第三节 习近平总书记扶贫开发战略思想的贵州实践

习近平总书记扶贫开发战略思想，既有方向又有方法，既有历史感又有时代感，为欠发达地区与全国同步全面建成小康社会提供了科学指南和根本遵循，对全国具有普遍指导性，对贵州具有现实针对性。近年来，贵州省委省政府全省各级各部门始终以习近平总书记扶贫开发战略思想为指导，充分认识到扶贫开发是当前的一项重大政治任务、重大发展任务、重大民生任务和重大行动部署，以贫困不除愧对历史的使命感、群众不富寝食难安的责任感、只争朝夕背水一战的紧迫感，更加自觉、更加主动地打赢打好扶贫开发这场输不起的攻坚战。贵州在全国属于资源条件差、发展底子薄、经济实力弱、人均收入低的省份，其取得的显著扶贫减贫成效证明，贵州扶贫的许多经验和做法初步形成了可以参照和推广的“省级样板”。习近平总书记2015年6月18日在贵阳召开扶贫攻坚座谈会上发表重要讲话，对贵州省的扶贫开发工作的一些做法和经验给予了充分肯定。

本研组在两次实地调研和大量文献资料研究的基础上，从十个方面系统总结了贵州全面深入实践习近平总书记扶贫开发战略思想所取得的初步成效，对脱贫攻坚的“省级样板”进行了初步提炼。

一 把扶贫开发作为全省“第一民生工程”

从2011年明确把扶贫开发作为“第一民生工程”，栗战书、赵克志、陈敏尔三任省委书记带领的贵州省各级党委政府、广大干部群众，始终围绕“第一民生工程”，以扶贫开发为后发赶超的关键战略，实施了一系列改革新举措新机制，通过各类“组合拳”发力推进扶贫开发。“第一民生工程”实施以来，贵州省农村贫困人口大幅度减少，贫困家庭的收入快速增长，基础设施建设不断完善，民生事业和社会保障全面发展，人民群众获得感、幸福感、安全感明显增强。同时，通过培育山地产业、优化可持续脱贫机制、壮大区域经济等措施，可持续发展能力不断增强。贵州的成功实践表明，“第一民生工程”是党中央治国理政新理念在地方的生动实践，体现了党中央通过改善民生提升国家治理能力的战略部署，凸显了党中央反复强调“确保到2020年农村贫困人口实现脱贫，是全面建成小康社会最艰巨的任务”的全局性和正确性。

贵州省实施“第一民生工程”的主要做法和基本经验：一是高位强势推动，树立以扶贫开发统领经济社会发展全局的政策导向；二是充分发挥政治优势和制度优势，率先实现对全省贫困村、贫困户驻村帮扶的“两个全覆盖”，同时依托驻村帮扶体系，打造“六个到村到户”“六个小康建设”两个载体；三是全面深化改革，积极构建扶贫脱贫治理的新机制，在改进贫困县考核机制、探索退出机制、扶贫资金县级整合机制、“1+N”政策体系、农村低保和扶贫制度的衔接、精准识别的技术创新、开发建设“扶贫云”系统和“民情管理系统”、企业集团帮扶形式创新等方面率先探索并取得显著成效；四是注重产业发展，打造形成了扶贫小额信贷、雨露计划、生态移民“三个品牌”；五是立足“三类帮扶”（对口帮扶、定点扶贫、集团帮扶），逐步建立了专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫“三位一体”大扶贫格局，促进了贫困地区社会经济发展，加快了贫困群众脱贫致富进程。

二 着力完善精准扶贫体系

自精准扶贫方略提出以来，贵州结合本省扶贫开发改革创新要求，出台了《关于以改革创新精神扎实推进扶贫开发工作的实施意见》等政策文件，并逐步形成了“1+2”“1+6”“1+10”等政策配套来落实和完善精准扶贫体系建设。从实地调研结果看，精准扶贫精准脱贫方略的实施取得了显著效果：一是到村扶贫资源获得较快增长，贫困村基础设施发展较快，贫困村产业发展扶持力度进一步加大，精准扶贫促进了贫困村的发展；二是扶贫对象生活设施改善明显，扶贫对象生计和收入提高明显，扶贫对象灾害应对能力有所提高，精准扶贫有效促进贫困农户减贫脱贫。

