三　多头一身的怪物（下）：政党、议会与军部

上节介绍了战前日本的天皇、元老、内阁和官僚，接下来将继续介绍另外几个核心机构：政党、议会和军部。

政党与众议院

在明治时期，元老和藩阀的挑战者是政党。所谓政党，是指拥有某种政治纲领并为之活动的组织。在战前日本，主要的政党先有自由党和改进党，后有政友会和宪政会（民政党）。政党以执掌政权为目标，这就与企图垄断政权的元老和藩阀发生了冲突。

日本政党运动的理论基础来自明治政府的建国宣言——《五条御誓文》。1868年3月颁布的《五条御誓文》宣告：“广兴会议，万机决于公论。”也就是说，破除德川时代的专制制度，广泛召开各级会议，使各项事务都取决于公众意见。萨长藩阀尽管在革命阶段做出了如此慷慨的承诺，但在成功夺权后，他们便出尔反尔，严禁他人染指政权了。为打破藩阀对政权的垄断，在“失意士族”的领导下，出现了声势浩大的自由民权运动，并诞生了诸多政党。这些政党普遍要求开放选举权、制定宪法和开设国会，最终目标则是要推翻藩阀，建立民选政府。在民权运动的压力下，政府逐步放宽了限制，先开设地方县市议会，后开设全国议会，并在1890年举行了第一次大选。

经过20余年的发展，政党的实力不断增强，成长为可与藩阀相抗衡的重要力量。小型政党经合并重组，集结为两大政党：自由党和改进党。自由党成立于1881年，总理是板垣退助。次年，改进党成立，总理是大隈重信。1890年，日本举行首次众议院大选，共设300议席，自由党获130席，改进党获41席，两党联手，议席过半。众议院从诞生那刻起，便一直是政党的地盘。

政党政治家在选举中获胜，便可当选为议员。议员在众议院里辩论，通过协商和表决达成共识，进而形成国家意志，即各种法律和政策。议员是职业政治家，与官僚不同。官僚是经由考试选拔、在政府各部门工作的公务员；而议员则是通过选举产生、活动在议会的政治家。官僚也被叫作技术官僚，因为他们拥有管理国家所需的专业技能。议员则被认为是民意代表，他们擅长的是组织、动员、演说和鼓动。

政党的撒手锏

日本现今实行议会内阁制，由大选中获胜的议会最大党党首出任首相。议会内阁制的优势在于，执政党可以同时控制立法机构和行政机构，以发挥强有力的政治指导作用。但战前日本的政治制度却并非如此：首相人选由元老和重臣决定，不被选举结果左右，也不对议会负责。当时议会的权限尽管弱小，但也拥有与藩阀政府相抗衡的撒手锏——预算审议权，也叫财政监督权（《明治宪法》第64条）。

任何政府都有行政活动和相应的财政支出，如基础设施投资、军事费用、教育费用、社会保障费用，以及公务员工资和退休金等。政府以征税筹集财政资金，并编制预算以合理地分配资金。据《明治宪法》规定，年度预算必须经由议会审议，不经议会同意，政府不能发行国债，不能缔结增加国库负担的各种契约，也不能随意增加预算外支出。[26]一般来说，政府希望预算越多越好，因为钱多好办事。而议会则希望预算越少越好，因为预算越多，税赋越重，国民的负担也越重。两者的意愿相悖，政府的预算案往往会遭到议会的否决。

不过，即使议会否决了次年的预算，政府仍可按照今年的预算规模运营（《明治宪法》第71条）。这是因为议会审议的主要是新增预算，即明年比今年增加的部分。即便如此，这项新增预算的审议权也能束缚住内阁的手脚，使其动弹不得。在明治时代，政党以议会为阵地，以预算审议权为武器，与藩阀政府展开了十余年的斗争。

