第二节 事业单位改革与政事关系
公共服务是现代社会政府的一项基本职能，在现代公共行政变革过程中，各国政府通过设立一些公共机构来提供一些专业性、技术性的公共服务，如医疗卫生、教育等，政府与公共机构之间因公共服务的提供而产生诸如合作、制约、监管等一系列关系。
在我国计划经济时期，政府通过设立事业组织来提供公共服务以满足公共需求，政府与事业组织之间的关系因此而产生。政事关系，是指公共服务体系中的政府与事业组织这两类职能不同且相互独立的社会组织之间在提供公共服务的过程中因履行不同的职能、遵循不同的运行方式而形成的关系。[1]
虽然，在目前的市场经济体制下，公用企业、民办非企业组织等也承担了部分公共服务的供给，公共服务供给主体和供给方式呈现多元化，但现阶段事业组织仍然是我国政府提供公共服务的主要组织形式，政事关系的处理会受到公共服务供给多元化的影响，但政事关系仍是公共服务供给体制中最重要的关系，因而也是事业单位改革需要着重协调和处理好的关系。
一、事业单位改革与政事关系的发展变化
在高度集中的计划经济时期，国家垄断公共服务的供给，事业组织作为行政管理体制中的“单位”附属于政府及其职能部门，事业单位管理体制呈现政事不分、政事一体化的显著特点。在事业单位改革过程中，事业组织获得了一定的自主权，逐渐从行政管理体制中独立出来，成为有着独立法律地位的社会组织，由此政事关系也呈现政事分开的新特点。
政事关系因公共服务供给而产生，是公共服务供给体制中政府与事业组织之间围绕公共服务的提供而产生的关系，随着公共服务的范围、供给主体和供给方式的变化而发生改变。因此，对政事关系的处理也必须置于公共服务体制中考察。
一方面，在市场经济体制下，随着公共服务供给主体和供给方式的多元化以及政府职能的转变，政事一体化呈现诸多弊端，政事应当分开；另一方面，对于公共服务，尤其是基本公共服务的提供，政府负有不可推卸的责任，因此，政事分开不同于经济体制改革中的政企分开，企业走向市场成为营利性组织，政府不能将事业组织推向市场，使其成为营利性组织。诚然，引入市场竞争机制有利于事业组织公共服务绩效的提升，但市场化并不完全适用于所有的事业组织。
新中国成立后，实行计划体制下的事业“单位”制度，其突出的特点有：公共事业都在国家的计划管理中，国家是唯一的公共事业举办主体，如医疗卫生领域实行政府投入、政府定价、政府财政补贴的政府供给模式[2]，禁止私人资本进入医疗卫生服务领域。
政府集筹资、供给、监管职能于一身，事业组织相当于行政机关内设机构。基于这种行政隶属关系政府直接管控所有事业组织，管理的重点是编制，以及与编制紧密联系的财政拨付制度。政府将企业编制、事业编制与行政编制统一管理，实行严格控制。除了编制分别被称作企业编制、事业编制、行政编制以外，政事不分、政企不分是这个时期国家管理最为突出的特点。
在计划经济体制下形成的事业单位管理体制中，政府与事业组织职能不分、职责界限不清，所有的事业组织都在行政机关的领导和管理之下[3]，事业组织高度依附于政府，具体表现为：凡事业单位都有主管机关，事业组织为主管部门的附属机构，两者在组织结构上大体一致，即事业组织的内部组织结构大都仿照行政机关的科层体系设置；资源来自行政权力配置，发展经费主要依靠财政拨款；凡事业组织都有行政级别，负责人主要由行政任命产生，内设中层机构负责人皆有行政级别，职工管理类似于公务员管理，即事业组织内部管理行政化。在这样的组织结构和管理体制中，事业组织衙门习气重、服务意识淡薄；行政权力干预、压制学术/技术权威甚为普遍；资源配置的行政化使事业组织缺乏改善服务的动力和压力机制，公共服务效率低下。在经济体制改革后，随着市场经济的发展，这种“政事一体化”的管理模式导致公共服务需求的快速增长与公共服务低效、短缺之间的矛盾加剧。
以经济体制改革为契机，公共服务供给改革，从拓宽筹资渠道，允许私人资本和社会资本进入公共服务领域，增加公共服务供给总量入手。
20世纪80年代中期，在经济体制改革的带动下，以教育、文化、医疗卫生等行业改革作为主要内容的事业单位改革相继展开，改革的主要措施是下放权力，扩大事业组织的自主权，其中，鼓励事业组织创收，成为摆脱财政拮据的重要措施。
