第4章 高效管理体系使政令畅通无阻

帝王要想全面控制局面，最根本的措施是建立一个职责分明、效率较高的行政体系。因为这样一个行政体系可以使政令更加畅通，下情亦可上达，帝王只要能够掌控这个体系，也就能控制全局。

在中国历史上，通过改革行政机构加强中央集权的行动到明清时代达到顶峰。

皇权的至高无上是实现皇帝独裁、大臣辅政的先决条件，既然这是必由之途，那么首先就要在政治体制中确立、体现出来。元朝时于中央设中书省以总理全国政务，中书省的大权实际是在左右丞相手中掌握，如此则中央权力必然会过分地集中于中书省，造成左、右丞相权力的膨胀，因而丞相虽然起到了辅政的作用，可同时又起到了限制政权发展的作用。而在地方设置行中书省，从建制上仿效中书省，掌握了各地的政、法、军权，号称“外政府”。正缘于此，元朝后期各自为政，往往擅权自专，不听朝廷调度，形成了分裂割据的局面。正如我们所知，朱元璋渡江后建立的明政权江南行中书省，也仿效了元朝这种政体，因此一应军国大事均不需向小明王奏请，朱元璋得以把江山坐大。因而可以说元制的种种弊端，是朱元璋亲历亲闻，所以他既然在前期从这种行政制度中得到了好处，后期却担心部下起而仿效。

正如朱元璋所担心的那样，明朝建立以后，臣僚越礼非分、违法逾制的事件层出不穷。有鉴于此，他已经感觉到改革行政机构势在必行。

洪武三年，朱元璋指出：“夫元氏之有天下，固由世祖之雄武，而其亡也，由委任权臣，上下蒙蔽故也。今礼所言不得隔越中书奏事，此正元之大弊也。君不能躬览庶政，故大臣得以专权自恣。”他之所谓的“躬览庶政”，就是指皇帝要亲预朝政。本来如完全遵照元制，各种政事的处理在中书省便已基本定案，至皇帝处批准就行了。而将政事公文直接递交皇上，越过中书省，也就违背了元制逐级奏请的定制。朱元璋在这里提出要亲预朝政，就意味着他允许这种逾制，将一部分本由中书省处理的政事揽在身上，这标志着他着手削弱中书省的权力职能，进一步扩大皇权的开始。

至洪武九年六月，经过六年的经验准备和思想准备之后，他下令改行中书省为承宣布政使司，废除行省平章政事、左右丞等官职，改参知政事为布政使，以“掌一省之政”。主要管民政和财政。布政使是皇朝派驻地方的使臣，朝廷的政策、法令和派给地方的多种任务，通过他们下达各府、州、县的地方官员。全国除南京为京师直辖外，分为浙江、江西、福建、北平、广西、四川、山东、广东、河南、陕西、湖广、山西十二个布政使司，随着云南的平定，又增设云南布政使司，共为十三个布政使司。各布政使司的管辖范围与元朝行中书省相仿，但不包括各处的卫所。相较而言，布政使司的职权比元朝的行中书省大大缩小，性质也发生了改变，布政使司的长官是朝廷分派各地的使臣，凡事皆需秉承皇帝意旨，使地方的权力集中于中央，有效地避免了各地的擅权自专。

在承宣布政使司之外，各行省还设提刑按察使司，以按察使为长官，掌一省刑名按劾之事。又设立都指挥使司，以都指挥使为长官，管辖所属卫地，掌一方军政。都指挥使司与布政使司，提刑按察使司同为朝廷设在地方的派出机构，合称“三司”。三司互不统属，在地方三司分别行使各自职权，均由皇帝直接指挥。凡遇重大政事均需由三司会议，上报给中央的部院。这样不仅削弱地方的权力，强化了中央集权，而且各地方机构职能专一，互相牵制，既加强了统治效能，又便于皇帝直接控制。对布政使司之下的地方政治机构，朱元璋也加以极大地简化。将元朝的路、府、州、县归并为府、县二级，除府、县外，个别保留州的建制，分别属州和直隶州，地位分别等同于县、府。这样，地方政权的层次简化减少，皇帝命令的逐级下达也就通畅起来。

接着，朱元璋又回过头来对中央机构进行进一步的改革。由于洪武初期先后发生的以李善长为代表的淮西集团把持朝廷事件和胡惟庸党案，朱元璋感觉到元朝丞相制度是君主专政的障碍，为此他说：“昔秦皇去封建，异三公，以天下诸国合为郡县，朝廷设上、次二胡，出纳君命，总理百僚。当是时，设法制度，皆非先圣先贤之道。为此，设相之后，臣张君王威福，乱自秦起。宰相权重，指鹿为马。自秦以下，人人君天下者，皆不鉴秦设相之患，相人而命之，往往病及于君国者。”及至洪武十三年正月，左丞相胡惟庸因“谋危社稷”被处死，朱元璋对大臣们宣布道：“朕欲革去中书省，升六部，仿古六卿之制，仰之各司所事，更五军都督府，以分领军卫。如此则权不专于一司，事不留于塞蔽。”接着便废除了中书省和丞相，将中书省的权力分属于吏、户、礼、兵、刑、工六部，将各部尚书由原先的正三品升至正二品，侍郎由正四品升为正三品，下属郎中、员外郎。

