上篇 从宏观视角理解产业园区和创新集群

中国多数园区不是集群，深化产业集群研究势在必行

自20世纪80年代中期开始，国际上地理学、管理学、经济学、社会学等学科的专家研究了发达国家产业集群（以下简称集群）的成功案例，例如意大利中部、东北部的专业化产业区和美国硅谷等地的高技术集群。这些研究聚焦技术创新和增强国家竞争力这两大主题。集群理论认为：在集群中企业之间有贸易和非贸易的相互依赖关系，通过投入产出联系、共享劳动力和其他资源，企业可获得外部经济效益；在理想的集群内，通过企业之间的联系和互动，可以降低交易成本，产生协同效应，促进知识学习和技术创新。培育创新集群是提高国家竞争力以应对全球化挑战的重要措施。

20多年前，我国学者及时引进了国外的集群理论。我国国内的研究文献数不胜数，探讨了集群的概念、产生条件、演进过程、发展机理、地理分布等，探寻了我国集群形成的国际背景、面临的机遇和挑战，对集群的重要意义和相关理论探讨得比较充分。但是，仅用国际上近乎规范的集群理论，例如意大利产业区理论、波特的集群理论等，并不能清晰地分析我国集群的实际。

我和我的团队调研和观察了很多鲜活的实例，研究了集群内行为主体合作行动对促进技术创新、产业升级和社会和谐的作用，并呼吁尽早地转入公共政策研究，力图推动有关集群的政策出台。我们强调，在激烈的国际竞争环境下，我国所面临的任务是培育创新集群，而不是继续打造低端集群。对于已经发展的集群，其创新和升级的任务依然很艰巨。通过集群内部治理，促进相关企业和机构紧密互动，继而加速创新，保持我国的竞争力。

发展集群被理解为“打造产业链”的做法令人担忧

集群战略已经被纳入国家和地方的政策中。“十四五”规划和2035年远景目标纲要对培育先进制造业集群作出了部署。工业和信息化部公布了45个先进制造业集群名单。此外，据不完全统计，国家发改委公布了66个战略性新兴产业集群的名单、科技部火炬中心公布了109家创新型产业集群试点的名单、农业农村部和财政部共同公布了50个优势特色产业集群的名单、文化和旅游部将打造5个具有区域影响力并引领数字文化产业发展的产业集群。各级地方政府的集群培育政策也相继出台。据统计，2020年，31个省、自治区、直辖市的政府工作报告中，有29个明确提出发展产业集群。一些民主党派也相继把先进制造业集群作为调研内容，为政府献计献策。

不过，在一些政府文件和媒体宣传中，发展集群被作为实现规模扩张和追求GDP等短期目标的手段、被理解为将分散的企业集合到园区中以“打造产业链”的做法随处可见，这令人担忧。在这种情况下，需要强调，国际学者对集群理念有过批判性的讨论，认为集群是一种“理想的事物”（Vision Thing），它提高生产率和促进技术创新的能力有限，集聚效益只能在特殊条件下、在某些地方的一定发展阶段的某些产业中实现，在后进地区的实现机制需要进一步研究。后进地区集群成功的主要因素是本地具有学习和吸收能力，成功的基本条件是企业之间能够合作。否则，集群只能是全球生产网络中微弱的节点，以及企业可能瞬间消失的场所和末梢工厂。为刺激经济增长所实行的集群战略可能只是一种良好的愿望。

调研业已发现，近距离的产业联系虽然能降低成本，却并不能保证促进技术创新。在全球化的背景下，中国的集群可以使当地获得效益，也会使当地付出成本，甚至可能对产业造成损害，如果面临的一些突出问题得不到有效解决，将会成为国家经济安全的隐患。为我国“世界工厂”作出重要贡献的以专业化为特征的外贸加工集群已经失去了神秘感，大量处在价值链低端的集群经历过“逐底竞争”，有些甚至陷入了衰退或区位转移的困境。

将正在兴建的园区等同于集群，或者把集群培育的希望寄托于园区建设之上，这是有问题的。集群可能在园区的基础上发展而来，但这需要较长的时间和不懈的努力。国内外市场环境瞬息万变，如果园区不能有效营造健康的创新环境，就有可能落入企业之间不合作的“集聚陷阱”。我国大多数园区都不是集群，将传统的园区转化为创新集群并非易事。一些相对落后而没有足够多企业的地方企图用建园区的手段来发展集群，这是有风险的。

