第一节 2002年之前人民调解协议无任何法律效力
一、1954年《人民调解委员会暂行组织通则》中的规定
1954年2月25日，政务院通过的《人民调解委员会暂行组织通则》对于人民调解协议的法律效力，并没有具体规定。不过，1954年《人民调解委员会暂行组织通则》第8条规定：“调解委员会调解案件时，应利用生产空隙时间进行工作，应倾听当事人的意见，深入调查研究，弄清案情，以和蔼耐心的态度，说理的方式，进行调解。案件调解成立后，得进行登记，必要时得发给当事人调解书。”第9条规定：“调解委员会调解案件，如有违背政策法令情形，人民法院应予以纠正或撤销。”
在理论上，有学者认为：“自愿原则是调解工作的首要原则，这项原则的实际运用不仅表现在调解需要有双方当事人出自内心的同意，而且要求调解工作者在调解各种纠纷的过程中，必须坚持民主的即循循善诱、说服教育、批评和自我批评的方法，不得强迫命令、独断专行、施加压力、不得把自己的意志强加于双方当事人，调解的结果（调解协议）也必须经过双方当事人的同意才能成立，当事人双方或一方对于已经达成的调解协议可以追悔，不通过调解组织径直向人民法院起诉。这样就完全排除了调解组织有可能采用审判的或行政的方法去解决民间纠纷。”[1]按照这一观点，人民调解委员会主持达成的调解协议没有任何法律效力。
二、1982年《民事诉讼法（试行）》中的规定
1982年《民事诉讼法（试行）》第14条第1款规定：“人民调解委员会是在基层人民政府和基层人民法院指导下，调解民间纠纷的群众性组织。”第2款规定：“人民调解委员会依照法律规定，根据自愿原则，用说服教育的方法进行调解工作。当事人对调解达成的协议应当履行；不愿调解或者调解不成的，可以向人民法院起诉。”第3款规定：“人民调解委员会调解案件，如有违背政策法律的，人民法院应当予以纠正。”对于1982年《民事诉讼法（试行）》第14条的规定，有学者进行解读认为：“在人民调解委员会主持下达成的调解协议，对双方有约束力，应当自动履行，但不能强制执行。不愿调解或者调解不成的，可以向人民法院起诉，任何人都不得压制。所谓‘不愿调解’，包括一方或者双方都不愿调解，也包括当事人不愿由某一个人或者某几个人调解。所谓‘调解不成’，包括调解达不成协议，或者虽然达成了协议，但一方或者双方事后翻悔，拒不履行，纠纷仍然存在等几种情况。”[2]还有学者认为：人民调解委员会主持下的调解所达成的协议，“主要靠双方当事人相互的承诺、信用和社会舆论等道德力量来维持，由当事人自觉履行，不具有法律上的强制性。如果当事人一方或双方翻悔，有权向人民法院起诉，任何个人和单位不能加以干涉和阻止”[3]。“经调解达成协议后，一方当事人又反悔，继而向人民法院起诉，调解委员会可以再做工作，说服教育，但说服无效，当事人仍坚持向人民法院起诉，调解委员会也不得阻拦。”[4]
关于人民调解协议的性质，涉及人民调解协议是否属于民事法律行为。肯定人民调解协议是民事法律行为的理由有：（1）调解协议的达成，是双方当事人一致的意思表示预期产生的民事法律后果，因此，调解协议是双方的民事法律行为。（2）人民调解是纠纷当事人自愿请求调解组织的帮助，他们在真实和不受威胁欺诈的基础上表达自己的意志。调解协议正是调解组织按照当事人的意志引导他们自愿在互谅互让的基础上正确处理相互间的权利义务关系而形成的。人民调解委员会调解民间纠纷的依据是国家的法律和政策，其目的也正是在于教育、说服当事人依照法律的要求正确处理相互间的权利义务关系，所以当事人接受调解也是按照法律和政策要求，在调解人员监督下进行的合法民事行为。（3）人民调解与法院调解及行政调解的根本区别，在于它是一种民间调解制度。人民调解委员会是法定的民间调解组织，它所主持的调解活动只能是调整当事人相互间权利义务关系的民事法律行为。否定人民调解协议是民事法律行为的理由有：（1）民事法律行为是独立的、平等的民事主体依法根据自己的意志所实施的能够产生民事权利和民事义务的合法行为。在调解过程中，调解委员会要独立进行意思表示，并且这种意思表示不受当事人的约束。所以调解协议不完全是当事人意思表示的结果，而是调解人员和当事人共同意思表示的结果。（2）民事法律行为是以设立、变更、终止民事权利和民事义务为目的的行为，而有的调解协议并不以设立民事权利和民事义务关系为目的，有的调解协议也不是以变更、终止原有的法律关系为目的。