对《粤澳合作框架协议》的理论思考
陈庆云
［提要］本文针对《粤澳合作框架协议》中的三个理论性问题提出：作为利益共同体的粤澳合作，各自利益是基础，共同利益是纽带，互信互利是前提，沟通互动是途径，合作双赢是目的；《协议》的执行过程，会遇到政策资源的供给、利益博弈的继续、执行者的执行力、政策对象的参与、政策环境的变化等五个方面的挑战；世界旅游休闲中心是指为满足世界各地游客，通过旅游方式，实现以休闲为基本需求，具有世界中心位置的国际化城市或地区，其中，“核心休闲”“形式旅游”“立足世界”“定位中心”是其应具备的四个基本特质。
［关键词］粤澳合作 框架协议 利益共同体 世界旅游休闲中心
2011年3月6日，在北京人民大会堂，作为合作主体的广东省人民政府与澳门特别行政区政府，在国家副主席习近平的见证下，共同签署了《粤澳合作框架协议》（以下简称《协议》）。《协议》既充分体现了中央政府长期以来对粤澳的关心与支持，也有力地说明了粤澳两地政府，集社会民众之智慧，坚持民主与科学决策，走“优势互补、合作双赢”之路是何等正确。《协议》开宗明义地提出了粤澳双方“共同打造世界级新经济区域”的发展愿景，并确定了粤澳合作的四大定位：建设世界著名旅游休闲目的地；打造粤澳产业升级发展新平台；探索粤港澳合作新模式示范区；拓展澳门经济适度多元发展新空间。
《协议》给社会与民众所带来的信息，使人们有这样的强烈感受：这是一个把中、长期发展战略规划结合得很好的协议；一个务实性极强的协议；一个集聚了若干事项亟待解决的协议；一个充分体现“一国两制”辉煌成果的协议。对于政府各部门与相关机构而言，他们将需要花大力气去宣传、落实。作为学者，我们也从中看到了不少理论“新蓓蕾”，有待深入研究，使之在未来粤澳合作的岁月中开花结果。《协议》中需要从理论上讨论的内容较多，本文仅就其中的三个问题发表看法，抛砖引玉，以促进理论性研究与实际问题解决的有效结合。
一 作为利益共同体的粤澳合作
《协议》首先表明，粤澳双方的合作，是在“一国两制”下的合作，是共存于利益共同体中的合作。按笔者的理解，所谓利益共同体，是指具有各自利益的双方或多方，通过沟通，建立联系，承诺合作，在尊重对方利益的基础上，互惠互利，既实现共同利益又保障自身利益的最大化，从而实现合作双赢之目的。利益共同体既可以是实体，也可以是虚体；既可以是专门领域的共同体，也可以是多领域的综合体；既可以是立足于现实的共同体，也可以是包括现实与未来利益的共同体。所以，各自利益是基础，共同利益是纽带，互信互利是前提，沟通互动是途径，合作双赢是目的。
1.利益共同体的原则
不管在何类社会中，何种层次上，大凡社会中任何两个（或多个）实体，一旦双方确认要合作之时，都有共同的原则要遵循。作为实实在在的利益主体，必须旗帜鲜明地告知社会、告知对方，各自的利益需求是什么。需要指出，利益是个非常贴近人性的词语，曾有不少人或作品把利益作为贬义词，给以极端性理解，大加讨伐。所以笔者一直强调，利益是满足人们为了生存、发展、享受所需要的资源与条件。[1]合作双方都有各自的利益需求，这是合作的基础。任何一方无论是出于生存的需要，还是发展的需要，都期望获得相应的多类资源。在通常情况下，这些保障性资源的多寡，会直接或间接地影响其自身的生存与发展。从基本人性出发，人们总渴求这类资源愈多愈好。需要说明的是，并非社会中的一切资源必然构成人们所需的利益，只有那些与人类生存、发展与享受紧密相关，并组成主体需求的客观资源才会形成利益，切不可作简单化理解。
除具有自身利益外，必须存有双方认同的共同利益，这种利益或许在合作前形成，也可能在合作中逐步形成或发展，但无论何种情况，它都具有刚性与不可替代性。有了共同利益，才能组成一个“利益共同体”。有了这个共同体，除大家一致认同的共同利益外，双方或多方会形成共识的价值、共认的问题、共求的目标、共寻的途径。但所有这些都是充分条件，因为“利益共同体”中包含着反复被强调的相互依存的自身利益。