省级层面，贵州精准扶贫体系建设主要包括三个方面。一是实施精准扶贫的“六个到村到户”。这是贵州促进扶贫资源精准化的重要机制创新。“六个到村到户”，即结对帮扶到村到户、产业扶持到村到户、教育培训到村到户、危房改造到村到户、生态移民到村到户、基础设施到村到户。二是实施精准扶贫“33668”扶贫攻坚行动计划，即在3年内减少贫困人口300万人以上，实施结对帮扶、产业发展、教育培训、危房改造、生态移民、社会保障精准扶贫“六个到村到户”，完成小康路、小康水、小康房、小康电、小康讯、小康寨基础设施“六个小康建设”任务，使贫困县农村居民人均可支配收入达到8000元以上。贵州围绕“33668”扶贫攻坚行动计划，从精准考核、社会动员、财政资金使用、小额信贷等方面出台6个配套政策文件。三是实施打赢脱贫攻坚战“十项行动”，即基础设施建设扶贫行动、产业就业扶贫行动、扶贫生态移民行动、教育扶贫行动、医疗健康扶贫行动、财政金融扶贫行动、社会保障兜底扶贫行动、社会力量包干扶贫行动、特困地区特困群体扶贫行动、党建扶贫行动。在县乡村层面，着力完善“六个精准”扶贫工作机制。

贵州完善精准扶贫机制的基本经验主要包括以下几方面。第一，在精准识别方面。一是精准识别“四看法”。贵州威宁迤那镇创新形成“四看法”精准识别方式，因具有直观、易操作等特点且较好地克服了农户收入测算难等问题，在贵州全省推广。“四看法”，即“一看房、二看粮、三看劳动力强不强、四看家中有没有读书郎”。从房屋、粮食、劳动力、教育等维度对农户贫困进行测量和评价。将四个维度分成四大类测量指标并赋予相应的分值。二是扶贫对象类型划分。精准识别出扶贫对象后，根据贫困特征和发展需求对扶贫对象进行类型划分是因地因人施策的重要基础。根据贫困发生率，划分三类贫困村。贫困农户识别出来之后，贵州各市县探索出了一些贫困农户类型划分的方式方法。第二，在精准帮扶方面。一是创新结对帮扶机制。如“4321”结对帮扶行动、集团帮扶、包干扶贫等。二是创新精准帮扶机制。贵州省注重扶贫资源与精准识别结果的结合，同时注重了效率与公平。如铜仁市印江县的“龙头企业+代养户+贫困户”三级联动生猪产业模式。再如扶贫生态移民搬迁实行住房建设差别化补助政策。第三，在精准管理方面。开发应用“精准扶贫云”工程。扶贫云技术是以GIS（地理信息系统）作为主要展示手段，利用大数据技术，依据贫困发生率和“四看法”衡量指标，直观反映贫困人口的分布情况、致贫原因、帮扶情况、脱贫路径以及脱贫情况。第四，在扶贫对象退出方面。一是完善贫困县“减贫摘帽”与考核办法。二是建立扶贫对象退出程序、办法。如贫困乡“摘帽”按照县乡逐级申报、市州考评、省级核实、社会公示、省扶贫开发领导小组认定的程序进行。贫困村退出以贫困发生率和村级集体经济为主要衡量指标，退出程序按照县乡初选对象、县级公示公告、省级备案管理和信息录入的程序进行。贫困人口退出按照“标准参考、民主评困、程序退出、动态管理”的原则进行。以“两不愁、三保障”为标准进行民主评困，以“四看法”进行定性测算，贫困标准定量计算。贫困人口退出由村支两委提出并组织民主评议，经村支两委和驻村工作队核实后完成“一公示两公告”的程序。贫困人口退出结果通过“扶贫云”报省、市、县扶贫开发领导小组备案。