以医疗卫生服务为例：在市场化“医改”过程中，筹资渠道拓宽，公立医疗机构不再仅仅依靠国家财政投入；医疗卫生服务供给主体增加了私人诊所、私立医疗机构[4]，政府的财政责任、直接供给公共服务的责任逐渐减少，对私人诊所、私立医院及其服务活动的监管责任增加；以加强经济管理为契机，医疗卫生事业组织开始实行独立经济核算[5]，开启了事业组织从行政管理体制中独立出来的第一步。
在此期间，中央制定了一系列政策文件。1985年4月，国务院批转了卫生部《关于卫生工作改革若干政策问题的报告》，提出公立医院可实行“定额包干”与“预算包干”制度，同时指出“医疗收费标准过低，不利于卫生事业的发展”等。自此，提高医疗收费成为公立医院的创收渠道，医疗卫生体制改革逐渐倾向于市场化[6]，尤其是在1992年确立社会主义市场经济体制改革目标后，公立医院的运行遵循医疗产业化、医疗商品化、医疗市场化的原则。虽然，对于医疗卫生事业的市场化改革存在反对声音[7]，但政府并没有因此停止“医改”市场化的脚步，对公立医院“给政策不给钱”。
1985年5月，中央下发了《关于教育体制改革的决定》[8]，要求实行基础教育由地方负责、分级管理的原则，提出“基础教育管理权属于地方”。高等教育管理体制改革的关键是“改变政府对高等学校统得过多的管理体制”，逐步扩大高等学校的自主管理权限，以适应经济和社会发展的需要。[9]其中，改革的两项主要内容分别是：第一，扩大高等学校办学自主权；第二，实行高校缴费上学。1999年6月全国教育工作会议以后，有人更是提出了“教育产业化”的论点，虽然对这一词语并没有准确的定义，但高等教育逐渐成为高消费品，学校通过各种渠道创收，包括基础教育收取择校费、高等学校举办各种形式的高收费学历教育等，教育乱收费，尤其是义务教育乱收费，教育资源失衡，一度成为教育发展领域的现实问题，引发了教育发展公平的争议。至今教育资源失衡和教育公平问题仍没有得到很好的解决。
可以说，我国事业单位改革一开始即遵循经济体制改革的思路，跟经济体制改革下放自主权、实行政企分开，让企业走向市场一样，事业单位改革也从下放自主权开始，推动政事分开，促进事业组织社会化，以及部分事业组织的市场化，以医疗卫生服务市场化较为典型。[10]
实际上，将事业组织部分推向市场的改革并不十分成功[11]，这场始于经济管理上的事业组织独立核算，终成因政府财政拮据而实行的“甩包袱式”改革，在缩减政府公共服务责任的同时，给了事业组织自谋生路的政策，事业组织获得了利用公共资源获取发展经费的自主权和对一定的经费使用的支配权。这极大地激发了事业组织的逐利动机，使事业组织逐渐偏离其设立的初衷，引发了诸如看病难看病贵、上学难上学贵等一系列民生问题。
作为对这场改革的反思，新一轮事业单位改革被赋予了解决上述民生问题的意义，如2009年新“医改”，强化了政府在基本医疗卫生制度中的责任，让公共医疗卫生回归公益性。[12]显然，改革应当在重新审视政事关系的基础上重构国家事业管理体制。
在市场经济体制下，随着公共服务供给主体和供给方式的多元化，以及政府职能的转变，事业单位管理体制中的政事关系需要重新审视，这涉及事业单位改革的原则和方向问题。显然，事业单位改革带来了一些问题，而改革本身的原则和方向也存在一些问题。
那么，政事关系是否重回计划经济时期的政事一体化模式？需要考虑的是，正是政事一体化的模式，使事业组织衙门官僚习气重，缺乏公共服务意识，公共服务效率低下，资源浪费严重。即便是在市场经济体制下，政事一体化也使事业组织缺乏提高公共服务效率的动力和压力机制。
是否继续坚持政事分开，公益事业单位成为独立的社会组织？那么，部分公共事业发展领域如教育、医疗卫生等前期过度市场化改革带来的事业组织逐利倾向和逐利机制问题如何解决？显然，政府的经济建设职能与公共服务职能有着本质上的不同，“政事分开”应该有着不同于政企分开的特殊含义以及不同于政企分开的操作实践。破除公益事业单位的逐利机制，意味着政府需要承担更多的财政责任和监管责任。
事业单位分类改革坚持“政事分开”的改革方向，并提出了“管办分离”的监管原则。一方面，使高度依附于政府的公益事业单位成为具有独立法律地位的社会组织，即事业组织；以政事分开为基本原则，合理划分政府与事业组织在公共服务供给中的权责，明确事业组织不同于政府的职能、职责、组织机构及治理方式等。另一方面，政府应对事业组织加强监管，以达成设立事业组织的目的。
