请客”和“一边倒”的对外政策，确立了“党政合一”的外事体制，完全站在以苏联为首的社会主义国家一边，争取社会主义国家的承认和支持。毛泽东等中共领导人虽然在理论上开始区别党际关系与国家关系，但由于当时国际形势的制约和外交任务的需要，在实践中还难以将二者真正区别开来。我国与苏联等社会主义国家的关系基本上等同于党际关系，党际关系的亲疏直接决定国家关系的好坏。大体而言，我国外事的发展经历了三个重要阶段，其主要特点是文化外事的职能从服务于国家外交的单一职能向服务于国家外交与经济社会发展的多元化职能转变。

（1）20世纪50年代，新中国外事制度确立，由政府外事机构管理涉外事务，国际活动指导委员会诞生后，它与政府外事机构分工协作。

1956年，中共中央和国务院下发《关于中央设立外事小组和国务院设立外事办公室的联合通知》[2]，对党和国家的外事工作体制进行了改进。党内成立外事小组，全盘领导外事工作；政府设立外事办公室，外事办公室既是国务院管理外事工作的总口子，又是中共中央外事小组的办事机构，我国由此确立了“党政合一”的外事体制。地方外事实现归口管理，这有利于地方外事协调、统一发展。政府外事部门，包括外经贸部门没有直接的对外谈判权，也缺乏系统的管理，主要任务是为中央部门和外贸公司服务。除了上海、广州等重要口岸城市设有外事处（直属外交部），处理涉外事务外，非开放城市政府没有专职的外事机构。在省（区）市党委设有国际活动指导委员会，承办中央交办的涉外事务，而外事接待任务一般由政府交际处负责。“文化大革命”开始后，国务院和省（自治区、直辖市）的外事办公室都被撤销，地方外事基本处于停顿或半停顿状态。

70 年代开始，我国与西方国家的关系逐步解冻，实现了关系正常化，这一时期随着国家对外工作的展开，很多省份建立了专职外事机构，归国务院直属领导。由于当时的国内外环境，我国的外事管理较为严格，外事高度集中，出访和邀请外国人来访等外事事项基本由中央统一管理。

（2）1978年后，随着改革开放不断深入，中央陆续放宽政策，对各省区市、计划单列市、经济特区和沿海开放城市的党政领导和外办、外经贸委、科委等部门授予了一定的审批权。譬如，通过开展对外交流，可以广泛吸引外商投资、扩大地方的对外经贸合作，把以地方自主为特征的外事活动拓展到政治、经济、文化、社会等各个领域，而且地方各相关部门和基层单位也参与到了对外工作中。另外对外交往工作已不再受到“两大阵营”、“三个世界划分”等政治外交的限制，而是显示出更加开放的、多元化的对外交往格局，这也为各级的外事提供了一个更广阔的国际交往舞台，使地方对外合作空间更加开阔。对外交往工作一个首要准则就是要坚持党对外事工作的统一领导，确保地方和部门利益与国家利益的根本一致，实现中央对国内国际两个大局的统筹。

对外交往工作的基本观点是：对外交往服从和服务于国家利益，围绕和平与发展这一主题，为中国改革开放和社会主义现代化建设服务；国际交往发挥形式灵活、内容多样的独特优势，促进国家关系的建立与发展。

（3）进入21世纪，随着我国综合国力的不断提升，全方位、宽领域和多层次对外开放格局的形成，国际影响的日益扩大，国际地位的不断提高，外事工作的性质和特点发生了重大变化。政府发挥民间外交优势，利用友城及各类民间渠道，主动加强同国外地方政府、议会及知名人士的交流与合作。特别是沿海沿边地区从地缘优势出发，结合本地外事工作的特点，不断加强与周边国家、地区城市的交流与合作，为维护睦邻友好、促进周边区域发展和战略合作，政府各部门乃至企业、院校都先后设置了专职外事机构；文化外事的覆盖范围扩大到政治、经济、文化和社会等各方面；外事活动的参与者也从专职部门扩大到各行各业的基层单位。同时外事主体多元化。全球化实际上已使意识形态的对立转变为民族国家间综合实力或软实力的竞争，主权国家的文化利益彰显，文化外交已成为国家外交和文化软实力建设的根本，民众逐步成为外事的重要主体。

随着世界经济全球化进程的加快，各国之间的联系更加密切。中国强调必须善于正确认识和把握国际因素对中国国内事业可能产生的影响，必须善于统筹国内和国际两个大局，更加注重从国际国内形势的相互关系中把握发展方向，更加注重从国际国内条件的相互转换中把握发展机遇，更加注重从国际国内资源的优势互补中创造发展条件，更加注重从国际国内因素的综合作用中掌握发展全局，明确将政府的对外交往工作列为加强政府的执政能力建设的重要内容。