三 广泛动员社会力量参与精准扶贫

广泛动员全社会力量参与是中国特色扶贫开发事业的重要组成部分，集中体现了社会主义制度的优越性和中华民族扶贫济困的传统美德。贵州省的社会扶贫取得显著成效：营造了社会扶贫的良好氛围，搭建了社会扶贫的广阔平台，培育了社会扶贫的多元主体，创新了社会扶贫的参与方式。

贵州省社会扶贫的做法与经验主要有：一是充分发挥各类主体作用，搭建社会扶贫的多元参与平台。包括以下措施：建立定期联络制度，推进定点扶贫；完善交流合作机制，强化对口帮扶；借助统一战线力量，深化“同心工程”；支持社会组织发展，打造扶贫公益品牌；动员社会公众扶贫，构建扶贫志愿者网络；发挥干部驻村功能，实现军地优势互补。二是不断创新社会参与方式，拓展社会扶贫的进入通道。主要做法包括：整合扶贫资源，推进集团帮扶；制订帮扶计划，启动结对帮扶；借力网络平台，对接帮扶信息；创新扶贫日活动开展模式，弘扬扶贫济困精神；推动政府购买服务，鼓励各类主体承接扶贫公共服务；扩大国际交流与合作，提高社会扶贫的整体效益。

四 积极探索生态保护脱贫新路径

贵州省的经济增长绿色度、社会发展、扶贫开发与减贫效果处在上升阶段，在提升资源利用与环境保护水平过程中，与经济增长生态度相结合，做到了既在保护中求发展，也在发展中重保护。贵州生态保护脱贫工作坚持改革引领、创新驱动和绿色发展，推动扶贫开发由“输血式”“粗放式”“被动式”“分散式”向“造血式”“精准式”“参与式”“整体式”转变。贵州省在生态保护脱贫的工作中，始终走在全国同类地区前列，生态产业脱贫、合作生态脱贫、生态脱贫考核机制建立完善以及生态移民搬迁等方面的工作都取得了令人瞩目的成绩。在生态产业脱贫方面，围绕全省产业区域布局和产业扶贫专项规划，做大做强了十大扶贫特色优势产业；基本建成了十大生态保护产业园区；不断完善生态产业的市场体系，积极寻求构建生态资源交易市场的新途径、新方法。在合作生态脱贫方面，在扶贫经验、资源利用、产业链建设等方面与周边省份加强互助合作，形成区域经济共同发展格局，使当地生态减贫效果得以提升。在生态脱贫考核方面，完善生态扶贫成果在扶贫工作中权重的考核机制，在生态保护脱贫的考核工作中，不断强化督察考核。各级政府将生态保护脱贫工作计划纳入工作重点进行督办、考核。在生态移民搬迁方面，把生态移民与新农村建设、农村危房改造、小城镇建设、旅游开发等结合起来，探索不同的有效移民模式，建立风格不同的移民新村。生态移民搬迁，不仅使生态移民户的生存地理环境有了变化，而且使人民群众的素质有了明显提高，移民后人民群众的思想观念得到进一步更新，进而促进农村人口综合素质明显提高，社会更趋和谐稳定，村域经济发展活力明显得到了提升。

贵州省生态保护脱贫的基本经验主要有五方面：一是加快转变生态农业发展方式；二是积极完善生态补偿机制；三是积极实施大生态产业工程；四是在生态保护脱贫考核中发挥指挥棒作用；五是大力实施生态扶贫移民搬迁。

五 创新财政与金融精准扶贫机制

贵州省创新财政金融扶贫管理机制取得初步成效：一是促进了观念转变；二是完善了制度体系；三是加快了减贫发展；四是激发了金融扶贫活力。

贵州省创新财政金融扶贫管理机制的主要做法：一是创新财政扶贫专项资金与项目分配机制；二是创新财政扶贫专项资金与项目使用机制；三是创新财政专项扶贫资金与项目管理机制；四是创新金融扶贫机制，探索推进投资收益扶贫试点，创新金融扶贫模式，建立扶贫金融合作体系。