总之，既要改革计划经济体制下政事不分的事业单位管理体制，又要建立起适应市场经济体制的新型政事关系，并致力于这种新型政事关系的法治化。
二、市场经济体制下政事关系的基本准则：政事分开
政事分开是相对于计划经济体制下的“政事一体化”（或政事不分）而言的。如果说政企分开是经济体制改革的基本原则，那么，政事分开便是事业单位管理体制改革的基本原则。实际上，事业单位改革的过程，也是从政事一体化到政事分开的事业单位管理体制的转变过程。
如今，虽政事分开已成改革共识，但什么是政事分开、如何分开，仍是需要进一步从理论上进行研究、从改革实践中进一步探索的问题。理论上，政事分开应包括以下主要内容。
政企分开以建立现代企业法人制度为标志，从事业单位改革的过程来看，政事分开也呈现事业组织的法人化趋势。从20世纪80年代向事业组织下放自主权开始，事业组织逐渐从行政管理体制中独立出来，成为形式上独立的社会组织。
《民法通则》中有了“事业单位法人”类型[13]，此后，《事业单位登记管理暂行条例》[14]规定，实行“事业单位法人”登记制度。这使事业组织获得了名义上的法人身份。《事业单位人事管理条例》等[15]相关法律及政策文件中关于事业组织人事管理制度的规定，确认了以推行聘任制和岗位管理为重点的事业组织人事制度改革的一些成果，逐步建立了相对独立于公务员人事管理制度的公益事业单位人事管理制度。取消公益事业单位的行政级别也在逐步推行，如任命高等学校负责人的公示，已不再标注行政级别；由于实行绩效工资制度，高校负责人的待遇也不再与行政级别挂钩，虽然实际上在干部人事管理、考核、调动以及对外交往等方面，行政级别仍然存在。
2005年9月，上海申康医院发展中心成立，中国公立医院开始探索“管办分离”的发展模式。此后，无锡[16]、北京[17]、深圳等地相继进行了事业组织“管办分离”改革的探索。
但影响事业组织独立的关键因素即政府主管部门管理事业组织的内容和方式并未发生实质性的改变，“政事一体化”的事业“单位”管理体制并未有实质性的改变，政事关系的处理模式并未发生实质性的转变，政事关系的改革也未达到预期目标。[18]
“管办分离”的改革只是原主管部门的部分职能被转移至新设专门机构，而新设专门机构大都被明确为“事业单位”，但实际上行使行政职权。这与《指导意见》中“不再批准设立承担行政职能的事业单位”的规定不符，也与政事分开的改革精神不符。
目前，行政机构占用事业编制、事业组织承担行政管理职能的情况依然存在；政府机构与事业组织之间的行政隶属关系仍然存在，公共事业发展主管部门仍然习惯性地将事业组织当作下属单位，以行政命令和指令性计划等方式来领导和管理事业组织，如教育主管部门向高校下达招生计划，事业组织负责人实行单一的行政任命制，等等。
随着社会经济的发展变化、政府职能的变迁，政府承担越来越多的公共服务职能，行政机构服务意识淡薄、回应性差、效率低、“官僚制”等弊端日益显现。在此背景下，西方国家兴起了一场政府再造运动，以“顾客导向”和“改善服务”作为“新公共管理”的特征[19]，重新认识和界定政府的职能。
由于“官僚制”模式不利于公共服务的专业化、技术化发展，设立专业性的公共机构来提供公共服务成为行政改革的一个主要内容。这些组织与行政机构分开，履行不同的职能。与此同时，相关理论研究也得到了迅速发展。其中，新公共管理理论提出政府应当“掌舵”而不是“划桨”[20]，将具体公共服务事项交由专业类机构等，并引入市场化机制等，将有利于公共服务效率的提高。政府的角色不再是所有公共服务的直接供给者，而是服务规则的制定者与裁判员、服务过程的中介者和仲裁者、服务质量的监管者等。在我国行政管理体制改革、事业单位改革过程中，也呈现出政事职能分开的发展变化趋势。
第一，政府的公共管理职能与公共服务职能分开。出于精简机构的考虑，虽然目前还有一些行政执法机构占用事业编制，但事业单位分类改革措施之一就是让这些行政职能回归行政体制，其中部分承担行政职能的事业单位回归到行政机构中。2016年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《关于开展承担行政职能事业单位改革试点的指导意见》。此后，各地陆续开展试点、工作、验收工作中发现各地存在同样的问题是：承担行政职能的事业单位回到行政机构，势必增加行政机构数或行政编制数，而这显然触碰了改革的红线“两不突破”，即上述指导意见明确规定的事业单位改革不得突破政府机构限额和编制总额。这是这项改革的困难所在。