在这个共同体中，追求自身利益天经地义。但合作中的任何一方都要从不同的角度与不同层次上考虑对方的利益需求。既然是双方都有利益需求的合作，在这中间势必要考虑到让利与互利，一味地只想到自身利益的满足，不作适当的妥协，这在共同的合作中最终难求好结果。大量的事实证明，无论是处于强势还是高位，甚至所拥有的资源有其特殊性，因而就忽略合作方的存在或利益需求，即使这种合作是由于某种外力推动，不得不为之，但可以肯定，这种合作不可能持续发展。
合作成果的有效标志是双赢，即各自都从合作中获得所需求的利益，使得成本与收益比较，后者远远高于前者。当然，这种双赢的结果不一定体现于所有利益的均等分配上。例如，有些利益一方强些，另一方弱些；但在另一些利益上，一方弱些，另一方又强些；甚至会出现有些利益，在眼前一方强些，而从长远看，另一方会强些，所有这些利益分配都会与各自的投入有关。
为了保证合作的有序进行，实现合作初衷，双方要展开正常的良性互动，保证程序的科学化与制度化。因为在利益共同体的合作中，既要看到目标的一致性与利益的共同性，又要看到作为利益主体，双方在利益诉求上的差异性与矛盾性，要解决由此而引发的利益矛盾与利益冲突，必须保持双方的有效互动，彼此尊重，协商共议。
2.粤澳合作的共同利益
粤澳合作的共同利益首先体现在国家利益上。推动粤澳的紧密合作，是国家在战略层面上的发展需要，是深入落实“一国两制”指导方针的需要，是保障国家可持续发展的需要，维护、发展国家利益是粤澳双方谋求共同利益的基础，离开了这一点而侈谈合作就失去了根本性前提。
然而，国家利益并不能代替粤澳双方所期望获得的共同利益。在《协议》中用到“共同”两字的地方多达31处，如“共同打造世界级新经济区域，促进区域经济一体化”；“共同培育发展新的基础产业，促进珠江口西岸地区产业升级发展，拓展澳门经济适度多元发展空间”；“共同举办环保技术和国际环保博览会，推动广东与欧盟、东盟与葡语国家在环保产业领域的交流合作”等。除“共同”完成的项目外，还有许多双方达成一致的“共建”内容，如“共建宜居宜业的优质生活圈”；“共建中医预防、医疗、保健、康复服务网络”等。
所有这些“共同”与“共建”内容，充分体现出要满足两地居民“共享”之目的，如《协议》列举出要共享“社会公共服务体系”与“服务资源”；共享旅游市场的“国际客源”与“监管信息”等。立足于合作的这份协议，通篇都体现了共同打造的基本精神。这再次说明，粤澳双方是利益共同体，它们之间是“利益共同体的合作”。
在《协议》中，粤澳共同利益的明显标志是“携手建设亚太地区最具活力和国际竞争力的城市群，共同打造世界级新经济区域，促进区域经济一体化发展”。在珠三角地区的城市中，香港、澳门、广州、深圳、珠海等城市各具特色，如何把他们各自的资源优势整合起来，形成“亚太地区最具活力和国际竞争力的城市群”，这是粤澳合作的共同利益所在。如果香港继续保持国际金融中心地位，澳门成为世界旅游休闲中心，广州成为“国家中心城市”、“综合性门户城市”和“国际大都市”，深圳成为与香港共同发展的“国际大都会”，珠海成为“生态文明新特区、科学发展示范市”，这一切会使珠三角地区成为名副其实的“世界级新经济区域”，并会“促进区域经济一体化发展”。
3.粤澳双方的主体利益
作为合作的利益共同体，粤澳双方都有各自追求的目标，有其自身利益。比如，“推动广东科学发展和澳门经济适度多元发展”，既提出双方的各自目标，也包含着具有丰富内容的利益元素。在作为《协议》重点内容“合作开发横琴”一章中，珠海方面的基本利益以“发挥横琴开发主体作用”等文字被确定下来；澳门方面的基本利益以“采取多种措施，从资金、人才、产业等方面全面参与横琴开发，重点建设粤澳合作产业园区和旅游休闲等相关项目，并积极研究制定澳门居民跨境就业、生活的社会福利安排等配套政策”等文字表述出来。
《协议》写入了大量内容，反映粤澳双方所诉求的具体利益：“在横琴推广使用多币种金融IC卡”；“整合广东中医药医疗、教育、科研、产业的优势”，在粤澳合作中医药科技产业园中发挥作用；“促进澳门旅游、酒店等人才进入横琴就业”等，所有这些都充分透视出粤澳双方各自的合法利益。