贵州省创新财政金融精准扶贫管理机制的经验包括：一是制度建设较好体现中央改革思想，完善省、县两级制度；二是稳步推进各项创新机制，省县乡村四级政府层层落实；三是构建财政专项扶贫资金全面监管体系，确保扶贫资金落到实处；四是加大财政专项扶贫资金投入力度，激活农村扶贫开发的动力；五是探索财政金融扶贫管理运用新模式，提高银行和企业的积极性。

六 深化党建扶贫

党建扶贫在贵州的扶贫经验中具有特别重要的作用。事实证明，党建扶贫不仅动员了更多的人力和物力资源投入扶贫事业中，而且完善了反贫困的治理结构，是打通精准扶贫最后一公里的有效措施。通过加强基层党组织建设，采取联村联户的帮扶措施，强化各级党政机关的扶贫责任，不仅加快了贵州的扶贫事业发展，也密切了党与群众的关系，党建与扶贫是一个相互促进的过程。

随着精准扶贫的实施，贵州省的党建扶贫也进入新的历史时期，党建扶贫成为扶贫的十大措施之一。党建扶贫的核心内容是发挥各级党组织在扶贫攻坚中的作用，这就要求各级党组织有责任意识，将扶贫作为党的建设的核心内容之一；完善基层党组织建设，建设服务型政府，并健全民主监督机制，保证村民，特别是贫困农户的权利；选派有能力的党员干部驻村帮扶，实现帮扶与自身脱贫的有机结合。

贵州党建扶贫的主要经验：一是构建党建扶贫的路径、方法、平台与抓手，包括凸显党建在扶贫中的作用定位，以驻村帮扶为主建立党建扶贫机制，夯实基层组织；二是在实践中系统创新党建扶贫的路径、方法、平台与抓手，如玉屏县，通过3年多的推进式探索，党建扶贫初步形成体系性的工作平台，其体系框架主要有以下支撑子系统：“细胞工程”及“民心党建”工程，建立党的基层组织建设“五位一体”的组织、人才保障体系，创建民情信息系统，进行“民心党建基金”与发展集体经济相结合的多维治理方式的创新，建立党建扶贫驻村工作与县级、乡镇后台支持系统的无缝对接机制。

七 大力建设新型产业扶贫体系

通过产业扶贫，着眼于贫困人口可持续生计能力的建设，对于解决贫困人口的脱贫问题，具有根本性的意义。贵州30年来的扶贫开发工作，坚持将产业扶贫作为带动贫困人口脱贫致富的基本手段，鼓励各地结合实际、因地制宜地探索产业扶贫的地方模式，这一过程在新千年逐渐显现成效，相继形成了晴隆模式、长顺做法、印江经验等多种值得总结和借鉴的地方经验。尤其值得一提的是，新时期贵州省立足宏观农业经济环境的变动趋势，以及乡土社会自身的变化，总体设计，缜密布局，按照精准扶贫的要求，积极探索新型产业扶贫体系，取得了积极的成效。

贵州在开展产业扶贫工作的过程中，始终尊重山地农业经济发展规律，通过调整农业产业结构，借助科技、金融、产业链建设等综合支持体系，创新山地农业发展模式，追求人与自然的和谐共生，经济发展与社会发展、生态环境保护相协调，在推动区域经济发展同时，使更多贫困人口共享发展成果。实践层面，贵州坚持扶贫开发与生态建设、石漠化治理相结合，按照“绿色生态、立体发展；调整结构、种养结合；一业为主、多品共生；以短养长，滚动发展”的思路，探索出了林牧结合、林药结合、林薯结合、林菜结合、林草结合、林果结合等山地农业扶贫开发模式。积极推广“晴隆模式”，扩大草地生态畜牧业试点县，43个试点县中有37个县在55个石漠化综合治理县之列，促进生态建设、石漠化综合治理、农民增收“三位一体”。推出了“整合资源、连片开发”、改“整村推进”为“整乡推进”的“印江经验”。针对自然灾害频发的省情，坚持“灾后恢复重建尤其是生产发展优先”的原则，促进扶贫开发与防灾减灾救灾相结合。