第二，政事职能分开是公共服务中的“决策”与“执行”分开。这也是发达国家自20世纪70年代以来行政变革的主题之一，即在公共服务领域，政府机构承担决策和财政责任，由法定机构负责政策的具体执行。[21]虽然服务型政府的基本职能是提供公共服务，但政府履行职能的方式并不是直接提供，而是整合社会需求、制定政策以及发展规划等。从我国的实际情况来看，教育、医疗卫生、科技等公共服务大多具有较强的专业行、技术性，由专业的公共组织承担政策的执行更有效率和质量的保证。
决策与执行职能的分离，一方面，可以明确事业组织与公众的关系，强化事业组织公共服务的主体意识和服务意识；另一方面，也有利于在公共服务中引入市场机制，因为政府也可以从民间组织那里购买到公共服务，事业组织有改善公共服务的压力，这种竞争机制促使事业组织完善自身治理结构，合理行使经营或管理自主权，关注公共服务绩效，从而更好地为社会提供专业化和多样化的公共服务。
第三，政事职能分开是公共服务体系中政府的监管职能和事业组织的服务职能分开。按照上述决策与执行分离的原则，政府决策，履行行政管理职能；事业组织直接提供公共服务，履行技术性、服务性职能。政府设立事业组织是为了完成一定的行政任务、实现一定的行政目的，事业组织能否按照政府既定的方向完成这一任务，达成这一目的呢？为此，政府需对事业组织进行设立审批、国有资产管理、公共服务价格管制、服务质量监管等，也可以通过听证会，组织消费者协会和家长委员会等社会组织对公共服务进行监管，等等。
第四，政事职能分开是指在公共服务体系中政府的举办者职能与事业组织的承办者或经营者职能分开。国家对社会事业的发展提供一定的财政支持，政府以出资人代表的身份履行举办者职能，关注的是宏观财政投入的合理性以及国有资产合目的、有效地使用及安全问题，这可以通过财政预算、决算控制以及财务监督来实现。事业单位作为具体的事业承办者或经营者应当拥有属于法人的独立财产权，有权在符合目的的情况下独立自主地行使法人的权利、履行法人的义务。
三、公共服务供给中的政事关系：公务合作关系
政府与事业组织在公共服务供给体制中，分工不同，角色不同：政府是举办者、决策者、国有资产代理人、公共服务监管者，事业组织是利用专业技术提供服务的经营者或管理者、公共服务政策的执行者。从理论上来说，它们有着共同的目标，即公共服务公平而有效地提供，这决定了它们之间合作的基础和合作的必要性，但事业组织也有自身的目标和利益，这决定了它们之间的分工以及相互的独立性。
政府与事业组织为实现共同的公共利益目的而形成的这种公共权力配置关系，是行政主体之间的行政协作关系。通过合作，政府要实现公共服务供给和社会秩序构建的行政目的，事业组织则要实现组织自身的宗旨，完成组织的使命。要实现二者的协调，合理分权是关键。事业组织制度本身就是行政分权的产物[22]，而行政分权则意味着政府与事业组织之间在公务上是合作伙伴关系，而不是行政隶属关系。
这种公务合作关系建立在承认事业组织独立人格、对事业组织合理授权的基础上，包括授予事业组织一定的业务活动自主权，以及为确保业务自主权所必需的人事、财务管理等方面的自主权。
（1）赋予事业组织财务上的自主权。目前要做的，一是事业组织从行政主管部门系统的预算制度中分离出来，作为独立的一级预算单位，直接对预算机构负责；二是赋予事业组织独立的法人财产权。独立财产权对于保证事业组织自主管理内部事务和提供公共服务是必要的，而且，财政上的自主管理，也有利于促进事业组织完善内部治理结构以改善服务绩效。
（2）赋予事业组织人事上的自主决定权。一是推动一定范围的事业组织负责人公选，打破行政任命制的垄断；二是赋予事业组织对内设机构及员工的管理自主权，便于其提高内部管理的效率。
赋予事业组织业务活动自主权，包括在业务活动领域自身发展的定位、专业技术的发展方向等，如高校的办学定位、招生以及学科专业的设置及发展等。
