第1章 中国减贫战略研究

张琦[1]

中共中央、国务院发布的《关于打赢脱贫攻坚战的决定》明确提出“到2020年，稳定实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗和住房安全有保障。实现贫困地区农民人均可支配收入增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平。确保我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困”，确保2020年农村实现全面脱贫，为“十三五”时期我国扶贫确立新的攻坚目标和战略。

截至2015年末，我国还有5575万名贫困人口，虽然2020年完成“现行标准下的贫困人口全部脱贫”，但并不代表到2020年没有贫困，仅仅是贫困结构发生了变化。也就是说，即使到2020年完成全面脱贫的任务，绝对贫困问题基本解决，并不意味着贫困完全消除，贫困问题始终是人类面临的任务和挑战，我国扶贫减贫重点也将转向相对贫困方面的新阶段。

因此，2020年后中国减贫战略研究是我国减贫目标、减贫内容、减贫体系和减贫策略的创新和升级，更是自改革开放以来中国减贫之路的延续。首先，从减贫结构来讲，2020年后现行标准下贫困人口全部脱贫后，贫困结构转向高标准的相对贫困，减贫目标从单纯减少贫困人口转变为缩小相对贫困人口和非贫困人口的差距，减贫结构更加多层次化，难度也会有所上升。其次，随着相对贫困问题的突出，我国减贫目标也从“脱贫”转变为“动态脱贫”，即打破绝对贫困概念，从相对贫困出发，根据相对贫困人口与非贫困人口的差距制定动态的减贫目标，使减贫目标更加灵活化，同时，使减贫内容更加多元化。在全面解决绝对贫困问题的基础上，相对贫困人口生活水平整体提高，此时的减贫内容也需进一步丰富，为使相对贫困人口原有生活水平有所提高，达到减贫的目标，除了增加衣食住行等基本生活要素外，还应增加环境、公共设施、心理健康、权益享受等软要素。最后，减贫策略的制定需根据减贫内容的变化有所改革，一方面要对2020年之前全面脱贫的贫困人口实施精确的监测考核策略，避免返贫状况出现；另一方面要针对相对贫困人口制定进一步提升生活水平的减贫策略，使减贫体系更加完善。

本章的研究目标之一是为目前我国扶贫攻坚战略提供前瞻性的指导，使减贫工作具有更高的衔接性。从总体上看，我们认为，2020年后中国减贫战略重点和政策将实现四大融合推进的新变化，即由集中性减贫治理向常规性减贫治理转变；由主要解决绝对贫困问题向主要解决相对贫困问题转变；由重点解决农村贫困问题向城乡减贫融合推进转变；由重点解决国内贫困问题向推动国内减贫与国际减贫相结合转变。在此情况下，新的扶贫治理体系转向常规化，减贫职能由分散性职能向集中性职能转变。从时序发展战略演进看，2020年后我国将经历第一阶段即扶贫脱贫巩固阶段，第二阶段即扶贫新战略确定并快速推进阶段，第三阶段即国家减贫战略稳步推进和建设幸福中国阶段。除了实现四大融合推进的新变化之外，我们认为2020年以后在考虑相对贫困问题的情况下，仍然需要制定一个较为明确的贫困标准。在此基础上，我们就2020年后减贫战略的重点研究领域进行了梳理。