历史之所以有趣，在于事情总在变化。政党与藩阀并非一直对立，它们也可以合作、交易，和相互渗透，而政党之间虽然倾向于合作，但因处于竞争关系，往往会反目成仇。在早期议会中，自由党与改进党屡屡联手对抗藩阀政府。但没过多久，它们就或主动或被动地向政府靠拢，并通过与政府合作来打压对手。至此时，两大政党之间反倒水火不容了。后来，自由党与改进党衰落，政友会强势崛起，垄断议会霸权，其总裁屡屡问鼎首相宝座。反政友会的政党势力集结为宪政会，坚持在野抗争。至昭和初期，日本形成两大政党制，政友会和宪政会交替执政，政党政治盛极一时。

不过，政党掌权后极易腐化堕落。各家政党为谋求私利，不择手段抹黑对手，互相倾轧。政治家上台前滥开空头支票，上台后漠视大众诉求，眼中只有私利党益，没有公利国益。至20世纪30年代，由于对政党和议会失望，民众转而支持军部和法西斯主义，政党势力便日薄西山了。

贵族院——保守派的大本营

战前日本实行两院制，除了众议院外还有贵族院。贵众两院的最大不同在于议员的产生方式：众议院议员由选举产生，而贵族院议员则来自世袭和任命。

贵族院由皇族、华族和敕任议员组成。皇族即皇室成员，皇室男性成员达到一定年龄后自动成为贵族院议员。华族则是明治政府在1884年创设的贵族阶层，主要包括曾经的堂上公卿、旧大名和维新以来的文武功臣。堂上公卿和旧大名本就是贵族，但维新以来的文武功臣，如伊藤博文、山县有朋多出身于下级武士。明治政府授予他们华族身份，乃是为了奖励他们对国家的功劳。此外，为国家创造巨额税收的大地主和企业家，劳苦功高的军政官僚，以及在研究领域有卓越贡献的学者，也可通过天皇的任命成为贵族院议员。

贵族院作为既得利益者的聚集地，政治倾向较为保守。正如鲁迅所说，曾经阔气的要复古，正在阔气的要保持现状，未曾阔气的要革新。明治政府在开设国会之前先确立华族制度，并以之为基础成立贵族院，正是为了将其变成保护天皇制、对抗民主主义的屏障。

除了议员产生方式不同外，两院的权力也有所不同。众议院拥有预算先议权，年度预算案编制完成后，必须先送至众议院审议。就规格而言，贵众两院平等，但因众议院拥有预算先议权，其政治地位更加重要。但是，贵族院可以否决众议院已经通过的预算案，所以它可以对众议院形成牵制。

不断膨胀的军队

在战前日本，军部是实力最强的官僚机构之一。战前日本逐步转向军国主义的过程，实际上也是军部逐步取代重臣、政党和议会，成为国策决定中心的过程。军部势力的不断膨胀和肆意妄为，促成了日本帝国的扩张，也导致了它的自我毁灭。

富国强兵是明治政府成立以来的夙愿。1871年，日本创设直属天皇的军队，次年实施征兵制，建立国民常备军。其后经过数次战争，日军军力迅速膨胀。

以陆军为例，1894年甲午战争爆发时，常备兵力为7个师团6万余人。战时编制下兵力翻倍，达到12万人。[27]1904年日俄战争爆发前夕，扩编至13个师团30余万人。战争期间，由于兵力不足，又紧急扩编了4个师团，并大量征招预备役入伍。日俄战争持续了19个月，日军投入的总兵力高达100万人。战后，为防止俄军复仇，又增设了4个师团，变成21个师团。在大正时代，陆军在全球裁军风潮中裁撤4个师团，保留17个师团20余万人的编制。1937年七七事变爆发后，师团数量立即翻番，常备兵力翻倍。随着战事不断升级，陆军继续扩充军力。1941年日美开战后，已扩编至66个师团、200余万人。截至1945年9月日本投降，陆军共有192个师团，总兵力高达550万人。[28]

这仅是陆军的情况，此外还有海军、预备役以及后勤人员。管理和指挥这支庞大军队的机构便是军部。

军政和军令

在形式上，军部等同于一般的国防部门，但两者的实际角色定位非常不同。

首先，军部并不是指一个部门，而是对陆军省、参谋本部、教育总监、海军省、军令部、元帅府、军事参议院等多个军事机构的统称。在这些机构里，陆军省、参谋本部、海军省和军令部最为关键。一般而言，军部就是指这四大机构。