对于政府与事业组织各自的具体职能法律法规应该进行明确，划定较为清晰的边界，越界便违法或无效。由于我国事业组织涉及的业务范围较为广泛，所以需要根据不同行业的服务组织明确具体的行政权力范围和授权范围。正在推行的行政机构权力清单、责任清单制度，也可以适用于事业组织，建立事业组织的权责清单制度，明确政府机构以及事业组织的权责范围、职能界限，一则确保事业组织的自主权不滥用，二则确保政府公共服务责任的承担。
落实分权的关键在于政府管理事业组织的方式转变。在公务合作关系中，政府对事业组织的管理不再基于行政隶属关系而直接指挥或命令，可以选择如签订契约、目标管理、绩效考核等形式，以及对事业组织的公务活动提供建议、指导和帮助等实现公务合作。这方面，国外执行机构制度，尤其是日本的独立行政法人制度具有一定的借鉴意义。
21世纪初，日本政府进行了大规模的独立行政法人化改革[23]，这场改革将科技、教育、卫生、文化等公共事业组织改建为独立行政法人，欲实现政府规划（决策）职能与实施（执行）职能的分离。公共服务机构被改建为“独立行政法人”之后，政府对其实行中期目标管理，对其业务活动范围、法人财产权的行使以及职员薪酬管理等都有明确而具体的授权及限定。同时，政府加强对独立行政法人的财务监管，建立完善的绩效评估制度。
20世纪末我国事业单位改革同样呈现出公益事业单位法人化的倾向。从法律、法规以及相关政策文件的规定来看，公益事业单位的法人地位获得了法律形式上的认可。下一步的改革还将进一步完善事业组织法人制度，而落实法人治理的关键在于改变政府对事业组织的管理方式，在尊重法人自主权的前提下，依法建立和完善国有资产管理以及公共服务质量评估、监管等各项制度，使政府对事业组织从基于行政隶属关系，通过计划、命令、财务控制、人事任免等方式实施领导、内部管理和控制，转变为基于各自独立的法律人格，通过契约、指导、建议等方式实现公务合作。
四、公共服务监管机制中的政事关系
从现行相关法律、法规的规定来看，政府设立事业组织的目的是提供公共服务，事业组织是公益性的社会组织，出于提高公共服务效率的考虑，实行政事分开。因此，实践中的问题是：如何确保事业组织的运行达成政府的行政目的？如何确保事业组织的公益性？为此，政府需对事业组织的人、财、物以及业务活动实施监督、管理、查处等。因政府监管而产生的这种政事关系，实质上是政府与事业组织之间的权力和权利、利益的配置关系。
就目前而言，监管机制中的政事关系处理，在制度设计方面，应注重对政府行政监管权力的约束，促进监管行为的规范化、公开化、透明化等，并赋予事业组织对违法的行政监管寻求司法救济的权利。
由于监管涉及事业组织的人、财、物以及业务活动等多方面，不同的监管主体，基于不同的监管职能，监管内容不同，监管方式也不同，因而形成不同的政事关系，遵循不同的规则。
具体来说，政府对事业组织的监管包括以下几个方面：一是政府作为国有资产的代理人，对事业组织的预算执行情况以及财务管理情况进行监管；二是政府作为举办者，对于业务活动的开展是否符合事业发展和事业组织设立的宗旨进行督察；三是政府作为行业监管者，对公共服务质量、标准、收费等进行监管。相应地，在监管过程中形成以下政事关系：国有资产所有权人与使用权人之间的关系，公共事业举办者与经营者或管理者之间的关系以及公共服务提供者与监管者之间的关系。政府的上述监管行为是行使公权力的行政行为，具有强制性，产生的政事关系是行政主体与行政相对人之间的行政管理关系，经由相应的行政法规范，从而形成行政法律关系。
监管机制中的政事关系是政府与事业组织为达成各自的目的而形成的公共权力与事业组织权利的配置关系。其中，政府作为公权力的代理人，设立事业组织的目标是实现公共利益。事业组织作为权利主体，有组织本身的宗旨和使命，因而需要与实现自身使命和任务相应的权利。
在传统的事业单位管理体制中，事业组织并无独立的法律人格，当然也无独立的合法权益，行政管理通常关注的是如何加强管理，并不注重对事业组织合法权益的保障。鉴于目前政事关系的处理仍然存在事业组织自身的合法权益被忽略的问题，在对事业组织的监管机制中需要重构政事关系，重点在于对行政监管权力的依法限制和约束，以及对事业组织合法权益的保护，以实现政府的行政权力与事业组织权利的制衡。