目前的问题是，在清楚地表述出双方利益之时，如何保证那些合法的利益能得以实现。比如，《协议》中提出：“研究支持在澳门经营的内地企业，以内地资产作为抵押在澳门融资；研究支持在广东注册经营的澳资企业以企业或其法定代表人在澳门的资产作为抵押品，向广东省内银行机构申请抵押贷款。”“一国两制”方针是粤澳合作的指南，只要两地法律规范不同，就会导致制度设计上的差别，肯定会遇到制度上的难题，从而为政策执行带来相应的障碍。因此，合作双方需要充分发挥各自的智慧与技巧，谋求共识。前面提到的两地企业如何获得银行等金融机构的贷款，这在实际的具体操作中会大有学问。在面对双方因利益产生矛盾的时候，既考虑自身利益，也考虑对方利益，互让、互利、互惠，才会在利益共同体中合作得更好。
粤澳合作是双方都在为促进经济、社会、文化、生活等方面融合发展的合作。多种事物之间产生融合，目的是使其比某一事物的价值更高、效能更大、适应性更强、创意性更好。要融合发展，首先应重在理念上的“融合”，努力形成范围更广、层次更高、程度更深、相得益彰的融合格局。然而，面对着各自所拥有的资源不同，资源优势的差异必然带来资源交换与互利中的矛盾与冲突。如果各自坚持的标准以及价值观再存在差异，势必会加重冲突，对这一点必须有足够的认识与思想准备。
4.解决利益冲突的途径
在谈论合作时，有些人往往不注意利益上的矛盾，更不愿多谈利益冲突。其实，这一切都是很现实的问题，正视它们比回避为好，主动解决比被动应对为好，根本性解决比一般性解决为好。不要由于人情、面子等人为因素，而不能认真面对客观存在的利益矛盾。相反，要透过现象，分析其原因以及评估由此而产生的结果，然后通过各种途径，千方百计地解决之。
为实现粤澳合作的宗旨，作为协议的基本原则，双方提出要坚持“平等协商、互利共赢、优势互补”。前文已谈到“互利共赢”的内容，这里着重讨论“平等协商”与“优势互补”问题。“平等协商”是合作的重要保证，因为在“一国两制”下的粤澳合作，由于政治体制及相关制度上的差别，在合作中反映出的政治与意识形态上的矛盾不可能被抹杀，丝毫无需回避，深信这点在澳门与珠海的合作中会更突出：直接相关的利益，地理位置的毗邻，人员联系的紧密，工作性质的互补，使双方的关系更微妙。坚持平等协商要坚持以人为本，尊重对方，理解对方，支持对方，宽容对方；坚持平等协商要坚持通过对话、协商谋事，多沟通，坦真言，实现相互理解和合作，并在可能的条件下达成一致。
“优势互补”需要清楚地知晓，广东与澳门的各自优势是什么？除了那些技术上或具体资源上的优势外，《协议》中强调要“以澳门世界旅游休闲中心为龙头”，要“依托澳门国际商贸服务平台”，因为澳门的突出优势表现在它是一个开放的国际化城市。2011年澳门身份证明局的资料显示，同意给予澳门特别行政区护照免签证或落地签证待遇的国家和地区有91个，这会大大减轻国际交往中所带来的不必要麻烦，特别是在与葡语国家的联系中，澳门所发挥的作用是内地任何一个城市或地区都不可能替代的。这既可以有效促进广东产业转型升级和“走出去”战略，集聚国内外优质资源，也可以提升大珠江三角洲区域与欧盟、东盟及葡语国家等的合作水平。
《协议》特别强调，为“加强体制机制创新”，明确列入要“先行先试、重点突破、逐步推广”等内容。作为中国内地改革开放的排头兵，广东有得天独厚的优势。无论从三十多年中国改革开放的历史还是广东的社会实践，广东人用足政策、用活政策与用好政策，在全国家喻户晓。所以，粤澳如何在“一国两制”下深度合作，是一个创新性重大课题，其中不少事项内地从来没有做过，是探索性的实践，合作成功，会对其他地区带来重要的示范效应。因此，只能先试先行，边实践、边总结，在总结中再逐步推广。“先试先行”，仅四个字，其中包含了丰富内容，这意味着中央政府对粤澳两地政府寄予极大的信任与期望，希望粤澳在更大范围的合作中开辟出一片新天地。同时，中央政府也授予两地政府在相关法律的规范下有更大的自主权，特别涉及重大问题的改革。广东的这一优势，可能在与港澳的合作中表现得更加淋漓尽致。