其次，这四大机构可分为军政机关和军令机关。陆军省和海军省是军政机关，负责管理编制装备、财政预算、军需采购、医护培训、后勤物流、退役军人安置等各项事务。其最高长官是陆相和海相。参谋本部和军令部是军令机关，负责制订作战计划并指挥军队作战。军队以作战为第一要务，为了准备作战，军队需要研究国防方针、制定战术战略、收集情报、动员军队、管理兵站。一旦战争爆发，还需部署军队、指挥行动，并保障运输和通讯。其最高长官分别是参谋总长和军令部长（后改称军令部总长）。这四大机构并列存在，互不隶属。

最后，就权力结构而言，军部与议会和内阁并列，四大机构的最高长官与首相和贵众两院议长平级。不过，陆相和海相也是内阁成员，内阁可以通过他们与陆海军协调。但反过来，陆海军也可以通过陆海相对内阁施加影响。

军部三大特权

在战前日本，作为中央政府的内阁无权直接管辖和指挥军队，军部反倒有三大特权可以要挟内阁。

“统帅权独立”是军部的第一大特权，也是其他两项特权的来源。《明治宪法》第11条和第12条规定：军队直属于天皇，只服从天皇的命令，不受内阁、议会和任何行政机关辖制，也只有天皇可以决定常备军的编制和规模。这一规定确保军队在日常运营和军事行动中拥有自主性和独立性，不受内阁和议会的控制。[29]

不过，尽管军部的运营不受内阁干涉，但军费问题却需要与内阁磋商。因为军队不事生产，不创造财富，必须依靠国家财政。如果内阁不能满足军队的军费要求，军队便会抬出天皇大权进行抵抗。如果内阁擅自削减军费，限制军备，军部甚至可以以搞垮内阁相威胁。严格来讲，天皇要在内阁大臣的辅弼下行使统治大权（《明治宪法》第4条、第55条），那么天皇对军队的统帅和指挥理应也受到内阁的辅弼。尤其是在军事预算上，除军部之外，首相和藏相也应有较大的发言权。但因军事活动的机密性和专业性，“统帅权独立”向来被认为是不容挑战的军部特权，又因统帅权经常被军人扩大或含糊地使用，从而导致军部日益成为独立王国。[30]

“统帅权独立”的本意是使军事事务与政治事务区分开来，防止军队成为政治斗争的工具，同时禁止军人干政。但基于此产生的第二项特权——“军部大臣现役武官制”，却使得军部干涉政治成为可能。这项制度规定，只有现役武官才有资格担任陆海相。由此一来，陆海相的选任权便牢牢掌握在军队手中。内阁更迭时，如果对首相人选不满，军部可以拒绝推荐现役武官来阻挠组阁。如对现任内阁不满，军部也可以通过让陆海相辞职，并拒绝推荐后继者的方式来搞垮内阁。

军部的第三项特权是“帷幄上奏权”。这项特权是指军部的战争计划、国防方针和军事行动可以直接上奏给天皇，内阁无权干涉。如果军队准备作战，参谋本部和军令部可直接向天皇提交作战计划，经天皇裁决后，便可下发至陆相和海相，陆海相只需事后报告给首相即可。[31]

当代战争绝非仅是军队的事情，战争一旦爆发，便关系到国民生活的诸多方面。因此，按照明治时代以来的惯例，日军出动需要经过一系列手续：陆军首先制订出兵计划，内阁会议同意并通过预算后，由首相将计划上奏天皇，在天皇敕裁的基础上，陆军向天皇提出申请，天皇再下令出兵，出兵程序才能完成。[32]如果内阁不同意，军部则难以挑起战争。然而，军队中的冒险派可以先挑起战争，制造既成事实，然后以帷幄上奏获得天皇批准，从而迫使内阁事后承认。