六部职权加重，同时又分司政务，取代中书省成为全国最高行政管理机构。至此，中国历史上相沿已久的丞相制度被彻底废除，皇权空前扩大了。后来，朱元璋经过十几年的政治实践，认为这一改革取得了成功，并足以法之万世，便作为遗训教诫后世子孙，道：“自古三公论道，六卿分职，并不曾设立丞相。自秦始置丞相，不旋捷而亡。汉、唐、宋因之，虽有贤相，然其间所用者多有小人，专权乱政……以后子孙做皇帝时，并不许立丞相。臣下敢有奏请设立者，文武群臣即时劾奏，将犯人凌迟，全家处死。”

丞相制度废除后，天下大事皆取决于朱元璋一人，日理万机，政务繁重。尽管他勤勉不怠，可仍感力不能支，遇到棘手之事时，又苦于无人商量，因而作为补充，于洪武十四年又设四辅官，以四季为号，用来协理政事。四辅官的职责是为朱元璋讲座治道，与部院官共同处理某些重大事务：“刑官议狱，四辅及谏院复核奏行。有疑激，四辅官封驳”；“和谏院官一起审查各地荐举的人才”，“凡郡县所举诸科贤才至京者，日引至端门庑下，令四辅官、谏院官与之议论，以观其才能”。但是，这些四辅官多是来自山野的老儒，没有政治经验，起不到协助的作用，对此做了一年尝试后，朱元璋又觉无益于事，便下令予以废除。不用四辅官，政务繁重的压力又至，于是仿效宋制，置殿阁大学士，名义上的职责是辅导太子，实际上则是“授餐大内，常待天子殿阁下，避宰相之名，又名内阁”，“内阁”之称自此而来。不过，内阁只起参谋顾问作用，至于决策权，则仍然掌握在皇帝的手中。后来，经过建文、永乐、洪熙、宣德诸朝的发展，内阁制度初步完善成熟起来。

在废除中书省的同时，朱元璋又撤销大都督府，改设前、后、左、右、中所谓的五军都督府，以分散中央军事机构的权力。并规定五军都督府管兵籍，掌军政，但无调动军队之权，兵部掌军官控选和军令，但无直接指挥军队的权力。“征伐则皇帝命充总兵官，调卫所军领之；既旋则上所佩印，官军各回卫所”，“兵部有出兵之令，而无统兵之权；五军有统军之权，而无出兵之令……合之则呼吸相通，分之则犬牙相制”，这样，军权也就会完全掌握在了皇帝手中。

御史台本是中央的监察机构，但在洪武十三年，朱元璋宣布废除，而于十五年改置都察院，并赋予更大的职权，代表皇帝对行政和军事系统实行监督。都察院的长官为左、右都御史，负责“纠劾百司，辨明冤枉，提督各道”，凡“大臣奸邪，小人构党，作威福乱政者”、“百官偎葺贪冒，坏官纪者”、“学术不正，上书陈言变乱成宪，希进用者”，均可举发弹劾，遇有朝勤、考察，还可“同吏部司贤否陟黜”。朱元璋说：“以六部为朕总理庶务，都察院为朕耳目。”

都察院的监察职能扩大，更进一步地限制了朝臣擅权、结党情况的发生，扩大和强化了皇权。都察院以都御史为正二品，时称“台职”，与部职并重，故都御史与六部尚书合称“七卿”。都御史下设十三道监察御史，分散于全国十三布政使司，每道设七至十一人，共一百二十人，是朱元璋用以缩制大官，“主察纠内外百司之官邪，或露章面劾或封章奏劾”，负监视与纠举职责的官员。都察院与六部分权并立，又互相牵制，更进一步产生了良性之效，有力地维护了皇权。

洪武十四年，朱元璋又置大理寺，长官为大理寺卿，“掌审诚平反刑狱之政令”。刑部、都察院、五军断事官所推问的狱讼，均需将案牍和囚徒移交大理寺复审，“凡狱具，未经本寺评允，诸司勿得发遣”。它与刑部、都察院合称三法司，组成了一个纠举、审理、复核的完整司法过程。这样，司法部门也被分散了权力，并互相牵制，利于皇帝操纵。

经过改革和整顿，明朝中央集权制度在唐、宋基础上又大大地向前迈进了一步。行政、军事、司法监察三大系统分立，最高决策权则统于皇帝，朱元璋因此成为历史上权力最大的封建独裁者，明朝也成为中国历史上封建中央集权最为成熟最为完善的封建专制王朝。对此，朱元璋曾总结道：“我朝罢丞相，设五府、六部、都督院、通政司、大理寺等衙门，分理天下庶务，彼此颌顶，不敢相压，事皆朝廷总之，所以稳当。”从此，这种体制成为明朝历代相沿的定制，朱元璋下令不得妄自更改，规定：“后世敢有言改更祖法者，即以奸臣论，无赦。”

中国历史上的中央集权经过各个朝代的逐步强化，至朱元璋时达到一个高潮，而至雍正则到峰顶。这两个强权帝王的集权“接力”也确使行政组织机构的效率大大提高了。