在大量的民事纠纷中，并不是因权利人的权利受到侵犯，也不是义务人不履行义务。这就很难在当事人间划分权利义务关系，因而调解协议缺乏民事法律行为的目的要素。（3）民事法律行为是符合民事法律规范的合法行为。人民调解组织可调解的民事纠纷范围不同于法律所调整的社会关系范围。人民调解除依据法律政策调解外，主要是依据道德规范，而且所占的比重比较大，所以调解该类纠纷所达成的协议不一定符合民事法律规范。[5]与人民调解协议是否属于民事法律行为相近的问题是人民调解协议是否属于民事合同？对此，也有不同看法。一种观点认为，人民调解协议是发生纠纷的双方当事人关于消除纠纷，在彼此间设立、变更、终止民事关系的协议，是民事合同；人民调解协议是符合民事合同的本质要求的，它是一种双务合同，是双方法律行为。[6]另一种观点主张，不宜将人民调解协议视为民事合同。民事合同一般是为确立一定民事权利义务而成立的，而调解协议只是为解决一定民事权利义务纠纷成立的，二者的目的与意义不同；即使某些民事合同是变更、消灭某种权利义务关系，也是确定权利义务本身，而不是解决现存的权利义务纠纷，二者的作用与意义也不同。再者，任何一种民事合同都具有一定的属性，而调解协议除了反映发生纠纷而获得调解解决的那个合同的性质外，并不存在任何独立的合同性质。[7]
对于人民调解协议的效力，法学界存在着截然相反的两种观点：（1）肯定说。该说认为人民调解委员会制作的调解协议书应具有法律约束力，其理由有：第一，人民调解委员会的法律地位是由我国宪法和法律赋予的。人民调解制度作为我国司法制度的重要补充，成为我国一项重要的法律制度，如果调解委员会作出的调解协议不具有法律效力，势必影响宪法赋予它调解民间纠纷职权的行使。第二，从调解协议书的内容看，1954年《人民调解委员会暂行组织通则》把遵守政策、法律作为调解工作的第一条原则。因此，调解协议书的内容是符合法律与政策的规定的。第三，从调解委员会调解纠纷的要求看，通过做说服疏导工作，使当事人自愿调整双方的法律关系，这是对当事人之间存在的法律关系的重新确定，这种确定是当事人的真实意思表示。因此，在调解委员会主持下达成协议是一种合法的法律行为，法律行为具有法律约束力，当事人都要自觉履行。[8]（2）否定说。该说认为人民调解委员会制作的调解协议书没有法律效力，其理由有：首先，如果人民调解协议具有法律效力，则人民调解委员会的法律地位要改变。从事调解工作的主体是人民调解委员会，人民调解委员会是在基层人民政府和人民法院指导下，用说服教育的方式调解民间纠纷的基层群众性自治组织。它既不是国家审判机关，也不是政府行政部门，因而不具备司法职权，因此，如果确定人民调解协议具有法律效力，那么实际上就等于把执法的权能授予了一个群众性的自治组织。这不仅理论上说不通，而且有损国家法律的尊严。其次，人民调解协议具有法律效力不利于我国调解体系的系统化、科学化。我国除了人民调解以外，还有行政调解和司法调解。这三种调解主体的地位不同，达成协议的效力也各不相同，形成了三个有效的层次和防御系统。如果基层群众性自治组织调解所达成的协议具有法律效力，而国家行政机关调解所达成的协议却只有行政约束力，势必造成我国调解科学体系、结构的紊乱。再次，人民调解协议具有法律效力有悖于人民调解的本质特点和基本原则。坚持自愿性是人民调解显著的本质特点之一，也是我国人民调解工作长期坚持的优良传统和基本原则。调解协议是建立在当事人自愿基础上的，它的履行只能依靠社会公德和当事人的自觉。当事人不愿调解，或达成协议后反悔的，可以向人民法院起诉，这是当事人的民事权利，调解委员会不得进行干预。强求当事人履行协议，必然同人民调解工作的基本原则相悖。最后，从实践情况看，调解人员文化水平还比较低，政策和法律知识还比较欠缺，一些调解人员不能正确地按照法律、政策和道德规范平息纠纷，而是依靠长辈威严、风俗习惯“和稀泥”，有的甚至利用工作便利搞强迫调解或者袒护一方当事人，文化水平低、不懂法的当事人慑于调解人员的威严而“自愿地”接受一些违背法律政策的调解协议，一旦事后醒悟，常常追悔莫及，拒不履行。如果不论调解协议的内容是否违法，当事人是否反悔，都一律强迫当事人去履行，势必会损害人民群众的合法权益和法律的严肃性、公正性，影响人民调解工作的声誉。[9]