总体来看，贵州省在探索新时期新型产业扶贫工作体系方面，形成了一些新的做法和经验，主要有六个方面的特征：第一，整体谋划，以农业产业结构调整的战略思维布局产业扶贫工作；第二，积极融合现代农业发展的新理念、新技术和新方法，促进产业转型升级；第三，立足生态优势，着力培育绿色产业；第四，在产业化平台建设方面，大力推动组织形式创新；第五，积极构建和完善社会利益联结机制，保障产业发展对贫困村和贫困人口的带动效应；第六，打好市场牌，增强农业产业的市场竞争力，畅通农产品流通渠道。

贵州省构建新型产业扶贫体系的做法与经验包括几个方面。一是强化新型产业扶贫体系的总体设计。立足省情，缜密布局“三个十工程”，大力发展现代山地特色高效农业；尊重市场经济规律，积极培育各类经营主体，营造良好政策环境；紧跟农业产业发展前沿，对新理念、新技术、新方法保持开放态度；强化社会利益联结机制，确保产业扶贫项目对贫困人口的带动能力。二是推动新型产业扶贫政策体系下的地方实践。形成了一大批产业扶贫模式，如印江“扶贫产业园”建设经验；盘县“三变”经验：推进资源变股权，让沉睡的资源活起来；推进资金变股金，让分散的资金聚起来；推进农民变股民，让农民富起来。

八 有力有序推进易地扶贫搬迁

易地扶贫搬迁是针对“一方水土养不起一方人”地区的贫困人口进行系统与整体搬迁的一种扶贫方式，是一种兼有消除贫困、发展经济、开发资源、保护生态环境和促进社会和谐多重效益的有效的制度性扶贫手段。为有效解决贫困人口温饱问题，从1986年开始，贵州就在一些贫困问题尤其突出、生存环境恶劣的地区，开展了易地扶贫搬迁的探索与实践。据不完全统计，1994～2000年全省共迁移了17817户、85237人；2001～2010年的10年间，全省共投入资金24.2亿元，累计完成8.78万户、38.27万贫困人口的易地搬迁。

为从根本上解决深山区、生态脆弱区的贫困问题，2012年，贵州省委、省政府立足消除贫困落后的主要矛盾，为确保与全国同步建成全面小康社会，相继出台了《贵州省2012年扶贫生态移民工程实施方案的通知》（黔府发〔2012〕14号）和《贵州省2013年扶贫生态移民工程实施方案的通知》（黔府办发〔2013〕3号）两个政策文件，提出用9年时间，对全省47万户、204万人实施扶贫生态移民工程。“十三五”期间，要对仍居住在深山区、石山区“一方水土养不起一方人”地方的105万贫困人口和37万生态脆弱区的农户实施移民搬迁。易地扶贫搬迁取得明显成效：解决多维贫困问题，促进移民收入增长；促进了迁出地的生态保护和生态修复；促进了迁入地的发展，加快了城镇化步伐。

