自序
自1978年至今，中国改革开放四十余年，各个领域的改革成绩斐然。从法治建设来看，这是中国特色社会主义法律体系逐步形成的过程。[1]在这个过程中，从政事不分、政企不分的“大一统”的计划体制中，产生了在社会管理和社会服务、社会秩序构建等方面分工、协作的国家机关等公权力组织（又称第一部门）、各类企业等营利组织（又称第二部门）、民间社会组织（又称第三部门），相应地，这些不同功能的社会组织分别被纳入相应的法律规范体系中。
纵观事业单位改革，这是一个事业“单位”适应市场经济发展的需要，部分事业“单位”逐步走向市场化的过程。国家事业编制中出现了“差额拨款，自收自支”的事业“单位”（资源配置的部分市场化），它们凭借改革政策赋予的自主权在市场上谋生存，并逐步获得了民法上的法人地位（又称事业单位“法人化”[2]），这个过程产生的一些结果并不尽如人意，如事业“单位”倾向于追逐私利，这显然背离了国家设立事业组织的初衷，产生了一些社会问题，如上学难上学贵、看病难看病贵，以及教育、医疗卫生等资源的分配公平问题。
同时，事业单位改革也是一个政、事分开，事业“单位”摆脱机构附属地位（俗称“去行政化”）而成为独立组织的过程。因去行政化而“一放就乱”，显然是相关法律规范对事业组织的约束弱化的结果。
事业单位分类改革在一定程度上是对市场化改革的反思和纠偏，体现在增强政府的公共服务职能，明确和坚持事业组织回归公益的改革方向。
赋予事业组织民事主体资格，在民法上将事业组织作为非营利法人来规制是否能够实现事业组织的公益回归是一个问题。去行政化，实际上是在行政管理体制中派生出独立的提供公共服务的事业组织。对这类组织在法律上如何定位和规制，以及怎样处理其与行政机关之间的新型关系，这是另一个问题。
在我国1982年《宪法》[3]以及《教育法》等事业发展相关立法的表述中，事业组织是承载社会主义教育、科学等各项事业发展的一种组织形式，归属于行政管理体制，因而，政府与事业组织的关系是行政管理体制中的关系，政、事分开是行政权责的内部分化。
事业组织是行政管理体制中的公共服务组织，民法等私法的规制难以确保其公共目的的实现，而去行政化“一放就乱”显然不是事业组织重回公权力控制[4]的理由，而应选择合适的法律进行规制。法律上可能的解决途径就是赋予其行政法上的独立主体资格，对于因事业组织提供公共服务而产生的社会关系由行政法进行调整和规制。
对事业单位改革的上述思考体现在，本书在内容结构上除了第一章“导论”部分，作了以下安排：第二章分析事业单位改革与服务型政府的关系，第三章分析公共服务供给体系中与事业单位改革密切相关的民办非企业组织的发展情况，第四章梳理了事业单位改革的主要历程。
这样安排的理由在于：第一，公共服务供给体系中政府与事业组织、民办非企业组织的关系既决定了事业组织存在的必要性，又是分析事业组织的社会功能和职能目标的基础；第二，这部分内容提出了事业单位改革中的一些共性问题，如事业组织的法律地位及治理结构问题，这同时也是目前事业单位改革中着重要解决的问题。
本书后三章的内容基本上都是围绕上述共性问题进行的研究。
第五章“事业组织及其法律地位”着重分析了事业组织的社会功能和价值目标，因为社会功能和价值目标决定了事业组织的公共属性，事业组织公共、公益目的的实现有赖于相应的公法，主要是行政法的规制，事业组织因而具有相应的行政法上的主体资格。
第六章“事业组织的组织形式及其治理结构”讲述了事业组织作为提供专业服务的行政主体应具有不同于行政机关、企业法人、民办非企业组织的组织结构和治理逻辑。应借鉴法人在公法领域的运用理论及经验，建立和完善中国特色的事业法人及其治理结构，实现事业法人治理。
第七章“事业组织的监管”基于事业法人治理，指出应改变传统的基于行政隶属关系对事业“单位”进行行政管理的方式，建立相应的行政监管机制，促进行政监管的法治化，实现国家设立事业组织发展社会主义公共事业的目的。
事业单位改革不是一个新鲜话题，相关学科领域的研究成果也不少。但如书名所提示的，本书是基于行政法的视野和研究角度，这与本人长期从事行政法学教学与研究有关。
本书汇集了笔者历时数年所形成的一系列研究成果，包括一些发表了的论文（已作修改）和调研报告。这是对行政主体制度研究的一次新的探索，也为当下的事业单位改革实践提供一种分析的视角。
是为序。
[1]2011年3月10日，全国人民代表大会常务委员会委员长吴邦国同志向十一届全国人民代表大会四次会议作全国人大常委会工作报告时庄严宣布：一个立足中国国情和实际、适应改革开放和社会主义现代化建设需要、集中体现党和人民意志的，以宪法为统帅，以宪法相关法、民商法、行政法、经济法等多个法律部门的法律为主干，由法律、行政法规，地方性法规与自治条例、单行条例等三个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成。
[2]有关论述参见方流芳.从法律视角看中国事业单位改革：事业单位“法人化”批判.比较法研究，2007（3）：3-27.
[3]参见《中华人民共和国宪法》第19~22条关于国家发展各项事业的规定，第89条关于国务院职权的规定，以及第107条关于地方政府职权的规定。
[4]有关论述参见方流芳.从法律视角看中国事业单位改革：事业单位“法人化”批判.比较法研究，2007（3）：3-27.