为了解决利益矛盾，《协议》还强调要“统筹规划、合理对接、协同发展”。之所以要“统筹规划”，是因为粤澳合作是在维护国家根本利益这个大局下的合作。在不少利益矛盾出现时，若站在各自方面去理解与诉求，就很难得到解决。但换一个角度，站在国家的立场上去思考、分析，不少棘手问题会迎刃而解。诚然，这并不意味着要丧失重大原则，相反，粤澳合作要始终不渝地落实《基本法》精神。笔者认为，“合理对接”并不仅是技术性问题，最重要的是制度与文化上的对接问题。制度与文化差异是客观的，如何在遵从两种不同制度的规范下，为两地的经济发展带来新气象，为两地的民众带来新生活，这是一个耐人寻味的新课题。“协同发展”需要在“城市规划、基础设施、口岸通关、公共服务、产业布局、生态环境”等方面加强协调，编制好规划，才会大大减少摩擦，降低利益矛盾所引发的成本，从根本上保障粤澳合作的顺利持续进行。
二 善在规划 重在落实
《协议》既说明粤澳双方在进一步展开合作方面的谋划与决策阶段暂告结束，也表明了双方为落实《协议》中的各项条款的执行过程正式开始。谋划与决策固然重要，但合作协议的实施过程更为重要。《协议》公布之日，就是两地政府向社会与民众庄重承诺实施协议内容之时。用公共政策的语言解释，是把科学决定的政策内容付诸实现，前者是政策规划过程，后者是政策执行过程。作为两大过程的统一体，政策内容在实施中会遇到如下问题的挑战。
1.政策资源的供给
政策执行是一项复杂的管理活动，政策内容一旦要落实，必然要消耗各类资源，如人力、财力、物力、信息等，这些资源是否具备？具备多少，能否满足实现目标的需求？各类资源的拥有者是否真正愿意提供这些资源？从理论上分析，所有这些资源要做到数量充足、质量优良、供给及时、使用有效。比如，《协议》中分别提到：要争取横琴、拱北口岸实现“24小时通关”，这两项诉求一直反映了两地民众强烈的呼声，一旦实现固然做了件大好事。但“24小时通关”要增加人手与设备，这些资源从哪里来？增加人手需要增加财政开支，中央财政与地方财政围绕事权的扩大各自应做什么？能做什么？这中间会不会与已有的政策规定相矛盾，或与相关机构现有的资源相冲突？这些都是要付出成本的实事。
2.利益博弈的继续
政策内容的落实，将使决策过程中所产生的利益矛盾继续延伸，使得政策执行成了利益上讨价还价的交易过程。“执行可被理解为一个持续、动态、常常无序的程序结果”，在这一程序中，“许多力量都在努力左右管理行为，正如他们在立法、司法和行政决策中的斗争一样。事实上，执行是一个高度相互影响、相互依赖的程序”。[2]这不仅使利益的冲突会消耗资源，而且会使政策目标与方案发生异化，甚至南辕北辙。因为每一个利益主体都有各自追求的利益目标，而且这些目标是分层次的，包括底线目标。从交易初期所坚守的最大化目标到优化目标、次优化目标，直至有可能实现无奈的底线目标，整个过程都充满了激烈的博弈。这是正常的过程，但却可能是创新融合的过程。可以深信：好走极端者，易失资源，不一定如愿以偿；相反，那些在坚持原则与底线利益的情况下，灵活、忍让、能上能下、能左能右的人，往往会成为最后的赢家。
3.执行者的执行力
政策执行者通常都有较大的自由裁量权，如果排除利益上的直接或间接相关性，对政策的价值偏好与对政策内容的理解，会极大地影响他们对政策的态度以及实际执行的结果。具体地说，执行过程中会有若干职责、权力、利益不同的部门参与管理，正是这种差异性会加重协调上的广度与难度。一旦缺失好的制度安排与权威管理，每个执行机构内部以及各机构之间的整合就会出现困难。另一方面，每一项执行活动都是通过各相关执行者的工作所体现，他们的知识素养、经验大小、能力高低、分析视角等因素，都会反映到政策执行中，造成工作上的分歧，利益上的矛盾，从而对有效执行造成障碍。
《协议》中的一个重要内容是加快横琴的开发，全面落实《横琴总体发展规划》。然而在合作开发横琴中，既牵涉“两制”下的执行人员，也包括了“一制”中不同执行部门及其各类执行人员。比如，共同建设的粤澳合作产业园区，面积约5平方公里，澳门特区政府要统筹澳门工商界参与建设，重点发展中医药、文化创意、教育、培训等产业。仅从澳门方面分析，隶属于不同行政部门的所属机构，在执行具体任务时，利益、价值、规划，甚至在技术上的矛盾是显而易见的，协调冲突，化解矛盾，整合资源，是有效执行的必要前提。
4.政策对象的参与