贵州易地扶贫搬迁的主要经验：一是创新易地扶贫搬迁政策。包括坚持搬迁“整体化”，坚持识别“精准化”，坚持工作“人性化”，坚持安置“多元化”，坚持政策“明细化”，坚持组织“系统化”。二是精准扶贫与易地扶贫搬迁结合，做到精准识别搬迁对象、确定安置方式、做好配套保障、落实退出机制，用精准扶贫的措施实现精准脱贫的目标。如贵州省“易地搬迁扶贫生态移民工作‘十三五’规划”和2016年实施方案，将易地扶贫搬迁与新型城镇化、农业现代化和乡村旅游紧密结合，妥善解决搬迁群众的发展和生活等问题。三是明确易地扶贫搬迁的要求和原则。四是易地扶贫对象安置方式多元化。贵州扶贫对象移民安置以不提供农业用地的非农集中（整村搬迁）安置为主，主要有三种安置方式，即依托城镇安置、依托产业园区安置和依托中心村安置。五是稳妥推进易地扶贫搬迁。明确搬迁对象条件，精准确定易地扶贫搬迁对象；以搬迁对象需求为导向精准确定安置方式；提高补助标准，精准推进移民就业保障；建立易地扶贫搬迁工程投融资平台；多部门协调合作与资源整合。

九 完善社会保障兜底扶贫

贵州省在贯彻党和国家社会保障制度、两项制度衔接政策基础上，结合地区实际，以及各阶段出现的问题、困难，不断进行地区社会保障兜底扶贫政策的细化、落实和创新，制定出台了一系列社会保障兜底扶贫的政策措施，为贵州省兜底扶贫以及精准扶贫的推进奠定了良好的政策和制度基础。贵州兜底扶贫也取得了初步成效：一是农村社会保障水平进一步提高；二是地区社会保障制度体系进一步完善；三是精准扶贫工作机制进一步推进。总体上看，贵州省社会保障兜底推进、精准扶贫政策的提出，为继续推进地区农村低保与扶贫开发两项制度衔接提供了新的动力基础，也为实现精准扶贫“扶贫对象精准、措施到户精准、项目安排精准、资金使用精准、因村派人精准、脱贫成效精准”的“六个精准”奠定了制度基础。同时，对贫困人口特别是丧失劳动能力的贫困人口而言，兜底扶贫无疑有助于解决其生存保障问题，并满足了困难群众多样化的救助需求，为实现2020年脱贫攻坚、全面建成小康社会铸就了一道坚实的安全防线。

贵州省实施社会保障兜底扶贫的主要做法和经验包括四个方面：一是实施精准识别及分类救助，创新精准识别的本土工作经验；二是逐步提高低保标准，探索实施农村低保与扶贫标准两线合一；三是实施多元社会救助、社会保险，完善社会保障兜底帮扶体系；四是建立多部门协同参与的工作机制，提升兜底扶贫合力。

十 片区发展与精准扶贫到村到户有机结合

全国14个集中连片特困地区中，贵州有65个县分布在乌蒙山区、武陵山区和滇桂黔石漠化区三个集中连片特困地区。贵州省通过把片区发展与精准扶贫到户有机结合，探索出了片区发展带动精准扶贫，精准扶贫提升片区发展的贵州经验。

片区发展与精准扶贫到村到户有机结合取得了显著的减贫脱贫成效。一方面，扶贫脱贫成效显著，片区规划总体完成较好。从贫困人口减少情况来看，贵州省在三个片区中均是最高，且远超平均水平。同时，降低了致贫外部环境因素的强力约束，大幅改善了区域交通基础设施条件，进一步提高水利基础设施完善程度，信息基础设施建设引领扶贫攻坚，区域性市场体系得到进一步完善。另一方面，精准扶贫到村到户提升了片区规划的精准性。主要是：“大扶贫”与“大数据”提升了规划瞄准的精准性；“三个十工程”和“十大扶贫产业”提升了片区产业发展的精准性；“六个到村到户”提升了规划实施的精准性。

贵州省推动片区发展与精准扶贫结合的主要做法：一是增收脱贫精准：通过超常规“组合拳”，实现贫困户长效增收机制；二是力求规划精准：立足资源禀赋，确定区域性扶贫产业规划；三是坚持资金使用精准：以“四到县”整合片区规划条块资金；四是考核精准：将行业部门考核纳入整体考核中；五是技术创新提升精准：通过“扶贫云”提升片区攻坚精准度；六是区域发展模式精准：通过集体经济发展带动农民持续增收。