二 2020年以后贫困标准
（一）现行贫困标准的有关研究简述
通常，学者倾向将贫困状况划分为绝对贫困（生计贫困和基本需求）和相对贫困（相对剥夺）。生计贫困概念始于20世纪初期，被定义为家庭总收入不足以支付维持家庭成员身体正常功能所需最低数量的生活必需品的状态，涉及食品、衣服、住房等。到了20世纪中期，考虑到贫困者的社会需求和人力资本积累的需要，学者建议在贫困的收入测度中增加诸如公共环境卫生、教育和文化设施等社会保障内容，由此产生了基本需求概念。上述两种贫困测度方式均试图找到一系列维持贫困人口生存和基本发展的客观标准，然而，是否存在这样一些客观标准呢？这些标准又是否保持不变？假使社会物质足够充盈，贫困现象能否消失？伴随全球经济及部分国家内部的不均衡发展，学者对贫困的理解逐渐深入，认识到贫困不仅仅意味着吃不饱穿不暖，还意味着遭受相对排斥和相对剥夺，由此提出了相对贫困理论。相对贫困是相对于社会平均水平而言的。这一概念由Galbraith（1958）、Runciman（1967）和Townsend（1971）等人提出并推广。相对贫困线是与收入分配相关的，以一个国家国民平均收入的30%～50%为标准，收入处于该标准之下的个体就被确定为相对贫困人口。
相对贫困本身说明贫困是相对的，这是相对贫困和绝对贫困最根本的差异。相对贫困本身意味着并不一定缺乏维持生命最基本的物质，尤其在一个物质丰裕的社会中，那种绝对的物质匮乏可能不复存在，但并不意味着这个社会不存在贫困，因为在这样的社会中可能有部分成员无法获得社会公认的维持基本需要的收入水平。从这个意义上说，相对贫困实际上和绝对贫困又有很大的相似性，即都是一种“剥夺”，只不过前者是一种“绝对的剥夺”，后者是一种“相对的剥夺”。但与绝对贫困不同的是，相对贫困往往只与社会的收入分配有关，在一个物质相当贫乏的社会，如果社会财富过多地向富人集中，则社会不仅会有更严重的绝对贫困，而且还会出现相对贫困，即社会成员之间存在较大的收入分配差距。较大的收入分配差距使部分社会成员处于劣势地位，这种相对剥夺感往往与一个社会的公平观有关。
作为转型国家，随着经济社会发展和贫困问题的演变，国内相对贫困问题也越来越显性化，并得到众多学者的关注。对于农村的相对贫困问题，有学者指出，随着绝对贫困问题的逐渐解决和社会贫富悬殊程度逐步加大，中国农村贫困状况已经从绝对贫困普遍存在演变为绝对贫困和相对贫困并存（李小云等，2004），且相对贫困开始凸显（李爽，1998；陈宗胜等，2013）。不仅相对贫困人口在逐年增加，而且相对贫困深度在逐年加深（李小云等，2004），相对贫困问题日益严重。同时，从未来发展趋势看，农村经济的持续发展和农民收入水平和生活水平的不断提高，一方面会促使衡量贫困水平的指标呈现高位化，进而使相对贫困人口所占的比重不断提高（许飞琼，2000）；另一方面会促使地区发展差距和贫富阶层收入差距进一步拉大，两者的共同作用将使我国农村的相对贫困问题更加突出（李爽，1998）。相对贫困将逐步取代绝对贫困，成为贫困的主流和社会关注的焦点（叶普万等，2003）。因此，加强对相对贫困的研究成为必然。
我国采用的贫困标准一直是绝对贫困标准，虽然其水平一直在提高（现行标准是以2010年不变价格计算的每人每年2300元），但贫困标准一直是理论界争论的焦点，贫困标准也影响全球对我国减贫成就的认同。随着我国社会经济的不断发展，2020年后应该着手界定贫困的概念以及制定贫困新标准，即从绝对贫困标准向相对贫困标准转化。根据我国社会经济发展情况，2020年后我国减贫重点工作的转化应从全面、多维、动态的角度出发，科学制定和预测贫困人口，制定相对贫困标准，开展新一轮扶贫减贫工作。按照我国的实际情况，如果要制定相对贫困标准，就应该将贫困线定在社会平均收入水平的40%左右（张青，2012；陈宗胜等，2013），标准过低，对缩小收入差距作用不大；标准过高，则政府财力无法承受。因此，要以农村居民平均收入水平为基数，按照特定均值系数计算相对贫困标准，使贫困线的变动适应经济社会发展水平的变化，从而确保以一个适当的扶贫标准切实帮助贫困人口。