从1982年《民事诉讼法（试行）》第14条第2款关于当事人应当履行人民调解协议的规定来看，似乎是承认人民调解协议的法律效力的，但法律又没有明确规定人民调解协议具有法律效力，更不存在强制执行效力。为此，学者们提出了确保人民调解协议履行的建议和措施，主要有：（1）民事诉讼方式。有学者认为，1982年《民事诉讼法（试行）》第14条的规定说明，“经过人民调解委员会调解达成的协议，当事人应当自觉地、积极地履行，而不应该久拖不行，或者出尔反尔，随意推翻自愿达成的协议。但是，如果当事人认为不合理，不服该协议，有权向人民法院起诉。这表明，经人民调解委员会调解达成的协议不具有法律效力。我们认为对这一问题应作适当的改革。因为，对人民调解委员会调解后所达成的协议，如果不加区别地一概都容许可以遵守，也可以不遵守，不仅会大大削弱人民调解委员会的作用，影响人民调解委员会的声誉，而且会使本来已经得到正确解决的纠纷，又起诉到人民法院，增加人民法院的负担。我们的意见是，对人民调解委员会已经调解过的纠纷，当事人又向人民法院起诉的，人民法院经过认真审核，对人民调解委员会确实调解错误或不当的，可予以受理，并作出裁判或者重新调解达成协议。经过核实，认为经人民调解委员会调解达成的协议是正确的或基本正确的，就应当驳回起诉，维持原调解协议”[10]。类似的说法认为，“人民调解协议具有与民事合同同等的法律效力，人民调解协议一经达成，对当事人有法律约束力。当事人都必须按照协议之规定，履行自己的义务。非依法律或他方当事人同意，不得变更或解除协议。一方拒不履行的，他方有权向人民法院提起诉讼，要求人民法院依法强制其履行。人民法院经审查，认为调解协议合法，应裁定维持原调解协议。有执行内容的调解协议，裁定生效后，当事人仍不履行的，经他方当事人申请，由人民法院强制执行；经审查，认为调解协议是无效的，应裁定原调解协议无效，驳回起诉；经审查认为调解协议是可撤销的，且在诉讼中对方当事人提出了撤销协议之请求，应裁定撤销原调解协议”[11]。（2）司法确认方式。有学者建议：“立法机关在有关法律中作出明文规定，对那些确属自愿达成的合法的调解协议，经过一定的司法程序所确认，承认其效力。”[12]（3）公证方式。认为在调解协议达成的同时，由双方当事人约定共同将调解协议提交国家公证机关确认和予以保护。国家公证机关可以对人民调解协议及其法律强制效力予以审查认可，并赋予其债权追索、给付内容以强制执行效力。（4）担保方式。认为对人民调解协议可以采取履行担保措施。人民调解协议确立的双方当事人的权利义务关系，多带有债权性质，为确保其履行，可以采用保证、抵押、定金或留置的债的担保方式。[13]
三、1989年《人民调解委员会组织条例》中的规定
1989年5月5日，国务院第四十次常务会议通过的《人民调解委员会组织条例》（国务院令第37号）（1989年6月17日发布施行）对人民调解协议的效力予以明确。1989年《人民调解委员会组织条例》第9条第1款规定：“人民调解委员会主持下达成的调解协议，当事人应当履行。”第2款规定：“经过调解，当事人未达成协议或者达成协议后又反悔的，任何一方可以请求基层人民政府处理，也可以向人民法院起诉。”1989年《人民调解委员会组织条例》第9条的许多内容重申了1982年《民事诉讼法（试行）》第14条的，其重要不同是1989年《人民调解委员会组织条例》第9条第2款规定，经过调解，当事人达成协议后又反悔的，任何一方可以请求基层人民政府处理，也可以向人民法院起诉。
对于1989年《人民调解委员会组织条例》相关规定，较权威的观点认为，《人民调解委员会组织条例》“明确规定了调解协议具有法律的约束力。条例从确认和保障人民调解的合法性与严肃性出发，在第9条中明确规定：‘人民调解委员会主持下达成的调解协议，当事人应当履行。’这是继民事诉讼法（试行）之后，再次明确肯定了调解协议对当事人具有法律约束力。这是由于调解协议是双方当事人在调解委员会主持下达成的一种民事法律行为，按照民法通则的规定，民事法律行为从成立时起具有法律约束力。行为人非依法律规定或者取得对方同意，不得擅自变更或者解除。而且条例还明确规定，基层人民政府对调解协议，‘符合法律、法规、规章和政策的，应当予以支持；违背法律、法规、规章和政策的，应当予以纠正。’这不仅直接规定了调解协议具有法律约束力，而且对调解协议的履行也有所保护和监督”[14]。不过，也有学指出，1989年《人民调解委员会组织条例》第9条自身就是相互矛盾和冲突的。其第1款明确规定当事人应当履行人民调解协议，即隐含了人民调解协议是具有法律效力的，否则就不存在当事人应当履行的问题；第2款又规定，当事人达成协议后反悔的可以起诉，这就使调解协议不具有执行力和约束力，实际上又是对前文“应当履行”的否定，并最终导致司法实践中对调解协议的法律效力的否定。这就造成在司法实践中，人民法院对“调解后又反悔”的案件，不考虑调解协议的对错，这不仅影响和削弱了人民调解协议的法律效力，也挫伤了人民调解工作者的积极性。[15]