政府是创新集群的促进者

经济全球化，以及国内改革开放政策和地方企业家精神等，促使我国大量集群的形成。一些快速成长的集群具有较旺盛的经济活力和较高的就业水平，居民生活水平普遍提高，已经培养且继续孵化出了很多创新型企业家和创新型企业，但是在产学研合作、学科交叉创新和产业融合等方面还有不少问题。为真正使我国现有的集群能经受住经济波动的考验，还需要实现集群的升级。发展中国家的集群研究表明，很多作为全球生产基地的专业化区域是发达国家跨国生产重组的产物，可能会受到少数高度专业化制造过程的限制，因此，要设法帮助中小企业解决生存发展的困难。

对于先进制造业的重点方向——新一代信息通信技术及其应用，轨道交通、航空、船舶及海工装备，节能与新能源汽车，工程机械及农机装备，人工智能，软件和信息技术服务，绿色化工，新材料，集成电路，能源装备，新型显示和智能家电，智能网联汽车，生物医药，现代纺织服装等来说，一批集群正在脱颖而出，呈现非常好的发展趋势。不过，其关键技术的研发和创新，还有很长的路要走。

根据国际经验，真正的创新集群是地方要素协同作用的产物，是在市场推动下长期自发形成的。创新集群的发展要靠自下而上的内生动力。自上而下的政府干预有可能助力这种协同作用的实现。在集群形成的初期，政府是集群的促进者。当集群发展到一定规模时，要发挥社会中介组织的作用，尤其要重视行业协会的作用。

促进企业合作和产业联系的机构是创新集群的核心

集群政策的意义在于激发利益相关者的共同需求，促进技术创新和知识溢出，提高产业的国际竞争力。常见的创新集群行动计划包括通过构建网络关系、加强技能培训和人才培养、激发创新和刺激创业精神等措施，使集群内的利益相关主体就地方长期发展目标达成共识。

制度创新是克服技术创新障碍的关键。通过制度创新，创造公平透明的环境，建立有效的市场机制，让企业真正成为创新主体；通过健全的知识产权制度，促进研发活动的投入，在保护发明人获得创新收益的前提下，共享知识和技术；创新集群需要兼顾社会责任，不仅关注短期的经济效益，还要兼顾社会和生态环境的可持续发展。

企业之间和产学研机构之间错综复杂的产业联系很难通过事先的规划来形成，往往需要在一定的法规（如知识产权保护）和制度背景之下，以及约定俗成的社会网络之中，进行频繁的正式交易和非正式交流才能形成，而诚信是利益相关者结成合作伙伴的关键。国际经验表明，一批机构和组织，例如同业公会、生产力中心、技术服务平台、质量控制中心、研发实验室、职业培训中心、集群促进机构等，共同构成集群良好的创新环境。这些促进企业合作和加强产业联系的机构是集群的核心。

我国的很多集群正在朝着集群治理方向做出努力。例如，在保护知识产权的基础上加强产品研发和技术创新，促进产学研合作；发挥行业协会的作用，制定行业标准，规范市场行为等。

集群研究要满足政策实践的需求

工业和信息化部的相关文件将先进制造业集群定义为“地理相邻的大量企业、机构通过相互合作与交流共生形成的产业组织形态”，这与学术界多年的研究成果相吻合。工业和信息化部公布的先进制造业集群涉及集成电路、生物医药、软件和信息技术、物联网、纳米新材料、数字安防、新型碳材料、工程机械等领域，被称为先进制造业的“国家队”，瞄准在国际竞争中取胜。

然而，将国家部委、省区市的一些与集群相关的政策文件和学术文献相对比，又会明显感到由于学界和政界之间的交流甚少，关于集群的话语还有不相吻合之处。例如，集群发展瞄准“千亿、万亿级”的目标，这是学者在研究中极少提到的。可以说，学者的研究已经落后于决策，在一定程度上被实践“牵着鼻子走”了。

目前，一些地方的集群发展仍以GDP为目标，对集群的理解往往限于有形的园区和新城，而对于先进制造业集群的目标究竟是什么、如何发展，鲜有深入的论述和研究。尤其是在增强供应链自主可控能力、增强国家创新能力的迫切要求下，深化集群研究势在必行。

自2002年以来，“产业集群与区域发展”学术会议已成功举办了19届，第20届将于2021年在深圳举行。研究者有义务协助集群政策的正确制定和实施，以实现制造业高质量发展，提高国家的创新能力。关于集群政策现存的研究文献已经不少，关键是深入调研，结合本地和本行业的实际进行创造性的探索。在调研的基础上，思考中国现有集群存在的问题和升级的方向，以及培育战略性集群的关键在哪里，以满足政策实践的需求。

学界深化产业集群研究孜孜以求的终极目标应该是助力集群政策在我国持续正确地实施，而促进技术创新、提高区域和国家的竞争力是集群研究者的使命。

（本文发表于2021年7月29日）