（二）贫困线变动：由经济贫困到多维贫困，由绝对贫困到相对贫困
贫困线的确定是讨论其他减贫政策的基础。总体来看，我们认为2020年以后，还存在大量多维贫困视角下的贫困人口，贫困线的变动会出现两种趋势：第一，由经济贫困到多维贫困的转变；第二，由绝对贫困到相对贫困的转变。在这两个趋势上，我们主张以相对贫困为基础，确立一个贫困线的绝对值。
1.由经济贫困到多维贫困
现行贫困标准（以2010年不变价格计算的每人每年2300元）是一个较为侧重绝对贫困的贫困标准，绝对贫困的核心概念是人的基本需求没有得到满足，但是人的基本需求是会变化的（随着社会发展不断变化）。人的基本需求排第一位的是基本的食物和营养需求，人的食物总体变化比较慢，但是也会变化，贫穷的人吃得越来越好（食用高价值的食物越来越多），食物部分的需求会增加，非食物部分更是如此。正因为如此，绝对贫困标准不断提高是非常客观的事情。世界银行做了一个研究，把世界发展中国家的贫困线拿过来与经济发展程度做比较，发现一个非常明显的趋势，随着经济的发展，贫困线会显著提高，并且贫困线提高的速度大大高于经济增长的速度。这也是贫困问题在全球都没有很好解决的原因，经济越发展，贫困标准会提得越高，这是一个基本的问题。此外，绝对贫困是基于基本需求的，我们的基本需求确实没有得到很好的满足，基本需求并不仅仅涉及这点钱，钱只是用来购买基本需求的，实际上它的涉及面很宽。
目前，我国脱贫攻坚战也基于多维贫困提出了“两不愁、三保障”，“两不愁”就是稳定实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿，“三保障”就是保障义务教育、保障基本医疗、保障住房安全。可以预见，2020年之后，随着现行标准下农村贫困人口全部脱贫，贫困县全部脱贫摘帽，彼时的贫困人口对于其他社会保障的需求程度将更高，内容也会更加丰富，贫困的维度也越发增加。因此，2020年后的贫困标准，除了反映贫困人口的基本需求之外，还应反映贫困人口更多的非基本需求，涵盖贫困人口社会保障的其他方面。
2.由绝对贫困到相对贫困
2020年后的贫困标准采用相对贫困标准还是绝对贫困标准？从全球的实践来看，采用相对贫困标准的只有欧盟，它的贫困标准是中等收入水平的60%，如果你的收入水平没有达到中等收入水平的60%就处于相对贫困。其他所有发展中国家都还采用绝对贫困标准来确定贫困线。
但随着2020年脱贫攻坚战的完成，中国完全有能力也有必要采取相对贫困标准来确定贫困标准。这显然需要认真进行前期研究和制度设计，如绝对贫困让大众产生误解，在大众传媒中，2020年要完全消灭贫困人口，但实际上，2020年以后不是说中国就没有贫困人口了，那时候的贫困人口和现在的贫困人口是不完全一样的，他们是相对贫困人口。贫困问题会长期存在，即使是世界上的发达国家，也不能说没有贫困人口。另外，联合国2030年可持续发展议程提出的目标是，全球要在2030年之前消除极端贫困，中国在2020年能够做到消除极端贫困，但仍然会有一定比例的相对贫困人口。
需要指出的是，2020年后的贫困线，不可能还像有些人主张的那样，说收入水平没有达到最低人均收入水平的某个百分比（比如3%）的人口为贫困人口，或者参考欧盟标准，收入水平没有达到中等收入水平的某个比例（比如60%）的人口就是贫困人口。无论理论界还是实践界，目前支持此类主张的人很多。但我们认为，应以相对贫困为基础，以多维贫困为参考，来确定一个绝对值贫困线。
3.以相对贫困为基础的绝对值贫困线
首先，多维贫困是没有统一贫困线的，所谓贫困是多维的，即在生存的维度上没有解决食物或者饥饿的问题就是生存的贫困，在教育的维度上没有解决贫困人口教育方面的问题就是教育的贫困，在健康维度上没有解决贫困人口健康方面的问题就是健康的贫困，无论如何，只要有一个维度没有解决就是存在贫困。