政府以及政府之间的合作，最终目的还是为两地民众带来福祉，这是《协议》的基点，是一切政策的出发点，是有效合作的根本。然而，当政策内容进入实施后，大量的政策对象会从各自的利益诉求及其所处的环境去解读政策。一般地说，这些要求的特点是很实际、很直接、很爽快。他们通过以往和公共政策打交道时所得的经验，“来对待并内化政策设计方案中所包含的那些信息”，“以解读自己是如何为政府及社会所看待的”，“他们是否被政府和行政官僚视为‘对之服务的顾客’或者是否只是被当作‘需要对付的对象’”。[3]他们会问：政府政策允许做什么？政策内容究竟能带来什么好处？在《协议》中，有大量内容涉及政策对象。比如，在合作开发横琴的第二章中就提出要“积极研究制定澳门居民跨境就业、生活的社会福利安排等配套政策”，具体地说，“澳门居民到横琴工作、生活适用内地劳动就业制度及社会保险制度。澳门居民在横琴就业，可按照《中华人民共和国个人所得税法》规定，扣除附加减除费用”。
从文字上看，《协议》中政策的有关规定应该说十分具体，足以使不少人感到欣慰。但若在实际操作时，作为政策对象，澳门居民会提出许多疑虑。首先，文件中提到“澳门居民到横琴工作、生活适用内地劳动就业制度及社会保险制度”，这里所说的“适用内地的制度”，是全部适用还是部分适用呢？这会获得不同的结果。其次，内地的劳动就业与社会保险制度，各地呈现出较大的差别，即使在广东省内也存在差异，那么，适用澳门居民的这些制度将根据什么政策参照执行？再比如，《协议》写道：澳门特区政府要“推动澳门居民到园区就业”。澳门居民自然会问：进入重点园区有没有优惠政策？政策内容的好处具体体现在什么地方？等等。《协议》愈是执行到实处，具体问题会愈多，解决方案会愈细，资源使用的有效性会愈难，利益主体间的矛盾会愈大，这与规划《协议》时所出现的情况经常不可同日而语。
5.政策环境的变化
任何政策都是在特定的环境下产生并付诸实施的，因为政策是环境的产物。所谓政策环境，是指影响政策产生与实施的一切因素的总称，其中包括政治环境、经济环境、社会文化环境等。社会环境如此，自然环境同样也会对政策产生很大影响。从系统论分析，政策及其组成的政策系统外的各种因素，都会对其发生作用，国际、国内发生的每一件大事都会影响粤澳之间的合作成效。所以，离开了环境状况讨论政策，犹如鱼水分离；离开了环境变化考察政策，犹如秋冬之际不知冷暖；离开了环境评估执行政策，犹如涉水不知深浅。环境既对政策具有制约性，也对政策具有推动力，前提是政策与环境要协调一致。当人们仔细研究《协议》时，会发现这其中实际上隐含着一个基本前提：至2020年，整个政策环境是持续稳定的，不会从根本上影响政策的执行过程，所以《协议》没有讨论双方在未来合作中有可能发生的重大潜在问题及其对策。然而，政策环境的变化是必然的，究其对政策执行的影响力而论，人们很难准确预料，但并不等于不可以在理论上作深入讨论。举例而言，粤澳联合打造横琴重点园区，涉及文化创意、科技研发与高新技术等内容。恰恰正是这些因素，将倍受相关环境的制约。因此，在执行相关政策之时，须认真研究其生存环境及其变化，“不打无准备之仗”，尤其要善于在环境的变化中，使政策付诸实处，发力于广处，见效于深处。
三 休闲是“世界旅游休闲中心”的核心要素
从《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008—2020年）》公布以来，澳门未来的发展定位应该说非常清晰：成为“世界旅游休闲中心”。在这次公布的《协议》中，澳门的“世界旅游休闲中心”目标，又上升到珠江三角洲地区共同“建设世界著名旅游休闲目的地”的龙头地位。换句话说，澳门要成为“世界旅游休闲中心”，珠三角地区要成为“世界著名旅游休闲目的地”，前者是后者的基础。这样一个战略性定位，为澳门未来的总体发展提出了指导性方向。由此引发出一系列理论性问题：什么是“世界旅游休闲中心”？衡量“世界旅游休闲中心”的指标体系是什么？在这些体系中，最重要的指标由哪些元素组成？选择与构建这些元素的理念与标准是什么？所有指标、元素、标准是否可以量化？等等。