事业组织系利用国有资产设立，政府作为出资人的代表对国有资产的使用进行监管。根据《事业单位国有资产管理暂行办法》（财政部2006年）的规定，事业组织国有资产实行国家所有，政府分级监管，事业组织占有、使用的管理体制，资产国有，事业组织实际占有并享有使用权，政府实施监管。
有效监管必须建立在理清政事之间的产权关系、明晰各自产权的基础上，目前的重点在于落实事业组织的法人财产权。由于政事之间产权关系模糊，事业组织虽享有国有资产的使用权，但不能独立处置国有资产，自然也无须对国有资产的调配及利用效率承担任何责任。从这个意义上来说，事业组织不是合格的行政主体。而虽1986年的《民法通则》规定了“事业单位法人”类型，但实际上事业组织并不享有私法人的独立财产权，我国的《物权法》也未对事业单位法人的独立财产权给予肯定。从这个意义上来说，事业组织也不是合格的民事主体。没有法律上的主体资格，承担法律责任便无从谈起。
赋予事业组织独立的法人财产权，一方面，使事业组织获得执行公共事务必要的物质保证；另一方面，也可以确保其作为独立的一类社会组织，行使民事权利，履行民事义务，承担民事责任，因为事业组织的各种社会活动会不可避免地产生相应的民事权利义务关系。
在明晰产权关系的基础上，监管机制既要保障事业组织的发展经费，也要确保财政经费的合目的使用，防止国有资产的流失。从目前的情况来看，事业组织的发展经费严重依赖政府财政，即便现在和将来的改革在部分领域引入市场机制，事业发展经费的国家拨付机制在相当长的时期内不会有根本性的改变。因而，事业经费的落实和保证有赖于政府经费配置的权力受到有效约束。为此，需要对政府经费配置、拨付的行政权力予以行政法上的规范和限制，并赋予事业组织相应的权利，形成权力与权利之间的制约和监督，以有效防范和遏制事业组织与政府及其部门之间的寻租、腐败。
在事业单位管理体制中，政府是公共事业举办者，根据发展科教文卫体等各项事业的需要设立相应的事业组织，事业组织依法成立后即成为独立的组织，成为公共事业的经营者如医疗机构或管理者如公立高校。因此，政事关系是事业的举办者与事业的经营者或管理者之间的关系。
举办者的职能在于宏观方面的决策和实施综合性的绩效评估，确保事业组织总体布局的合理性以及设立时的公益属性，实现设立事业组织的目的，即：公共服务被提供。依法设立的事业组织具体经营或管理事业组织的人、财、物，通过内部各项制度的具体运作，直接提供公共服务。
在传统的事业单位管理体制中，举办者职能通常交由事业发展主管部门，且举办者职能与公共服务质量监管职能不分，这导致，一方面，事业发展主管部门对直属事业组织进行事无巨细的行政管理，如对公立高校的管理具体到专业及课程设置、招生计划等，监管者理所应当地直接插手事业组织的各项具体事务，即越位；另一方面，由于监管者与被监管者之间实际上存在行政隶属关系，也存在利益联系，所谓的监管实际上就是监管自身，监管流于形式较为普遍，即监管缺位。
为了提高公共服务效率，赋予事业组织经营或管理方面的自主权，以便其灵活应对公众的社会需求，一直是事业单位改革的主线。同样因为公共服务效率问题，政府需要设立有效的监管制度，包括对预算及财务制度的监管以确保事业发展经费用于公共服务的提供，通过行政任命负责人以及其他人事制度的监管确保事业组织的发展方向等。
政事不分、管办合一的体制下，举办者对下属事业组织的管理通常被视为内部管理行为，从而被排除在司法审查之外，实际上也剥夺了事业组织寻求司法救济的权利。因此，监管制度的设计应注重对事业组织作为被监管者的合法权利的保护问题，规定其作为行政相对人的实体权利以及相应的程序性的权利，如对违法的政府监管行为有申请行政复议或提起行政诉讼的权利等。
为发展社会主义各项事业，政府设立各类事业组织，并分别设立相应的事业发展主管部门进行管理，因而产生事业发展主管部门与事业组织之间的行政管理关系。
在传统的事业单位管理体制中，政府事业发展主管部门均有直属事业组织，如教育部有部属高校，省级教育厅有厅属高校。这些部门对直属事业组织皆有人、财、物的管理权，除了管理直属事业组织，还兼管其他部门下属同类事业组织的业务，如地方省级教育厅对本省政府职能部门下属高校的业务管理。
就各行业的事业组织而言，事业发展主管部门既是行业监管者，也是举办者；既管人、财、物，也管业务。在这种管办不分的行业监管体制中，事业发展主管部门侧重于管理直属事业组织，局限于体制内的事业组织。