以多维贫困确定贫困人口的难点在于：实际上我们在测算有多少贫困人口的时候，都以经济福利指标（消费和收入）为主；而扶贫实践中对贫困人口的测算早就超过消费和收入层面了，脱贫攻坚不能只强调提高收入。我们非常明确提出的“两不愁、三保障”目标，本身就是按照多维贫困的视角确定的。
所以我们在定义标准和测算贫困人口时都是先确定以货币为指标的绝对值贫困线以解决上述技术难题，基本假定是收入多，福利状况就好，生活水平就高。如果不用具体的货币衡量，多个维度就没办法比。比如健康的贫困和教育的贫困如何衡量，简单地说，就是我有病而你的孩子没学上，我们俩到底谁穷？我身体好我就觉得教育更重要，而你则觉得健康更重要，因此，衡量标准可以“进入”更高维度，如在公共服务方面，若存在这么多维度则没办法比较。
此外，学术界在研究多维贫困指数时，就涉及权重的问题，这一问题又很难解决，全球都面临这个问题，比较的时候还是采用经济福利指标，这是一个脱节的问题。这已经对我们现阶段的精准扶贫产生很大影响了。国家统计局的统计方法是按照贫困县重点消费支出测算出贫困人口，然后分解到基层去确定，但基层没有这个数据基础，所以诸如“四看法”之类的精准识别手段才应运而生。但我们国家的政策是“两不愁、三保障”，基层识别出的贫困人口和国家统计局统计的贫困人口不同，所以就出现了脱节。已经有很多研究表明，国家统计局统计的贫困人口和建档立卡的贫困人口大约有一半可以匹配，所以才导致现在我们在实际工作中真正要扶持的对象远远超过5575万人，这比按照一个标准测算的贫困人口多得多，根据多维贫困理论有关研究，结合我国经济、社会发展状况，这些方面有很多理论和实际上的问题需要解决。
可以预见的是，经过“五个一批”任务分解之后，2020年以后贫困人口、贫困的维度可能会有所减少，从而集中关注收入状况。因此，我们认为，2020年以后贫困线的确定，有两个大的原则：第一，在2020年绝对贫困（极端贫困人口）消除之后，根据多维贫困理论有关研究，我国经济、社会发展状况，测算出相对贫困人口的总数；第二，根据多维贫困和相对贫困的具体情况，折算出一个以收入水平为参考的绝对值贫困线。
（三）贫困线变动带来的贫困人口变化趋势
贫困线的变动必然引起贫困人口数量的变化，从已有的研究来看，2020年以后不同标准贫困线的人口数量大概有以下几个发展趋势。
第一，以2020年实现全面小康，即人均收入达到8000元的小康水平来看，保守估计，彼时贫困人口规模可能重新达1.5亿人的水平。
第二，以农村家庭收入中位数的50%作为分界线的话，有19%的人处于相对贫困状态（2013年数据），但这采用相对贫困的标准，2020年变化不会很大，应该仍有15%以上的农村人口处于贫困状态，即相对贫困人口大约有1亿人。
第三，如果将目前的2300元标准提高90%，那么贫困人口大概会增加250%，以乐观情况估计，到2020年其中有一半人脱贫，彼时就算以4600元为贫困标准也仍然会有7000万名左右相对贫困人口。
第四，如果将现在的标准提高到2.9美元，贫困发生率大概从11%提高到17%，则至2020年，大约有5000万名贫困人口。
第五，很多人说中国的贫困标准还采用单纯的收入标准，没有加入消费内容，此外，生存标准在制定过程当中也没有增加娱乐、新型消费等内容，如果将其都加入，那么以2300元为基数，现在的贫困发生率至少为14%，即提高3～4个百分点，增加2000万名贫困人口。
第六，如果换成多维标准，数字则比较惊人。2016年7月，牛津大学在中国国内开展了有关多维贫困的大量学术交流活动，有人用最新的2013年、2015年的数据对中国多维贫困情况进行了测算，这涉及八个维度的标准，如是否通水、交通是否方便等。如果任选八个当中的两个，则贫困发生率从11%一下子提高到30%，也就是说，目前情况下多维贫困人口超过两亿人，按目前脱贫攻坚的进度计算，2020年，多维贫困人口至少仍然有1.5亿人。
基于现有研究，2020年的贫困标准究竟如何，可能已经不单纯是一个学术问题，更多的是一个政治问题，不仅需要大量的研究工作支撑，还需要相当的政治智慧予以解决。