关于“世界旅游休闲中心”，可从不同层面解读。国家发展与改革委员会将“世界旅游休闲中心”定义为：“具有世界知名度，符合世界现代化标准，形成良好的公共卫生、安全、环保体系，可为人们获得生活的健康、愉悦、消遣，以及提供商业和其他目的活动的地方。”[4]这是个很好的界定，因为它的内容实际上分为两部分：一是条件定位的满足，二是功能定位的实现。其中，满足条件具体化、功能定位多元化，使之一目了然，不会有歧义性的解读。
毫无疑问，列举出为保证目的所实现的条件去界定一个概念固然没错，但所列举出的实现条件（内容）总会因文字限制，不能保证在主要方面是否缜密。譬如，在上述定义中，其他条件，如交通与基础设施等内容要不要增入？这个定义提出的“世界旅游休闲中心”的功能包括三个部分：休闲、商业和其他目的。笔者认为，这样的表述值得进一步讨论，尽管定义也突出“为人们获得生活的健康、愉悦、消遣”等内容，但这三部分功能在一般性城市建设与发展中实际都存在，它易冲淡“世界旅游休闲中心”的核心内容，使之一般化，失去建设的根本初衷。对澳门而言，其中的理论性问题尤其需要深入思考。
笔者拟从“世界旅游休闲中心”的逻辑关系上，分析其重点与核心，并由此构建我们的理念与设定的努力目标。“世界旅游休闲中心”，仅从字面上讨论，它包含了四层意思：休闲、旅游、世界与中心四个不同角度的理解。或许人们会问，为什么把“世界旅游休闲中心”中八个字拆成休闲、旅游、世界与中心之次序？笔者在2011年5月的一份研究报告中就提出，所谓世界旅游休闲中心，是指为满足世界各地游客，通过旅游形式，实现以休闲为基本需求，具有世界中心位置的国际化城市或地区。这个界定涵盖了“休闲城市”“旅游城市”“世界城市”三大元素。其中，“核心休闲”“形式旅游”“立足世界”“定位中心”是应具备的四个基本特质，它们之间相辅相成。
1.核心休闲
综合中外学者的理解，休闲是人们在非工作时间里，不承担特定责任的条件下，主要以“玩”的方式参与各类娱乐、教育与休息活动，使身心松弛与愉悦，并向更健康的方向发展。与为谋生而参与劳动和工作的状况不同，人们会更自由地享受业余生活所带来的清闲、轻松、愉悦，因而各种类型的娱乐性活动是构成休闲的基础，但不具有唯一性。正因为休闲不是人们的终极目标，所以为适应不同层次人群的休闲需求，休闲的内容应该多元化，除娱乐之外，还需要其他与此相配套的活动供人们选择。可以想像，若一个自诩为“休闲”的目的地，当他人身临其境后，带来的却是紧张、不悦、讨厌、惶恐，甚至愤怒，即使时间上高度自由，这样的结果能称为“休闲”吗？相反，休闲的节奏应该是慢的，人的感受必须是轻松的，身心的追求一定是自由的。作为休闲目的地，一切事务都要按照人的这些需求布置安排，否则人们就不会感到是享受所追求的休闲生活。
2.形式旅游
休闲的实现并非一定通过旅游形式，其他方式，比如运动也可以达其目的。对休闲而言，旅游形式具有更明显的社会经济性特征。因为从被提供的休闲对象分析，大致有两种，一是以本地区的居民自娱自乐为主要形式的休闲；二是以吸引外来游客为主的休闲。旅游休闲中心的主要功能往往是后一种，不排除本地居民作为游客也参与休闲，但由此产生的经济效益所占的比例很小。许多有特色的旅游休闲中心，其旅游业往往都是本地的支柱产业，离开了旅游业的发展，本地区的经济会面临巨大困难。为什么世界各地游客会纷纷来此一游？他们不是为旅游而旅游，而是想通过旅游，实现休闲之目的。什么东西可以满足人的这一欲望，显然是该地区独具特色的休闲资源，尤其是那些誉满全球的休闲产业与休闲产品，包括特有的娱乐产品，澳门的博彩业就是这样一种独具特色的产品。因此，旅游是形式，休闲是目的，离开了人的旅游活动与旅游业的发展，再好的特色休闲产品也枉然；相反，有了高需求的游客，却提供不出可让人满足的休闲产品，这个地区或城市的旅游业也发展不起来，或得不到可持续的发展。
3.立足世界
世界旅游休闲中心的“世界”，至少包含三层意思：一是游客的主体结构具有国际性，即来自世界各地。不少学者经常指出，某某旅游休闲地不能只赚国内人的钱，要大赚外国人的钱，即要吸引世界各地游客来旅游、消费、花钱，这才是真本事、大本事。二是服务的内容与质量是世界水平的。否则，为什么会有世界游客向往这里，寻求休闲。通俗地说，要具有世界一流水平，不能是二流、三流水平，也不能是国内水平、地区水平。三是文化的世界包容性，正因为旅游主体的多元性，必然引出了文化的多元性，而多元文化之间总会有碰撞与冲突，理解、包容是世界休闲中心必须具备的基本文化特质。笔者认为，在上述三点中，人们较为重视第一点与第二点，而忽略第三点。