四、1991年《民事诉讼法》中的规定
1991年《民事诉讼法》第16条第1款规定：“人民调解委员会是在基层人民政府和基层人民法院指导下，调解民间纠纷的群众性组织。”第2款规定：“人民调解委员会依照法律规定，根据自愿原则进行调解。当事人对调解达成的协议应当履行；不愿调解、调解不成或者反悔的，可以向人民法院起诉。”第3款规定：“人民调解委员会调解民间纠纷，如有违背法律的，人民法院应当予以纠正。”在1991年修改民事诉讼法的过程中，“有一种意见认为，调解达成的协议，对当事人双方、对社会都具有法律约束力，当事人不履行，应当强制执行。对当事人不愿调解、调解不成或者不履行调解协议的，应当请求基层人民政府的司法助理员处理，而不应向人民法院起诉。有的同志还要求规定调解委员会调解的案件符合政策法律的，人民法院应当予以维持；违背政策法律的，人民法院应当予以纠正。总之，想把调解组织的调解搞成一道必经的程序，把调解协议搞成具有强制执行力的文书，赋予司法助理员以裁决权。当然这种意见没有被采纳”[16]。有学者将1991年《民事诉讼法》第16条的解读为：“人民调解不同于法院调解。在性质上，人民调解是诉讼外的调解活动，而人民法院调解则是一种诉讼活动，是人民法院行使审判权的一种方式。在效力上，人民调解达成的协议，当事人固然有义务履行，但它不具有法律上的强制效力，当事人反悔的，可以向人民法院起诉；而人民法院通过调解双方自愿达成的协议，则具有法律上的约束力和执行力，如果负有义务的当事人不履行法院调解协议，对方当事人有权申请人民法院强制执行。”[17]
显然，相比1982年《民事诉讼法（试行）》第14条第2款的规定，1991年《民事诉讼法》第16条第2款的规定更明确地表明了人民调解协议不具有法律约束力。就当事人达成协议后反悔的可以向人民法院起诉而言，1991年《民事诉讼法》第16条第2款事实上重申了1989年《人民调解委员会组织条例》第9条第2款的相关规定。
注释
[1]韩延龙：《我国人民调解工作的三十年》，载《法学研究》1981年第2期，第49页。
[2]程延陵、朱锡森、唐德华、杨荣新：《中华人民共和国民事诉讼法（试行）释义》，长春，吉林人民出版社1984年版，第20页。
[3]梁贤一：《第一讲 什么是人民调解？》，载《人民司法》1982年第3期，第31页。
[4]梁贤一：《第五讲 人民调解工作的原则和纪律》，载《人民司法》1982年第8期，第27页。
[5]朱长立：《关于人民调解若干问题的研究》，载《法学研究》1992年第5期，第81页。
[6]王坚平：《关于人民调解协议的争议》，载《河北法学》1988年第6期，第39、40页。
[7]刘家兴：《关于人民调解的几个理论问题》，载《法学研究》1987年第6期，第66、67页。
[8]贺剑强：《人民调解协议应具有法律效力》，载《法学》1987年第6期，第49页。
[9]杨少春：《人民调解协议不应具有法律效力》，载《法学》1987年第6期，第50页。
[10]柴发邦、李春霖：《改革与完善人民调解制度》，载《政法论坛》1986年第1期，第53、54页。
[11]王坚平：《关于人民调解协议的争议》，载《河北法学》1988年第6期，第41页。
[12]刘家兴：《关于人民调解的几个理论问题》，载《法学研究》1987年第6期，第67页。
[13]朱长立：《关于人民调解若干问题的研究》，载《法学研究》1992年第5期，第84页。
[14]东其（作者工作单位：司法部基层工作司）：《谈谈〈人民调解委员会组织条例〉的几点新发展》，载《人民司法》1989年第9期，第43页。
[15]联合调研组：《人民调解的新发展——新时期人民调解制度的调研报告》，载《上海市政法管理干部学院学报》1999年第2期，第59页。
[16]唐德华：《民事诉讼立法与适用》，北京，中国法制出版社2002年版，第310页。
[17]方昕主编：《中华人民共和国民事诉讼法释义》，北京，红旗出版社1991年版，第23页。