政务与军务的分裂

陆海军的最初领导者是萨摩藩和长州藩出身的军政官僚。大体而言，萨摩藩控制海军，长州藩控制陆军。伊藤博文、山县有朋等元老在世时，他们能够同时控制政府和军队，因此，政府与军队之间的分裂尚未凸显。例如，伊藤博文虽是文官，但可以通过多种渠道对军队施加影响。甲午战争中，他以文官身份出席大本营会议，并参与军事机密的讨论。[33]大正时代之后，元老们相继去世，军队的管理者开始由萨摩和长州的“维新精英”转变为陆海军大学出身的“学历精英”。因不再受其他政治力量的制约，这些新型的军事官僚便积极以“统帅权独立”为屏障，排斥文官政府的干预。

到了昭和时代，政治事务与军事事务之间的分裂问题愈演愈烈。举例来说，东条英机于1941年出任首相，为了出席大本营会议，他必须兼任陆相；为了在会上获得发言权，他还要兼任参谋总长。东条以现役陆军大将身份出任首相，尚且遭到军部以“统帅权独立”为武器的信息屏蔽，昭和时代政务与军务隔阂之深，由此可见一斑。

战前权力结构的缺陷

如前所述，在《明治宪法》的规定下，天皇集各项大权于一身，具有绝对君主的侧面。但与此同时，天皇对于大权保持着“自我克制”的姿态，很少主动参与政治运营，从而又具备了立宪君主的侧面。这种制度设计的目的有三。其一，为了让天皇既能独揽大权，又能避免政治责任；其二，为了遵循近千年的“天皇不亲政”传统；其三，为了让天皇扮演国家“机轴”和最高裁决者的角色。

天皇对统治权的行使，是通过将其委托给各个国家机构来实现的。这种制度设计导致政坛上存在多个“山头”——元老、内阁、官僚、政党、众议院、贵族院和军部。这些机构直属天皇，但彼此平行施政，缺乏横向联系。如果缺乏强力政治家的协调（如元老和首相），政府将面临无尽的分裂危机。在和平时期，这样相互制衡的权力构造或可维持政治运营，但需要对国家进行强力控制之时，这样的组织形式就不合时宜了。也正是由于战前多元分裂的政治构造，导致日本最终步入歧途。

正如托克维尔所言，一个国家正确的集权方式应当是一元化的政治领导（政府集权）与多元化的地方自治（行政分权）的有效结合。一个国家若没有强大的政治领导，便不可能生存，更不可能享受安宁和繁荣。但同时，政府权力如果无限膨胀，便会不断消磨国民的公共精神，使他们萎靡不振。[34]战前日本政权结构的病症在于，虽然政府实施中央集权，但却缺乏一元性和统合性，一再陷入多元脆弱的分裂状态；尽管政府推进地方分权，却又不愿真正对国民和社会开放权力，而施加警察国家式的干涉。这种“双重错误”一直困扰着日本政府，而且越到后期便越加严重。[35]

伊藤博文、山县有朋等元老在世时，他们控制着内阁、官僚、军部，并与政党和议会进行协调，对国政实行统一领导。当元老们年老体衰时，依附于他们形成的藩阀势力在议会势力的配合下仍能控制中央政权。经过长期冲突与协调，政党终于在大正年间取代藩阀，控制了中央政府，并涌现出原敬、加藤高明等强力政治家。原敬和加藤等人加强政府集权的同时，逐步放大行政分权，从而成功塑造了大正民主化时代。

经历大正民主化时代后，日本似乎已步入集权与分权有效结合的发展之路，而结果恰恰相反。政党政治达到顶峰之后，便开始走下坡路。由于腐败、堕落和无休止的内讧，政党逐渐失去了民心。至昭和时代，军部通过操纵各项特权，并制造内外危机，不断胁迫和侵蚀文官政治。九一八事变、五一五事件后，政党政治名存实亡。二二六兵变之后，军部开始主导政权运营，并推进国家政权的法西斯化。七七事变之后，军部和日本政府便将全体国民捆绑在战车和战船上，推向了害人害己的自我毁灭之路。