4.定位中心
大凡想发展旅游休闲产业的城市或地区，都想把自己的目标做得愈来愈大。一段时间里先争取本地区或区域的中心，出了名，有了自己的名牌产品后，再把眼光盯在国际上，使其发展成为世界的中心。所以，那些有影响力的旅游休闲城市，差不多都经过了这样的发展历程。或许它们的经历充满了传奇色彩，或许它们的发展有着千差万别的特色，但它们的发展方向与过程大致上都差不多，先做区域中心，再争创世界中心。这一过程既不会天上掉馅饼，也不是自吹自擂而成，而是通过艰苦卓越的辛勤劳动所获。正因为奋斗目标是旅游休闲中心，而不是什么金融中心、政治中心，为争取或保持中心位置，只能靠响当当的旅游休闲产品，这是毋庸置疑的基本要求。
有了“世界旅游休闲中心”的界定与相关特质的理论梳理，才能为创建“世界旅游休闲中心”的基本目标提出努力方向，才能处理好旅游与休闲的关系、休闲元素之间的关系、世界视角与立足本国（本地区）的关系、特色产品与普通产品的关系，等等。作为对“世界旅游休闲中心”的讨论，我们十分强调“休闲”的重要地位，主要鉴于理论上的一个特殊问题的考虑：从已经发表的对人性利益需求的研究成果看，学者更多谈到的是人们为了生存与发展的需要，要求提供相关的利益。但随着社会的进步，科技的发展，人们会从“享受”层面，越来越多地提出利益诉求。所以，笔者曾在定义“利益”时，除为了生存、发展的需要外，又增加了满足“享受”的需要。从对利益的客观性上分析，好的休闲产品对满足人的享受需求是何等重要！
现代人的生活与工作的节奏无形地加快，从而大大地影响人的生活质量。因为人要获得全面发展，为了谋生，固然必须从事职业性的劳动，但在一定意义上说，若劳动关系过于紧张，劳动强度过于重负，劳动报酬过于低微，劳动节奏过于快速，劳动环境过于恶劣，都会大大窒息人们的创造性与积极性，人们就有了要放松、清闲、乐和的强烈诉求，休闲对于解决温饱之后的人来说，可能其要求更突出。这就是各国越来越重视休闲经济与休闲产业发展的重要原因。然而，在推进休闲经济与休闲产业发展的过程中，发展旅游业是最好的方式之一。
按汉语词典的解释，休闲就是休息，过着清闲生活。这种生活是娱乐也好，是从事高尚的创作也好，那一定发生在为谋生的劳动之外，有着自由的时间，充分享受自由的人格，自由地做自己想做的事。国外有学者指出：“许多伟大真知灼见的获得，往往正是处在闲暇之时。在我们的灵魂静静开放的此时此刻，就在这短暂的片刻之中，我们掌握到了理解‘整个世界及其最深邃之本质’的契机。”[5]休闲之时可能有灵感、有创意，产生出如大师所言的“哲学、美术、艺术”作品，这时的休闲成为创新的动力。然而，不一定所有人都会在休闲之时有如此之举，结如此之果。对大多数普通民众来说，休闲就是“玩玩而已”，“俗”得很。作为人生的一种状态，休闲对不同的人或同一个人在不同时期而言，其结果并不一样，有时会相差十万八千里。
如果非要对“休闲”进行划分，笔者建议，可以把休闲活动大致分为“雅休闲”与“俗休闲”两类（敬请注意：这里“俗”者是大众的、普遍流行的“俗”，并非“庸俗”的“俗”），以满足多元人群的需要，力求雅俗共赏。那些提供休闲产品的主体，尽管可以考虑到对休闲的分类，但并不意味着满足人们不同需求的两类休闲产品的数量与质量要平分秋色。从理论甚至概念上厘清“世界旅游休闲中心”，特别是强调休闲的意义，对讨论澳门经济发展的实际有何启迪？笔者认为：
1.针对世界各地旅游胜地的现状，对旅游与休闲的关系讨论较多，是休闲旅游还是旅游休闲，是休闲存于旅游之中还是旅游存于休闲之中，学者对此有着不同的认识。然而，其他地区暂且不论，仅就澳门的实际状况分析，尤其是国家把澳门未来发展定位为“世界旅游休闲中心”时，对旅游与休闲的不同认识，决定着本地区发展旅游经济的理念与政策，原因是注重旅游与注重休闲的结果并非一样。