为增加公共服务总量，在对事业组织下放自主权以提高公共服务效率的同时，国家鼓励社会力量兴办公共事业，增加体制外公共服务供给。随着民间力量的逐步涉入，公共服务领域形成了“官办”与“民办”并举的格局，民办非企业组织在教育、科技、健康卫生、文化体育、社会福利等公共服务领域发挥了重要作用，打破了公共服务的事业组织单一供给制。
上述改革带来了两个方面的问题：一是如何保证下放自主权和社会化改革不至于带来公益事业单位的失控；二是民办非企业组织提供公共服务的监管问题。前者是体制内事业组织的监管，后者是体制外民办非企业组织公共服务活动的监管。
民办非企业组织与事业组织分别作为“民办”和“公办”事业的组织载体，有体制内和体制外的区别，但实际上，它们履行相同或相似的社会公益服务职责，故在提供公共服务方面，应该有着统一的服务质量、标准等要求。这决定了行业监管标准的一致性。而要使行业监管遵循同等、平等原则，行业监管主体的相对独立性必须得到保证。因此，建立起对体制内外所有公共服务提供组织的公共服务监管机制，以取代基于隶属关系对直属事业组织实行的内部管理是必要的，如教育主管部门要对公立学校和民办学校的教学质量实行一视同仁的监管，着眼于全行业的监管，而不仅仅是监管直属学校或体制内的公立学校。行业监管机制中，应致力于对政事关系以及事业发展主管部门与其他提供公共服务的组织之间的关系遵循同样的处理规则。
此外，由于事业组织直接面向公众提供服务，公众对公共服务有着最直接、最准确的感受，因此，推进公共服务质量的社会满意度调查，推进公共服务的政府评价与社会评价相结合，更为合理。
综上，监管机制中的政事关系处理既要保障事业组织业务活动的自主性和灵活性以便更好地提供公共服务，又要实现有效监管以确保公共服务的质量和效率。
事业组织监管机制与传统的事业单位管理体制有着本质上的不同。在事业组织监管机制中，政事关系由法律规范予以调整。政事关系法治化的意义在于：一方面，减少政府监管的随意性，防止政府及相应主管部门权力滥用；另一方面，赋予事业组织行政相对人的身份，有利于其在遭受监管侵权的时候寻求行政或司法救济。目前，事业组织作为行政相对人的法律地位并未明确，其与行政机关之间的人、财、物等的管理通常被视为内部管理，被视为特别权力关系，而被排除在相关行政法以及行政复议、行政诉讼等救济机制之外。这种政事关系的非法治化状态造成政事之间的权责边界模糊，另外，行政机关极易以其强大的公权力任意限制事业组织作为独立法律主体的权利范围，而即便权利受到来自行政机关的侵害，事业组织也投诉无门。
监管者应有明确的权力界限，被监管者应有明确的权责范围，政事关系的处理需要有相应的行政组织法以及公共事业组织法的保障，以实现政事之间职权、职责法定。而且，由于事业组织公共服务质量绩效评估涉及国有资产的有效配置和利用、举办者目的的实现以及行业监管的有效性等多方面，监管制度的协调以及监管主体之间的合作是必要的，这种协调合作机制也需要相应的行政组织法的保障。
五、政事关系与行政法
从行政法的角度来看，其一，在现代社会行政分权体制中，政府与事业组织都是公共服务体系中独立的行政主体，事业组织是利用公共资源提供公共服务的公共组织。就履行公共服务职能而言，它们虽然有着共同的公共利益目标，但组织的具体目标不同，履行职能的方式不同，因而组织形式不同。就像政府组织法规制政府一样，事业组织也需要相应的法律进行规制；其二，政府机构与事业组织之间因公共服务供给而产生的公务合作关系，是行政主体之间的行政协作关系；其三，政府作为公共服务的最终责任承担者，在公共服务体系中处于主导地位，政府对公共服务的监管是必要的，这种因公共服务的监管而产生的行政管理关系，是行政主体与行政相对人之间的关系。
政事关系的处理涉及行政职权、职责的履行，事关公共权力的授予、公共权力的行使以及对公共权力的监督，涉及公共资源的配置和公共利益的维护，需要相应的组织机构、权责方面的规定来规范它们之间的关系及行为。因而，事业单位改革不仅应致力于理清市场经济体制下公共服务体系中的政事关系，而且应该致力于将这种关系纳入行政法规范体系，以实现政事关系的法治化。
[1]赵立波.政事关系的理论阐释和现实治理.http://theory.people.com.cn/GB/41038/5270306.html.