2.澳门在打造“世界旅游休闲中心”的过程中，强调旅游与休闲的差别，需要从理念上清楚：在两者之间的关系中，旅游是外在形式，而休闲才是内在的核心内容。内容通过形式得以体现，没有优美形式展现不出好内容，但形式为内容服务，休闲的目的在旅游中得不到表现，再好的旅游很可能会白费气力。比如，那些由不少人参与组团的旅游项目，不仅在空间上被安排得手忙脚乱，而且会被那些因利益链所影响的导游，把人们带到那些不应购物的地方而造成心中的不悦。你可以说，这是一次好的旅游，但是否体现出“休闲”，可能会大打折扣。因此，特区政府为实现澳门成为“世界旅游休闲中心”之目的，应该做与能够做的事是不言而喻的。
3.既然笔者认为存在着“雅休闲”与“俗休闲”两种形式，那末作为打造“世界旅游休闲中心”的澳门，是否应该提供满足相应两类不同需求的休闲产品，这是值得认真研究的。对提供无论是“雅”产品还是“俗”产品而言，澳门现在是否还有努力与改进的空间？如果再提供新的“雅休闲”产品，澳门有没有相应的资源与条件？这与促进澳门的适度经济多元是什么关系？都有待认真研究。
4.作为一业独大的澳门博彩业，在建立“世界旅游休闲中心”的过程中所处的地位与发挥的作用有目共睹，是其他行业无法代替的。但这并不等于说，其中就不存在需要解决的重大问题。当我们把“休闲”定位于“世界旅游休闲中心”的核心元素时，博彩业的发展是否应更清楚？旅游业办好，并非游客的休闲目的会自然实现，其中仍有若干发人深省并值得讨论的问题。
笔者一直认为，作为“世界旅游休闲中心”，要靠独特的休闲产品吸引人；要靠顶级的管理资源留住人；要靠包容的多元文化陶冶人；要靠真诚的服务信誉感染人；要靠久远的国际品牌征服人。
四 余论
《协议》是粤澳双方共同签订的执行文本，其中包括了大量待办的实事，这些事情的落实，尤其要办成、办好是件很艰巨的工作。然而，这并不意味着我们只应看到实际工作的存在，仅想到实际问题解决的一面，而不需要从理论上思考。我们既应看到《协议》执行中的具体项目、具体问题、具体操作、具体困难、具体结果，同时也应思考那些隐藏在具体事项背后的理论性难题。若就问题讨论问题，就问题研究问题，就问题解决问题，定会出现一叶障目、顾此失彼。
笔者认为，除上述三个理论问题在粤澳合作中表现突出外，《协议》涉及的其他理论问题也较多，诸如，要实现提出的四个“合作定位”，需要建立哪些创新制度（政策）？国家在支持粤澳合作上，还有哪些有待开发的政策创新空间？为落实协议，从政策执行层面会涉及哪些理论上的问题？“先行先试、重点突破”，究竟“先”在何处，“重”在何方？如何顺应区域合作基本规律，完善和创新粤澳合作机制？在横琴的开发中，如何处理好政府引导与市场机制的关系？如何理解政府与民间的多层次、多方位的合作关系？如何处理好收益与风险、眼前与长远、传统产业与新兴产业之间的关系？此外，世界著名旅游休闲目的地的基本内涵是什么？如何共同培育具有国际竞争力和自主知识产权的知名文化品牌企业？打造大珠江三角洲世界级城市群，需要哪些基本性的保障资源？“澳门经济适度多元”在合作中如何获得真正体现？等等，所有这些都值得人们高度关注。
总之，理论来源于实践，并反过来指导实践，促进实践更好地发展。因此，强化《协议》的理论研究势在必行。这既是从事理论研究者责无旁贷的使命，也是笔者写作本文的初衷。
作者简介：陈庆云，澳门理工学院社会经济与公共政策研究所常务副所长、教授，北京大学中国公共政策研究中心主任、博士生导师。
［责任编辑：刘泽生］
（本文原刊2011年第4期）
[1] 陈庆云主编《公共政策分析》，北京：北京大学出版社，2010，第248页。
[2] 〔美〕詹姆斯·W.费斯勒、唐纳德·F.凯特尔：《行政过程中的政治——公共行政学新论》，陈振明等译校，北京：中国人民大学出版社，2002，第334页。
[3] 〔美〕海伦·英格兰姆、斯蒂文·R.史密斯：《新公共政策——民主制度下的公共政策》，钟振明、朱涛译，上海：上海交通大学出版社，2005，第62页。
[4] 转引自周锦辉《全民打造世界旅游休闲中心》，澳门：《澳门日报》2011年6月20日。
[5] 〔德〕约瑟夫·皮柏：《闲暇文化的基础》，刘森尧译，北京：新星出版社，2005，第1页。