[2]有关医疗卫生服务供给模式参见蔡媛青，张红文，王文娟.我国医疗卫生服务模式的变迁及优化路径.行政管理改革，2018（12）：100-107。
[3]1981年全国共有高等学校704所，由教育部直接领导管理的有38所，由国务院其他各部委领导管理的有226所，由省、市、自治区领导管理的有440所。
[4]1980年国务院批转卫生部《关于允许个体医生开业行医问题的请示报告》，打破了公立医院在医疗卫生领域一统天下的局面。
[5]1979年元旦，时任卫生部部长的钱信忠提出，要“运用经济手段管理卫生事业”。此后，卫生部等三部委联合发出了《关于加强医院经济管理试点工作的通知》。
[6]1989年，国务院批转卫生部《关于扩大医疗卫生服务有关问题的意见》，进一步提出通过市场化来调动企业和相关人员的积极性。
[7]1993年5月，时任卫生部副部长殷大奎在全国医政工作会议上明确表示反对市场化，要求多顾及医疗的大众属性和起码的社会公平。
[8]文件中明确指出，在教育事业管理权限的划分上，政府有关部门对学校“统得过死，使学校缺乏应有的活力；而政府应该加以管理的事情，又没有很好地管起来”。
[9]1986年3月12日，国务院发布《高等教育管理职责暂行规定》，对高等学校的管理权限作了规定。
[10]医疗市场化的具体情况参见孔艺颖.我国医疗卫生体制历史沿革、问题根源与对策建议.发展研究，2018（10）：40-45。
[11]2005年，国务院发展研究中心认为，我国“医改”基本不成功。医疗的市场化导致了“看病难、看病贵”等一系列问题，商业化、市场化的走向违背了医疗卫生事业发展的基本规律。
[12]2009年3月，中共中央、国务院正式发布《关于深化医药卫生体制改革的意见》，新一轮“医改”方案以“建立健全覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度，为群众提供安全、有效、方便、价廉的医疗卫生服务”为总体目标，强化了政府在基本医疗卫生制度中的责任，公共医疗卫生回归公益性。
[13]1986年《民法通则》规定了“事业单位法人”，2017年《民法总则》将“事业单位法人”归于“非营利法人”。
[14]1998年，国务院发布《事业单位登记管理暂行条例》，规定了事业单位法人登记制度。
[15]2014年，国务院发布《事业单位人事管理条例》。2015年，中共中央办公厅印发《事业单位领导人员管理暂行规定》，其中规定“事业单位领导人员的管理，应当体现事业单位公益性、服务性、专业性、技术性等特点”。
[16]邓国胜，纪颖.从治理模式看公立医院改革——以无锡市为例.国家行政学院学报，2007（2）：70-73.
[17]北京市发展改革委员会.政事分开，管办分离，大力推进行政管理体制改革.中国经贸导刊，2005（19）：31-32.
[18]金志峰.对政事关系改革的思考和建议.人民论坛，2014（1）：61-63.
[19]有关内容参见陈振明.政府再造——公共部门管理改革的战略与战术.东南学术，2002（5）16-22。
[20]有关内容参见陈振明.政府再造——公共部门管理改革的战略与战术.东南学术，2002（5）16-22。
[21]陈水生.国外法定机构管理模式比较研究.学术界，2014（10）：111-112.
[22]孔超.政府职能的“二次转型”与事业单位改革∥朱光磊.中国政府发展研究报告：第2辑·服务型政府建设.北京：中国人民大学出版社，2010：123.
[23]陈水生.国外法定机构管理模式比较研究.学术界，2014（10）：116-118.